新时代中国特色监察官制度的完善

屈 新，张 淇

(中国政法大学，北京 100089)

一、中国特色监察官制度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，一体推进党的纪律检查体制、国家监察体制和纪检监察机构改革，不断完善反腐败体制机制。加强反腐败队伍的专业化建设就是反腐败体制机制创新的重要战略部署(1)参见周磊,焦利：《构建中国特色国家监察官制度:背景与建议》，载《北京行政学院学报》2019年第3期，第92-98页。。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。该法第14条明确规定，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度(2)参见《中华人民共和国监察法》第14条。。监察官制度的确立，有力促进了我国反腐败队伍的专业化建设。

以习近平同志为核心的党中央高度重视监察队伍建设工作。习近平总书记指出，纪检监察干部要“坚定理想信念，提高政治能力，加强自我约束，增强专业能力，强化纪法思维特别是程序意识”(3)参见习近平总书记2018年12月13日在十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话，载中国网·视频中国，http://v.china.com.cn/news/2018-12/14/content_74277214.htm。最后访问时间：2022年6月30日。。2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)，自2022年1月1日起施行。《监察官法》是落实党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署，是持续深化不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的又一重要制度性成果，进一步丰富了国家反腐败立法，标志着我国新时代监察官制度初步形成。《监察法》对于监察机关的政治机关定位、纪委监委合署办公的特殊设置，以及《监察官法》对于监察官选任、考核、培训要突出政治素质的规定，使得我国新时代监察官制度自诞生起，就带有极为鲜明的时代烙印和中国特色。

(一)新时代中国特色监察官制度的特点

1.坚持党的领导

《监察法》规定，国家监察工作要坚持中国共产党的领导。历史和实践一再证明，坚持党的领导是监察工作顺利进行的根本保障。纪检监察机关是推进全面从严治党、开展反腐败斗争的重要力量，纪检监察工作是党和国家事业的重要组成部分，也是党和国家治理体系的重要组成部分。在党的集中统一领导下，纪委监委合署办公，实行“一套工作机构，两个机关名称”，监察机关实现了对公职人员监察全覆盖，完善了党和国家的自我监督体系，进而达成了党的纪律检查与国家监察的有机统一。

2.政治素质过硬

《监察官法》规定“选用监察官突出政治标准”“注重政治培训”“重点考核政治素质”，体现了监察队伍必须树立坚定正确的政治立场，将贯彻履行党章和宪法作为根本政治任务，以坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导为己任，紧跟党中央的设计与规划，在思想和行动上坚决落实“两个维护”“四个意识”，实现政治和业务的高效结合，推动全面从严治党不断向纵深发展(4)参见中共中央纪律检查委员会，中华人民共和国国家监察委员会法规室：《中华人民共和国监察法释义》，北京：中国方正出版社2017年版，第104页。。

3.执纪执法贯通

监察体制改革之前，我国的党员违纪行为由纪委负责审查，行政机关工作人员违法违纪行为由行政监察机关进行监察，国家工作人员职务违法犯罪则由检察机关负责查处。监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，实现了党内监督对党组织和党员干部的全面覆盖，同时也实现了国家监察对所有行使公权力的公职人员的全面覆盖，体现了监察机关职能工作的全面性。监察官既是纪检监察干部，也是国家监察人员，代表党和国家行使监督权和监察权，担负着监督执纪问责和监督调查处置双重职责。监察体制改革整合了各方反腐力量，使执纪执法相互贯通，开创了新时代反腐工作新局面。

(二)完善新时代中国特色监察官制度的必要性

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署(5)参见丁方旭,任进：《国家监察体制改革视域下中国特色监察官制度的构建》，载《行政管理改革》2021年第1期，第46-53页。，是监察体制现代化、法治化、专业化的必然选择。监察体制改革之前，我国反腐败工作力量分散，纪检监察干部的选拔培养模式更多侧重于思想政治素质，忽视了其专业能力的培养，导致纪检监察干部的综合素质不能完全胜任新时代反腐败工作的需要。

随着国家监察体制改革不断深化，我国监察官承担着依据《监察法》赋予的职能，监督所有行使公权力的公职人员，实现国家监察全覆盖的重要政治任务。立足于中国国情，合理借鉴我国历代及域外监察官制度的有益经验，进一步明确监察官的选任标准、培训模式、职业保障，建立健全监察官监督制约机制，从而完善适应新时代全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争新形势新要求的中国特色监察官制度，全面推进政治过硬、本领高强的专业化监察官队伍建设，是当前尤为迫切和重要的政治任务(6)参见丁方旭,任进：《国家监察体制改革视域下中国特色监察官制度的构建》，载《行政管理改革》2021年第1期，第46-53页。。

二、我国监察官制度的历史经验

(一)我国古代监察官制度

我国最早见于记载的监察官是《周礼·天官》中的“大宰”和“小宰”(7)参见赵昕：《中国特色监察官制度构建研究》，河北大学，法律硕士学位论文，2021年。；秦汉时期，负责监视、督察官吏的官员被称为“御史”或“刺史”，尤其在西汉，随着谏官系统初步确立，言谏官也被赋予监察职能；唐代以后沿用了御史与谏官并行的监察官体制；清代随着“科道合一”，六科给事中“自成一署”，成为独立的监察机关，标志着我国古代监察官体制臻于完善。在立法方面，我国古代建立了完备的监察法规体系，其中许多规定都涉及监察官制度。汉初《监御史九条》、汉武帝时期《刺史六条》、唐代《唐六典》、宋代《御史台仪制》、元代《设立宪台格例》、清代《钦定台规》等法规的制定颁布，直观地反映了我国古代监察官法律体系日趋完备的演进历程(8)参见张锐,葛滨：《中国古代监察官制度的背景、沿革及特点》，载《中国机构改革与管理》2019年第9期，第54-56页。。

