检察视角下国有土地上房屋征收领域行政争议实质性化解研究

辽宁省人民检察院行政检察研究课题组

(辽宁省人民检察院,辽宁 沈阳 110300)

近年来，解决行政争议始终是行政诉讼乃至社会治理中的焦点问题，其中房屋征收领域的行政争议尤为突出。从检察视角看，在申请行政监督案件中，房屋征收领域行政争议呈现占比高、诉讼周期长、监督率低、争议化解难等明显特点。经过多年的行政复议和诉讼，伴随着“程序空转”“裁决空心”化的诉求过程，申请人的“心结”越来越难以打开，“止诉”而不能“息访”情况时有发生。相对应的，行政复议和行政诉讼对争议的解决尚不能达到预期目标。作为解决行政争议司法过程的最后一个环节，检察机关必然要发挥应有的法律监督作用，这也是检察机关的职责担当。面对征收征用领域特别是日益规范化的国有土地上房屋征收领域中的一个个行政争议“死结”，如何在不断完善既有化解机制的基础上构建一个科学、实效的化解机制体系，进而大比例、实质性化解这一领域的行政争议，成为当前摆在检察机关面前的重要课题和艰巨使命。

一、检察机关实质性化解行政争议的应然性

(一)行政争议化解难在国有土地上房屋征收领域的表征

1.行政机关在房屋征收行政行为中的角色特质

改革开放以来，随着社会经济的发展和市场化的进程，地方政府在“拆房卖地搞建设”上经历了一个从觉醒到狂热再到逐渐回归理性的过程。“房产泡沫”等风险防控和“理性内需”的现实需要推动行政机关带动整个社会对城市建设进行重新审视。在这一过程中，由于行政行为的因素带来了一些难以化解的行政争议。虽然相比于征收补偿量的巨大基数，其中的争议量只是“九牛一毛”，但从法治政府、法治社会建设的角度看，对这类争议绝对不容忽视。相应地，国有土地上房屋征收引发的行政争议也占用了相当一部分司法资源和信访资源。

作为国家行政事务的管理者，行政机关既要考量公共利益和整体公平，又要注重行政行为的效率，这使得其在面对个体时，兼顾保护权益和满足诉求的难度极大。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)(1)2011年1月21日，国务院发布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》。出台后，“市场价补偿”“民主公开”等方面的规定正是基于此的解决途径。相比于《征补条例》，之前的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)(2)《城市房屋拆迁管理条例》由国务院2001年6月13日发布，2001年11月1日施行。该条例已被2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止，不再具备法律效力。更灵活，拆迁方可以与当事人逐个协商、区别对待，但其实质是用有限度地牺牲公平来换取征收效率。这就造成在《拆迁条例》时期有的当事人选择对抗行为，而对抗中的获益者又刺激了未获益者持续的对抗，甚至一些人产生了不现实的过高期待。此类争议长期得不到解决之后，由于“委托第三方拆迁”中的行政机关不是完全的责任人，在争议化解中力不从心。而在《征补条例》实施后，有的行政机关还习惯于原来的征收速度，在征收程序上“缺斤短两”“前后倒置”，引起当事人对行政行为的不信任，行政争议更加难以化解。在一些案件中，面对征收程序违法(因多数人利益不宜撤销)的行政判决，即便被拆迁人得到了合理补偿，也仍认为其权益被侵害，长期坚持诉讼。

2.被拆迁人在房屋征收行政争议中的行为特质

被拆迁人在国有土地上房屋征收行政争议中往往选择“一诉到底”。对被拆迁人中的自然人来说，被征收的房屋即便不是唯一的房产也绝对是个人资产的重要组成部分，其中寄托着他们对今后生活和人生的希冀，让他们对争议难以轻言放弃。随着人民法院立案登记、诉权保护等方面制度不断健全，进入诉讼程序比原先更加容易，诉讼费用门槛又不高，被拆迁人愿意选择通过诉讼解决争议。其后，被拆迁人往往会因为没有达到诉求目的以各种事由继续起诉、上诉、申诉，产生更多的“程序空转”“裁决空心”的情况。司法程序始终在走，却很难进入实体审理；裁判文书始终在下，却没有触动实质诉求。甚至有的当事人起诉、上诉案件达几十件乃至上百件。

“程序空转”的情况主要有两种。一种是不符合受案条件，要么超过起诉期限，要么被告不适格。当事人往往起诉行政主管部门不行就起诉一级政府，起诉一级政府不行就起诉上一级政府。另一种是征收补偿争议衍生的大量的行政复议、信息公开等方面的诉讼。从某省检察机关受理的申请行政监督案件上来看，未进入实体审的案件占一半以上。申请人在长达数年甚至十数年的诉讼过程中，时间、精力、经济上的投入越来越多，自然心理上越来越难接受放弃或退让的结果。加上对司法不信任感的累积，使争议化解愈加艰难。