1.古代监察官的选任标准

我国古代监察职权的行使主体是御史与谏官。由于监察权能否得到有效发挥与监察官队伍的整体素质密切相关，因此，历朝历代都非常重视监察官的选任，设置了极为严格的监察官选任条件：

一是耿直敢言，公正无私。监督百官、弹劾不法是古代监察官的主要职责，因此监察官是否具有耿直敢言、公正无私的品格尤为重要。二是通晓律令，博学多才。《册府元龟·宪官部》载明：“夫宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非。故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才”。三是出身基层，老成练达。我国古代多从地方县一级的丞、尉、主簿等基层官吏中选拔监察官，因为他们具有丰富的从政经验，了解官场陋习，并且熟悉地方的风土人情和民间疾苦，能得到长官的赏识举荐也保证了任用的监察官绝非平庸无能之辈(9)参见张先昌：《惩贪与纠错——中国古代的监察官制度》，载2018年4月30日《学习时报》，转载自中央纪委国家监委官网，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后访问时间：2022年6月3日。。这反映出我国古代任人唯贤、重才务实的监察官选拔原则(10)参见高杨博：《中国古代监察官制度当代意义探寻》，载《新西部》2017年第33期，第99-100页。。

2.古代监察官的主要职权

古代监察官的监察对象极为广泛，上可监察中央三公、宰相，下可监察地方州县有品级的官员，覆盖了国家政权的所有部门和领域(11)参见李雪：《中国古代监察官的权力制约机制及当代启示》，载《行政科学论坛》2018年第2期，第57-61页。。总体来看，古代监察官主要有以下三项职权：

一是弹劾权。古代监察官最基本也是最重要的权力就是弹劾权。御史若发现有官吏存在违法犯罪行为，就会对其进行弹劾。皇帝则根据御史弹劾的事实和涉及的案由作出最终裁决。二是司法审判权。从唐代开始，御史的职权由单一的监察权逐渐发展为监察与司法审判权并重的权力结构。皇帝交办的案件多由御史承办或参办；对于重大、疑难案件及冤狱复审案件等，御史台作为司法机关承皇帝特诏，与刑部及大理寺两大司法机关组成临时法庭共同审理案件，史称“三司推事”(12)参见张先昌：《惩贪与纠错——中国古代的监察官制度》，载2018年4月30日《学习时报》，转载自中央纪委国家监委官网，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后访问时间：2022年6月3日。。三是检查权。御史有权检查核实朝廷各项文书档案，发现问题立即纠正，以促进国家政令的及时有效落实。在我国古代，监察官除具有弹劾权、司法审判权、检查权外，往往还具有监军权、荐举权、处置权等常规或特殊授权。

3.古代监察官的考核与奖惩制度

考核监察官可以督促其严格履职尽责，因此古代十分重视对监察官的考核，并且对监察官的考核严于其他官吏。早在西周时期，相关考核制度就已经初步建立，实施三年一考、三考黜陟的官吏考核制度；以后历代朝廷大多采用一年一考，三年或四年考满，根据考核结果对官吏予以升降迁转的制度(13)参见张先昌：《惩贪与纠错——中国古代的监察官制度》，载2018年4月30日《学习时报》，转载自中央纪委国家监委官网，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后访问时间：2022年6月3日。。一般来说，古代的监察官考核多将其个人品德、才能与工作实绩结合起来，考核不合格，给予降级或调换岗位的处罚；对贪赃枉法的监察官，则依律法予以惩罚。若工作出色、功绩卓著，监察官员的升迁之路就会一片坦途(14)参见艾永明：《古代监察官员的激励制度》，载《人民论坛》2019年第32期,第143-144页。。例如在唐太宗时期，七位御史大夫就有五位先后升迁至宰相职位(15)参见李沛艺：《激励与约束：中国古代监察官管理机制探析》，烟台大学法律硕士学位论文,2019年。。

(二)南京国民政府的监察官制度

孙中山先生的“五权宪法”理论是南京国民政府设立监察官制度的理论基础。《训政纲领》《中华民国国民政府组织法》和《监察院组织法》是南京国民政府设立监察官制度的法律依据。1931年2月16日“监察院”的成立，标志着南京国民政府监察机关的初步形成，至1932年6月，国民政府对监察组织进行了多次调整，最终形成了由简到繁、由全盘西化到中西合璧的“监察院”，标志着国民政府监察机关的初步完善(16)参见姚秀兰：《南京国民政府监察制度探析》，载《政法论丛》2012第2期,第71-79页。。

1945年以后，南京国民政府监察官制度得到了较大发展，各方面规定都趋于完善：一是监察范围扩大，“国家元首”也成为弹劾对象；二是监察官权力扩大，拥有视察、调查、弹劾、纠正、同意等职权；三是加强了“监察委员”的任职保障，《中华民国宪法》《加强监察制度之办法》《监察法》中都有关于监察委员保障的内容；四是对“监察委员”的兼职提出严格限制，即“监察委员不得兼任其他公职或执行业务”(17)参见张晋藩著：《中国近代监察制度与法制研究》，北京：中国法制出版社2017年版，第166-169页。。

(三)新中国成立后的监察官制度

新中国成立至今，监察体制一直处于不断改革之中，监察官制度也随之不断变化。1949年颁布的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》第19条规定，人民监察委员会为我国行政监察机关；1954年，国务院下发《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及有关事项的通知》，将人民监察委员会改为监察部；《中华人民共和国监察部组织简则》明确了监察部的职责、权限与行使职权的程序，并规定了监察部的机构设置、人员配备以及内部领导关系(18)参见张晋藩著：《中国近代监察制度与法制研究》，北京：中国法制出版社2017年版，第336页。。20世纪50年代后期，由于我国面临的国际形势与国内政治形势发生变化，监察部被阶段性撤销，以至于在特定时期之内，中国没有具有行政监察职能的专门机关。改革开放之后，1987年恢复设立了国家监察部，1993年监察部与中央纪律检查委员会正式合并，党内监察部门与国家监察部门的工作实现了高效融合。

2018年至今，国家监察体制改革通过重新配置国家权力，形成了“一府一委两院”的国家机构组织架构。监察机关被定位为独立于一府两院的新型政治机关，并且形成了纪委监委合署办公，由纪委进行党内监督、监委进行国家监察的监察体制。陆续出台的《监察法》《监察官法》等监察法律法规，明确了监察官的职责、权利、义务、管理、奖惩等内容，为构建具有中国特色的监察官制度指明了方向。

(四)历代监察官制度带来的启示

1.监察“以条问事，有法可依”

我国历代监察官行使监察权均有法可依(19)参见修晓波：《中国古代的监察官》，载《中国社会科学院研究生院学报》1996年第3期，第65-72页。。从汉代《刺史六条》、唐代《六察法》、宋代《考课令》，到国民政府颁布的《监察院组织法》，新中国成立后制定的《中华人民共和国监察部组织简则》等，这些专门的监察法规构成了监察官行使监察权的法律依据，体现了监察官制度从古至今都在不断进步与完善，不断与时代发展接轨。

2.选任监察官注重德才兼备，强调政治素养

在监察官选任方面，我国历代均制定了较高标准，要求监察官德才兼备、老成练达、通晓行政事务、明晰法律刑名，还需要有一定的从政经历(20)参见张晋藩：《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》，载《环球法律评论》2017年第2期，第28-39页。。严格的标准保证了大批刚直不阿、秉公执法、学识高雅，有深厚政治素养的监察官得以选任，为我国历代王朝肃清吏治、惩治腐败作出了重要贡献。

3.厚赏与重罚并行

我国古代各封建王朝均对监察官实行厚赏与重罚并行的奖惩制度。对功绩卓著的监察官不仅给予丰厚的物质奖赏，而且设置了快速晋升通道；反之，若监察官贪赃枉法，则给予比其他官员更为严厉的惩罚。厚赏与重罚并行的奖惩制度，在规范监察官依法行使权力方面起到了重要作用。

三、域外监察官制度的比较借鉴

(一)英美法系国家的监察官制度

1.英国的监察专员制度

20世纪60年代，英国引入公共部门行政监察专员制度，作为对法院、法庭等司法部门的有效补充。公共监察专员享有调查权、决定权、建议权。1979年起，英国逐渐出现银行监察专员、房地产监察专员、物流监察专员等私部门监察专员。随着社会服务行业的增加，20世纪90年代中期，英国养老金、通信、法律服务、金融服务等关键服务领域逐渐出现混合监察专员(21)参见张倩：《英国监察专员的类型、功能及启示》，载《政法论丛》2017年第4期，第139-150页。。虽然英国的监察专员制度缺乏统一设计，整体局面上较为混乱，但其对公共服务纠纷的重视极大地提升了公民的满意度。廉洁性和公道性原则在英国民生领域得到了切实的贯彻。

2.美国的监察长制度

监察长制度在美国发端于20世纪50年代。1978年《监察长法》的颁布，标志着美国监察长制度在法律层面正式确立。虽然美国的监察长制度具有内控机制不够健全、易受政治因素的不当干扰等缺陷，但是其全方位、多部门的监督机制，监察官独立于其他机关的职能设置，加之对监察官廉正无私的品质素质要求以及在会计、审计或法律等领域出色的专业能力要求，使得美国在反腐建设上取得了一定成效(22)参见沈蓓绯，邓建高：《美国联邦政府制度反腐设计中的法律建设》，载《理论视野》2014年第9期，第66-69页。。

(二)大陆法系国家的监察官制度

1.法国的行政调解专员制度

1973年颁布的《行政调解专员法》标志着行政调解专员制度在法国正式建立(23)参见郭哲,王丹：《司法体制改革下中欧监察制度之比较——以瑞典、法国、英国为样本》，载《中小企业管理与科技》2017年11月(上旬刊)，第121-123页。。法国行政调解专员具有身份独立、监察范围广泛、享有豁免权等特点，在一定程度上减少了行政机关的违法违规行政，使公民的合法权利得到了切实保护，在法国行政体制优化方面发挥了重要作用。但是该制度在运行中暴露出职能重要性与法律地位不符、与其他机构的职能重叠冲突等缺陷，导致其实际发挥的作用远未达到预期。

2.日本检察厅特别侦查部制度

20世纪80年代，鉴于国内政要腐败案件频发，日本采取了一系列反腐败措施，检察厅特别侦查部制度就是其反腐败工作的重要成果(24)参见白智立：《日本国家监察的变迁及对中国的启示》，载《政府管理评论》2018(00)，第13-16页。。检察厅特别侦查部受理大部分贪腐案件。各项事务分部门办理的特点使得日本检察厅特别侦查部具有相对集中的反腐败权力，大幅度提高了对腐败案件的惩治效率，帮助当时日本的清廉指数迅速跃居世界前列。

(三)瑞典的议会监察专员制度

瑞典是近代第一个建立监察制度的国家。1809年，瑞典颁布《政府组织法》，设立了监察专员职位，标志着瑞典的议会监察专员制度在法律层面正式确立。这一制度的实施在瑞典取得了强烈反响，影响范围从斯堪迪纳维亚半岛逐步扩展至大部分欧陆国家(25)参见杨曙光：《瑞典的议会监察专员制度》，载《中国改革》2006年第10期，第64-66页。。

瑞典的监察专员制度具有以下特点：

一是监察专员具有“独立性”。由议会选举产生的监察专员直接对议会负责，不受任何其他行政机关与社会组织的干涉。二是监察专员分领域办公。瑞典监察专员公署包括四名监察专员，分别负责对不同领域的事务进行监察。三是监察专员的选任标准高(26)参见杨恩泰,尹淑榕：《我国监察官制度构建的展望——瑞典监察制度对我国的启示》，载《四川警察学院学报》2019年第1期，第81-88页。。首先，在个人能力层面，要求监察专员具备杰出的法律才能及优秀的道德品质；其次，在工作背景层面，要求监察专员具有深厚的法律背景，一般从最高法院和最高行政法院的成员中产生；最后，在社会背景层面，要求监察专员具有一定的社会声望、丰富的学识资历、良好的个人品行以及突出的社会形象。四是监察官监察范围及职权广泛。从监察范围来看，除了内阁大臣、司法总长等少数特殊官员外，其他官员都在其监察范围之内；从监察职权来看，监察专员享有调查、批评建议、接受投诉、提起公诉等较为广泛的职权。五是监察专员工作保障相对完善。丰厚的薪资待遇、完备的监察部门法律以及赋予监察官履职豁免权分别对监察专员提供了经济保障、法律保障以及人身安全保障。六是对监察专员制定有效的监督制约机制。议会监督、公民监督以及财产申报和公开制度都对监察专员正确行使权力起到了重要制约作用(27)参见潘若喆：《瑞典议会监察专员制度运行机制及其借鉴》，载《广东开放大学学报》2018年第5期，第63-68页。。

(四)域外监察官制度带给我们的启示

1.严格监察官的任职资格

域外监察官制度对监察官的任职资格要求较高，如瑞典对监察官的三个层面的要求，不仅关注个人能力，而且涉及工作背景与社会背景的考察，极大地提高了监察官的任职门槛；美国在选拔监察人员时，对其个人能力作出了严格要求，即需要具有廉正无私的品质并具备会计、审计、法律、公共行政管理等多方面的职业能力。高标准的任职条件选拔出了高素质专业化的监察官，为监察工作取得良好成效提供了基础保障。

2.注重监察官的职业保障

法国和瑞典都非常注重监察官的职业保障。法国规定行政调解专员享有豁免权，促进了其行政体制的优化；瑞典监察专员的职业保障则主要表现为丰厚的薪资待遇、完备的监察部门法律以及赋予监察官履职豁免权，其对监察官职业保障的重视，促使监察官依法履职尽责，提高了瑞典的清廉指数。

3.强调监察官的监督制约

瑞典强调建立健全监察官监督制约机制的重要性。瑞典的议会监督、公民监督及财产申报和公开制度，在监察官监督方面取得了实效，对约束监察官正确行使权力起到了至关重要的作用。

四、中国特色监察官制度的现实分析

(一)中国特色监察官制度的现状

1.监察官的职责、义务及权利

《监察官法》对监察官的职责、义务及权利作出了全面规定。在职责方面，规定监察官需要履行对公职人员开展廉政教育、进行监督检查、调查职务违法和职务犯罪、作出处置决定等职责；在义务方面，规定监察官具有坚持中国共产党的领导、维护国家和人民利益、忠于职守、保守国家秘密、自觉接受监督等义务；在权利方面，规定监察官享有履行监察官职责应当具有的工作条件、福利待遇、提出申诉和控告等权利。对监察官职责、义务及权利的详细规定，保证了监察官权责明晰，依法履职尽责。

2.监察官的等级制度

《监察官法》通过参考借鉴相关法规制度，对监察官的等级、称谓以及晋升等内容作了规定，建立起较为科学合理的监察官等级制度架构。在等级制度方面，将我国监察官等级分为十三级，既与我国现行公务员的职务职级基本对应，也考虑到与事业单位人员岗位的对应衔接，意在建设一支高效、精简的监察官队伍；在职级晋升方面，明确了监察官等级依职务职级、德才表现、业务水平、工作实绩和工作年限进行确定，并采用按期晋升和择优选升相结合的方式，工作特别优秀或者作出突出贡献的，可以提前选升(28)参见《中华人民共和国监察官法》第27条。。监察官等级是在原有的职务职级之外增加的一个职业称号，通过设置监察官等级与晋升制度，加强了监察官队伍的正规化、专业化建设，有利于压实监察官责任，强化对监察官的监督和管理。

3.监察官的监督制度

打铁必须自身硬。做好对监察官的监督是我国监察官制度建设的重中之重。我国《监察官法》明确规定，监察官的管理和监督坚持中国共产党的领导；监察官必须严格执行党和国家的路线方针政策、重大决策部署；模范遵守宪法和法律；维护国家和人民利益，秉公执法，勇于担当、敢于监督，坚决同腐败现象作斗争；监察官要严格自我约束，自觉接受民主监督、社会监督、舆论监督；实行地域回避、任职回避制度，加强内部监督制约机制建设，规定违纪违法应承担的法律责任等。这些制度规定从法律上构筑起对监察官的监督制约体系，体现了强化监督的理念，能够约束监察官严格按照规定的权限和程序履行职责，提高监察官自身对腐败行为的免疫力。

(二)当前我国监察官制度存在的问题

2021年出台的《监察官法》对监察官的职责、权利、义务、管理、监督制度等作出了明确规定，是深化国家监察体制改革的又一重要成果，为规范监察官权力行使，促进监察官依法履职尽责提供了制度保障。但是随着监察官制度不断接受实践运行的检验，该制度本身存在的不足也陆续浮现。主要表现在以下几点：

1.监察官选任制度不够完善

我国监察机关的定位是政治机关，纪委监委合署办公的特殊设置进一步强化了监察机关的政治性。因此，在监察官的选用上，我国《监察官法》在监察官应具备的个人品质方面强调了监察官的政治素质；在专业知识方面，却只要求“熟悉法律、法规、政策，具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力”(29)参见《中华人民共和国监察官法》第12条。，并未对监察官应具备的法律素养作出硬性规定，导致我国监察官选拔出现了“重政治，轻法律”的特点。此外，目前我国尚未根据监察官的工作特点、内容及性质合理设置监察官选任制度，不利于选拔专业化的监察官。

2.监察官培训制度尚不规范

《监察官法》明确规定应当有计划地对监察官进行政治、理论和业务培训，但对培训的具体内容及培训形式尚未进行明确，各地开展培训的内容及方式不一，导致监察官培训效果参差不齐，严重影响了监察官工作能力及办案实效。具体培训制度的缺失，影响了监察官的专业化培养，不利于建设高素质的监察官队伍。

3.监察官职业保障不到位

纵观世界其他国家和地区的反腐败机构，业务独立是其基本的特征(30)参见周磊：《中国监察官制度的构建及路径研究》，载《国家行政学院学报》2018年第4期，第41-46+148页。。我国《监察法》也规定，监委会独立行使监察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。若要保证监察官依法履职尽责，就要做好对监察官的履职保障。但是目前在监察官的人身安全保障方面，法律规定并未涉及对监察官办公场所的安全保障；在履职豁免方面，《监察官法》也未就相关内容作出明确规定；在监察官工资待遇方面，其工资及福利待遇规定尚不完善。职业保障的缺失，是我国监察官履职情况难以尽如人意的重要原因。

4.监察官监督制约机制不健全

对于监察官的监督与制约，我国《监察官法》规定了组织监督、民主监督、社会监督、舆论监督、内部监督等监督方式，《监察法》规定了监察机关办案时应与审判机关、检察机关互相配合，互相制约。但是由于监察机关办案的封闭性，外部监督方式如组织监督、民主监督、舆论监督、社会监督等均对其难以形成有效制约，监督容易流于形式；内部监督是同体监督，存在监察官自由裁量权过大、缺乏监督实效的弊端；且因检察机关、审判机关重配合、轻制约，存在对监察官调查行为制约乏力的问题。尚不健全的监督制约机制，容易导致滋生腐败，违背保障人权的理念，降低监察工作的公信力。

五、 中国特色监察官制度的完善

解决我国监察官制度面临的问题，可以借鉴历代及域外监察官制度的有益经验，结合我国监察官制度所具有的坚持中国共产党的领导、政治素质过硬及执纪执法相贯通的中国特色，对监察官制度加以完善。具体可以从以下四个方面进行：

(一)完善选任制度

我国《监察官法》第12条规定了担任监察官应当具备的条件，在个人品质上，要求具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风；在专业能力上，要求熟悉法律、法规、政策，具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力；除此之外，还须具有正常履行职责的身体条件和心理素质以及高等学校本科及以上学历(31)参见《中华人民共和国监察官法》第12条。。《监察官法》第14条规定了监察官的选任标准，即坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，突出政治标准，注重工作实绩(32)参见《中华人民共和国监察官法》第14条。。

《监察官法》中并未要求监察官须通过法律职业资格考试。学界对于这个问题有很大争议，其中比较具有代表性的观点有以下五种。第一种观点以李鼎楚、曹志瑜、刘明波等学者为代表，认为监察官须通过法律职业资格考试。其理由一是法治化反腐需要监察官取得法律职业资格；二是检察人员“持证”启迪“监察官”制度完善；三是政治机关的属性不与法律职业资格要求冲突(33)参见李鼎楚，刘颖：《应将初任监察官资格纳入“司考”》，载《民主与法制时报》2018年3月1日，第6版；曹志瑜：《监察官亦当通过法律资格考试》，载《学习论坛》2019年第2期，第91-96页。；四是无论是从国外监察官制度的一般做法，还是我国御史监察制度的成功经验，法律资格考试都是监察官职业准入机制的必要内容(34)参见刘明波：《国外行政监察理论与实践》，济南：山东人民出版社1990年版，第146页。。第二种观点是监察官是否需要通过法律职业资格考试应按其所属部门决定，对不同监察部门工作人员的要求应当有所区分。法律职业资格证书是监察机关中执纪调查部门的准入条件，其他部门工作人员的考聘，则不应强制要求通过法律职业资格考试(35)参见周磊：《中国监察官制度的构建及路径研究》，载《国家行政学院学报》2018年第4期，第41-46+148页。。第三种观点是法律职业资格是初任监察官的准入条件，不是原纪委纪检监察人员的准入条件。应当以《监察官法》颁布时间为节点，适用“老人老办法，新人新办法”的规则予以区分。现任纪检监察人员仍需通过一定的考核才能继任，但考核难度应当低于法律职业资格考试的水平(36)参见张元星：《构建科学规范的监察官制度》，载《学习时报》，2018年8月6日第3版。。第四种观点是法律职业资格不是监察官准入的条件。基于监察机关独特的政治地位以及职权属性，应设置专门的监察官职业资格考试作为其准入条件(37)参见蒋来用：《实现“高效”目标:打造国家监察体制改革“升级版”》，载《河南社会科学》2018年第7期，第1-6页。。第五种观点是法律职业资格不是监察官准入条件，无需设置专门的职业资格考试选任监察官。选聘监察官只需要参照一般公务员的考聘标准认定即可(38)参见刘练军：《监察官立法三问：资格要件、制度设计与实施空间》，载《浙江社会科学》2019年第3期，第50-59+156-157页。。

笔者支持第四种观点，应当借鉴古代及域外监察官制度选任严格的经验，设立监察官职业资格考试，考查监察官所应具备的法律知识及专业能力，并根据我国国情适用“老人老办法，新人新办法”，即对于之前已经在纪委工作的监察干部、其他机关转隶人员以及根据《监察官法》第17条、第18条选拔聘任的监察官，通常具有丰富的监察工作经验或监察理论教学、研究能力，若要求其必须通过资格考试才能继续从事监察工作，容易打乱现有人员配置，不利于监察工作顺利进行。上述人群可采用案例教学、专题讨论等培训方式，促使其专业能力快速提升；对于初任监察官，则要求必须通过监察官职业资格考试，不应因其所处部门而有所区分。原因如下：

第一，法律职业资格考试只是对监察官法律知识的考查，并不能考查监察官行使监察权应当具有的综合能力。我国古代选任监察官要求具有从政经验，美国选任监察长需要其在会计、审计等领域具有出色的专业能力。我国监察机关作为政治机关的特殊定位，以及监察官工作内容的复杂性，要求监察官具备政治、纪律、财务、会计、金融等方面的知识。单一的法律知识考查难以选拔出监察机关需要的监察人才。第二，监察机关设有监督检查、调查、案件监督管理、案件审理等多个部门，除调查部门外，其他部门的监察官也应具备相应的法律知识及专业能力。因此是否通过资格考试不应因监察官所处部门而有所区分。第三，我国古代要求监察官通晓律令，域外国家也大多要求监察官需要具备杰出的法律才能。我国实行中国特色的纪委监委合署办公的监察体制，监察官不仅需要调查职务违法行为，而且需要调查职务犯罪案件。这就需要监察官掌握办案所必需的法律知识。最后一种观点过于强调监察机关的政治性，却忽视了监察机关的法律属性，不利于监察工作的高质量开展。

监察官职业资格考试应重点考察监察官以下三方面的能力。一是知识运用能力。监察官不仅应当学习掌握《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》《监察官法》等与监察工作密切相关的法律法规，还要具备熟练运用所学知识解决实际问题的能力，因此监察官的知识综合运用能力在职业资格考试中至关重要。二是语言表达能力。纪委监委的监察对象是所有行使公权力的公职人员，很多涉案人员是知识经验丰富的学者或从政经历较长的官员，具有较为丰富的社会经验和较高的智商情商。为减少监察工作的阻力，监察官需要掌握相当的语言技巧，具备较强的沟通能力，以期用最小成本达到最佳工作效果。三是沟通协调、团结协作能力。监察官通常以办案小组方式参与案件处理工作，有时需要从不同部门抽调人员协作办案，因此监察官需要具备较高的沟通协调能力和团队协作能力。

(二)规范培训制度

培训制度对监察官入职后适应工作形势变化、坚定理想信念、不断提升业务能力具有重要作用。完善监察官培训制度，不仅可以促使监察官深化认识、学习本领、转化运用，为履职尽责打下坚实基础，还可以使监察官制度与时俱进，更加适合我国国情。笔者认为，现行监察官培训制度可从三个方面加以完善：

1.政治培训

监察机关作为政治机关，政治思想培训是监察官最重要的培训内容。从古至今，我国监察制度都要求监察官具有较高的政治素养。因此，不仅在选任监察官时要注重政治水平考察，在监察官入职之后更是要强化政治思想培训。一方面，必须坚持和加强党对纪检监察工作的集中统一领导。监察官要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想以及党章党规党纪，不断强化理论武装、筑牢思想防线、增强政治定力、提高政治能力，为推进全面从严治党、反腐败斗争向纵深发展提供思想保证。另一方面，通过学习党和国家相关法律、法规、规范性文件，可以深化监察官队伍对反腐败工作的政治理解，同时监察官应当对国家政策、国内国外形势了然于心，确保正确行使监察权，做遵纪守法的标杆。培训中可设置政治考核，以考带学，促进监察官自发学习，提升政治素养。

2.理论培训

2018年《监察法》以及相继出台的《监察官法》《监察法实施条例》等都是与监察官办案密切相关的法律法规。除此之外，监察官的工作内容还可能涉及多学科知识，因此有必要开展系统性的理论培训。具体可从两个层面组织理论培训：一是全机关学习，凝聚共识。在新的监察法律法规、政策规定等出台后，监察机关通过编印理论知识教材、举办研讨会等方式，发挥“头雁效应”以上率下，将学习监察法律法规与深入推进监察体制改革各项工作相结合，促进全机关凝聚共识，提升理论水平。二是多方式学习，深入理解。监察工作往往涉及金融、审计、税务等多学科专业知识，对此，监察机关应当邀请高校或监察教育培训部门的专家学者对相关知识进行系统解读。授课前，应当收集监察官提出的问题，便于专家学者针对性讲授；授课中，可以采用案例教学、分组讨论等方式，便于监察官与授课老师深入交流；课后，通过专题研讨、学习成果展示等活动，促进参训监察官深入理解课程内容，保障学习效果。

3.业务培训

监察官培训既要注重提升理论知识，也要兼顾培养实践能力，促使监察官将监察理论与监察实务相结合，提升综合素质。在监察实务能力培训上，可邀请经验丰富、业务能力出色的资深监察官举办业务讲座，传授办案技巧和工作经验；重大案件办结之后，可以组织专题工作交流会，将工作要求、办案心得与实际案例相结合，总结案件办理中的成败得失，探讨优化监察工作的路径，从而达到“以老带新，以新促老；优势互补，共同提高”的培训效果。

(三)加强职业保障

建立监察官职业保障制度是监察官依法开展监察工作的重要保障。完备的职业保障制度能够有效减少监察官工作的后顾之忧，显著提高监察官履职尽责的积极性。笔者认为，我国的监察官职业安全保障制度设计可以借鉴瑞典监察专员工作保障的经验，结合我国监察官职业安全保障制度的运行现状，从人身安全保障、履职豁免保障与工资福利保障三方面进行完善。

1.人身安全保障

监察官人身安全保障主体包括监察官本人及其近亲属。《监察官法》第57条概括规定了监察官及其近亲属的人身安全受法律保护，对其实施违法犯罪行为的，应当依法从严惩治(39)参见《中华人民共和国监察官法》第57条。；《监察官法》第59条规定监察官及其近亲属人身安全面临危险的，监察机关、公安机关应当采取必要保护措施(40)参见《中华人民共和国监察官法》第59条。。但是《监察官法》并未规定监察办公场所的安全保障措施，而办公场所恰恰是监察官容易面临危险的地方。

笔者认为，可从以下方面加强监察官办公场所的安全保护：

一是完善监察办公场所的进出检查及登记制度。通过对进出监察办公场所的人员进行严格的安保检查、信息排查，降低潜在危险人员接近监察官的可能性，最大限度保护监察官的人身安全。二是实现监察办公区监控全覆盖，完善安全预警制度。通过办公区监控全覆盖，可以在出现危险时及时发现并以最快速度对遇险监察官提供救助，切实保护监察官的人身安全。三安排专门的会见、接待场所。监察官向知情人员、证人等调查了解案件情况时，仍有可能遇到危险。因此，有必要为监察官安排会见知情人员、证人等相关人员的专门会见室，并配备必要的安保人员，以保障监察官的工作安全。

此外，可以借鉴我国古代监察“以条问事，有法可依”的经验，通过立法加强对监察官及其近亲属的人身安全保障力度。如针对侵犯监察官及其近亲属的人身安全设立专门的罪名，或者将危害监察官及其近亲属人身安全规定为既有犯罪的从重处罚情节等。

2.履职豁免保障

监察官的履职豁免是相对豁免，即并非豁免监察官的一切违规违法监察行为，而是通过设置一定条件，在对监察官监察工作中失职失责行为追责的同时，设定一定的履职豁免，避免对监察官过于苛责。监察官履职是否正确，不仅在于是否严格遵循法律法规，还与监察官自身工作能力密切相关。多数情况下，监察官自身的价值判断也会影响办案结果。因此，为保障监察官依法履职尽责，应该设计监察官的履职豁免保障制度。

监察官的履职豁免可以借鉴法官的相关规定进行规范。关于法官的免责规定是“按照正常的司法程序，对于案件在自身的法律知识、社会认知和价值判断的前提下，对案件作出不枉法裁判的行为。即只要法官不是出于故意或重大过失，均要对其审判行为予以免责”(41)参见王潇：《走向司法公正的制度选择》，北京：中国法制出版社2005年版，第322页。。因此对于监察官来说，只要监察官严格依法履职尽责，即使监察官因个人理解、价值判断偏差出现办案失误，也应对其适当予以豁免。至于个人理解、价值判断偏差的判断方式，可由监察机关制定详细具体的监察法规予以统一规定，并明确对重大监察失误案件的调查程序，严格保障监察官的申辩权利，防止出现办案监察官因正常开展工作而遭受过于严苛的追责。

3.工资福利保障

目前，我国监察官的专门工资福利待遇制度尚未建立，转隶人员的工资福利待遇也未明确，无疑会影响到监察官的工作热情。完善监察官的工资福利保障，对于促使监察官坚守职业操守、依法履职尽责具有重要作用。因此，有必要完善监察官的工资福利保障，保持监察官队伍的廉洁性与稳定性，使监察官的工资福利待遇与其政治责任、工作性质以及工作强度相适应。

(1)完善薪酬制度。监察官的工资福利待遇应与其职级相适应，根据职级差异适用对等的工资福利待遇，并根据《党政领导干部考核工作暂行规定》对监察官的德、能、勤、绩、廉进行全面考核，依据考核结果调整监察官的薪酬和其它奖励。此外，为激励基层一线、派驻偏远地区以及专业技术能力突出的监察官积极工作，可在薪酬待遇方面适当向其倾斜。

(2)优化福利待遇。与普通公务人员相比，监察官行使纪检监察权这一强大的党内权力和国家权力，承担监察所有行使公权力的公职人员这一重要任务，工作性质导致其受到的诱惑远大于普通公务员。一旦出现“思想滑坡”，后果也更加严重。对此，可以借鉴我国古代“厚赏”与“重罚”并行的监察制度经验，在住房、医疗、养老、休息等方面对监察官的福利待遇适当优化，使监察官投入工作时无后顾之忧，避免出现因个人家庭生活等原因给行贿人可乘之机。相应地，在惩罚方面，也应通过立法规定对监察官的职务违法犯罪行为从重或加重处罚。此外，监察官办理重大案件时动辄连续工作几个月，存在加班常态化现象，根据监察官的办案时长及工作强度进行调休，并根据监察官的个人意愿适当增加休息时间，保障监察官有充足的精力投入后续工作。

(四)健全监督制约机制

作为我国独立于立法机关、司法机关、行政机关之外的新型国家机关，监察机关拥有强大的国家权力。监察官作为代表国家行使监察权的专职专责人员，更容易因其职务影响力成为被围猎的对象。不健全的监督制约机制势必会增大监察官“钻制度空子”的侥幸心理，增加了我国反腐败工作的困难。笔者认为，应吸收瑞典等国家建立健全监督制约机制的有益经验，结合我国监察制度的特点，完善对监察官的监督制约机制。

1.强化人大监督

监察官由人大选举产生，对其负责，受其监督。因此人大对监察官的监督是最重要、最根本的监督，也是最具有中国特色的监督。根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》(42)参见新华社：《深化党和国家机构改革方案》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm。最后访问时间：2022年5月10日。(以下简称《改革方案》)的规定，全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会(以下简称人大监司委)。人大监司委在原有工作职责的基础上，增加了配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一的职责。根据《改革方案》，人大监司委作为人大监督监察官的专门机构，从外部和内部对监察官进行全面监督。

(1) 外部监督。《改革方案》对人大监督的规定较为笼统。笔者认为，可从以下几个方面明确人大监司委的监督职责，实现对监察官的常态化监督：

第一，针对监察工作提出明确的办案期限及质量标准。如将案件按照复杂程度如涉案人员级别高低、涉案人数多少、涉及罪名等进行分类，复杂疑难案件可将调查期限设置为12个月，普通案件为6个月，简单案件为三个月。若监察官未在规定期限内高质量完成监察工作，按规定对其追责。第二，定期进行监察官及家庭财产状况查询。监察官是否存在贪污腐败行为，首先会表现在个人及家庭财产状况上，因此，由人大监司委定期对监察官及其家庭财产状况进行查询，是约束监察官的行为，防止其滥用职权甚至贪污贿赂犯罪的有力监督方式。第三，定期听取本级监察官有关开展廉洁教育、预防腐败工作的进展，并提出意见建议。预防腐败和惩治腐败是反腐败斗争中相辅相成、相互促进的两个方面，一个治标，一个治本，具有同样的重要性。因此，监察官廉洁教育工作的开展情况也应成为人大监司委监督的内容。

(2)内部监督。《监察法实施条例》规定(43)参见《中华人民共和国监察法实施条例》第258条。，监察机关案件监督管理部门负责对监督检查、调查工作全过程进行监督管理。但是案件监督管理部门的监督是同体监督，容易出现内部监督虚置化的情况。为避免这种情况发生，可以由人大监司委在案件监督管理部门派驻监督小组，与案件监督管理部门对监察工作进行联合监督。考虑到人大监司委工作人员缺乏专业性，派驻小组可外聘具有丰富监督办案理论或实践经验的资深律师、廉政研究学者及退休纪检监察干部组成专业化监督队伍，并签署保密协议。由人大监司委派驻小组与纪委监委案件监督管理部门共同对监察官进行监督，不仅能够避免同体监督的弊端，还可以为案件监督管理部门增加监督力量，提升监督效果。

2.重视审判制约

《监察法》第4条规定，监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与审判机关、检察机关互相配合，互相制约。由于职务犯罪调查程序的封闭性，检察机关难以对职务犯罪进行事前及事中监督，自然谈不上制约。在事后监督方面，检察机关对纪委监委移送审查起诉的案件也难以发挥实质性把关作用，“有的地方对检察机关退回补充调查存在抵触情绪，甚至表示拒绝接受退查”(44)参见钟纪晟：《提高案件审理质量，切实加强沟通协调》，载《中国纪检监察报》2019年7月17日，第5版。。因此，强化审判机关对纪委监委纪律审查和检察调查过程的制约就显得至关重要，不仅可以有效弥补检察机关制约乏力的弊端，也是我国司法“以审判为中心”的应有之义。审判机关对监察调查的制约很大程度上是对监察证据合法性的审查。笔者认为，可以通过确立人民法院调取监察录音录像制度，对监察调查行为进行有效监督。

由于职务犯罪案件调查对象特殊，关涉信息敏感，因此《监察法》规定的监察录音录像留存备查制度有其正当性。根据中央纪委国家监委《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称《监察法释义》)中对该条款的解释，调查阶段的录音录像不随案移送检察机关，检察机关认为需要调取的，可与监察机关沟通协商后予以调取(45)参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编:《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社2018年版，第194页。。但《监察法释义》并没有阐释被调查人、被告人是否可以申请调取录音录像，也没有说明人民法院是否有权调取录音录像。若录音录像的最终移送权牢牢掌握在监察机关手中，势必会增加监察官违法调查的可能性，无形中对被调查人的合法权益造成威胁。因此，确立人民法院调取录音录像制度，不仅顺应“以审判为中心”诉讼制度改革的要求，而且可以对监察官的调查行为进行有效制约，进而加强对被调查人、被告人的人权保障。

申请调取与审查证据合法性有关的录音录像是被调查人、被告人辩护权的重要组成部分。法庭审理适用刑事诉讼法。根据刑事诉讼法及相关司法解释，辩护方有申请司法机关调取录音录像的权利。笔者认为，审判阶段监察官收集证据合法性发生争议或者出现疑义，辩护方可申请调取相关监察录音录像。辩护方提出申请后，若法院认为确有必要调取录音录像的，有权要求监察机关移送。监察机关不同意移送或者没有充分的说明理由，法官应可直接排除该份合法性存疑的监察证据资料，并在裁判文书说理部分予以阐明。若监察机关以涉及国家安全、重大政治安全为由不予调取，而法院认为确有必要查阅的，可向监察机关提出调阅请求，监察机关应当允许合议庭成员查看，同时要求查看者承担保密义务(46)参见魏小伟：《论刑事审判对监察机关职务犯罪调查的制约》，载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2021年第6期，第90-99页。。如此，不仅可以加强法院对监察调查行为的监督，规范监察官的调查行为，也符合我国司法程序正义和人权保障的理念。

此外，还可以通过立法，明确民主监督、社会监督、舆论监督的主体与程序，以“激活”这些监督方式，并对监察公开信息范围进行具体界定，从而防止监察机关对涉及国家安全、政治安全等特殊情形作扩大解释而对应当公开的监察信息不予公开。

六、结语

监察官制度作为国家监察体制改革的重要内容，是推进我国反腐败工作现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度保证。我国新时代监察官制度运行时间还不长，探索完善具有中国特色的监察官制度，是一个复杂长期的过程。除去本文阐述的完善监察官选任制度、规范培训制度、加强职业保障以及健全监督制约机制外，还需要在监察工作实践中进一步探索，不断总结经验、深化认识，逐步完善新时代中国特色监察官制度。