(二)行政机关和人民法院化解行政争议工作的困境

随着法治政府、法治社会建设的不断推进，行政机关和人民法院越来越重视化解争议这一行政诉讼根本目标的实现，在工作中取得了一定成效，但同样也面临着诸多困境。

1.行政复议和行政诉讼在行政争议化解中具有难以弥补的缺陷

行政机关作为行政争议发生的前端，通过行政系统内部自行纠错或通过行政复议纠错具有高效、便捷、化解成本低等优势，在实质性化解纠纷矛盾方面发挥了巨大作用，但仍存在一定不足。

(1)行政复议没有完全独立于行政权，难以达到对行政权的实质性制约。首先，行政复议的性质决定其无法完全独立于行政权。学术界和实务界对行政复议的性质持三种不同观点，即“行政说”“准司法说”“行政司法说”。但无论哪种观点都无法绕开行政权，不能直接表述为类似于“司法权”的独立权力。其次，行政复议兼具行政权和司法权的双重属性，类似于行政机关的内部监督机制。内部监督虽然有利于发现问题，并且具有快速解决问题等优点，但相对于外部监督而言，其监督刚性仍显不够，监督效果也难以完全达到预期。再次，行政复议机关也是行政机关，与作出具体行政行为的行政机关有共同的上级机关，容易导致行政相对人产生不信任感。

(2)行政诉讼的合法性审查难以实现行政争议的实质性化解。首先，我国法律规定，人民法院进行行政审判时，原则上是一个行政行为一审理，且主要审查行政行为是否合法。通常，如果行政行为形式上符合法律规定即认定为合法。但过分注重形式审查，则容易忽略合理性审查，难以对当事人的诉求作出实质性评价。其次，行政行为的合理性与合法性有时较难区分。虽然按照法律规定，严重不合理即是违法。但在国有土地上房屋征收领域实践中，对严重不合理案件，也存在法院基于各种考量从合法性审查角度认定行政行为不违法的情况。仅仅审查行政行为的合法性容易导致司法审查浮于表面和外围。再次，出于对行政机关首次判断权的尊重以及对审判权不干涉行政权等原则的遵循，容易导致人民法院只决定裁撤而难以直接纠正行政违法。

2.行政复议和行政诉讼在化解行政争议中的困境

(1)被动介入争议。行政复议和行政诉讼均依当事人申请启动，行政复议机关和人民法院不能主动依职权提起。也就是说，行政复议机关和人民法院只能事后对行政行为进行审查，事中、事前无法进行监督和纠正，难以及时将行政争议化解。在国有土地上房屋征收领域，存在论证、规划、审批、公告、实施等诸多环节，矛盾纠纷产生的时间段也不尽相同，而复议机关和法院无法主动及时化解不同阶段的争议。遇到起诉超期的情况时，人民法院更难以通过审判活动解决争议。

(2)化解总量不及预期。从行政争议化解的结果来看，尚有很多争议未能解决。以某省2020年数据为例，全省共受理行政复议案件14229件，行政诉讼案件21335件，检察机关共接待涉及行政机关信访2127件、受理行政诉讼监督案件1565件。从以上数据可以直观地看出，行政相对人对行政复议制度信任度不高，很大一部分人没有选择行政复议而直接进行诉讼。行政复议制度没有达到预期设计目的，行政诉讼也存在大量案件没有进入实体审理的情况。

(3)化解质效不高。从到检察机关信访和直接受理的案件数量看，部分行政争议在行政复议和行政诉讼后一直未得到解决，所占比例远高于其他领域的行政诉讼。行政复议和行政诉讼化解行政争议案件质效没有达到预期。

(三)检察机关开展实质性化解行政争议的正当性

1.检察机关实质性化解行政争议的政策和法律依据

中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关全面深化行政检察监督，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了；《人民检察院组织法》第2条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为司法程序的最后一道关口，履行监督职责，有权监督法院依法审判、促进行政机关依法行政、维护人民群众的合法权益；《行政诉讼法》第1条明确了诉讼目的之一即“解决行政争议”，第60条规定“法院审理行政案件不适用调解”的同时又特别提出“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权”三类案件可以调解。对此，检察机关当然可以开展相关的实质性化解工作，即对国有土地上房屋征收领域在前述补偿、赔偿范围内可以进行实质性化解。

2.检察机关实质性化解行政争议的客观必然

首先，检察机关在国有土地上房屋征收领域实质性化解行政争议是融入社会治理、助推国家法治现代化的必然要求，也是检察机关落实为人民司法的重要举措，更是检察机关做实行政检察的发力点。其次，从实践角度讲，在国有土地上房屋征收领域，经过行政复议与行政诉讼后，大量行政争议还没有得到化解。据不完全统计，在检察监督的案件中，法院裁定不予受理和驳回起诉的占比超过40%，而在国有土地上房屋征收领域占比更高，超过50%。也就是说，案结之后，行政争议仍未解决，案结事未了。再次，2019年检察机关内设机构改革后，形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行的职能架构，化解争议是更全面实现行政检察职能的必然要求。

3.检察机关实质性化解行政争议的优势基础

检察机关居中对行政机关与行政相对人之间的争议进行实质性化解，更易于找到双方当事人都能接受的化解点，相对而言能令当事人更加信服，也更能展现司法公正。在国有土地上房屋征收领域，案件因法律关系复杂，牵涉事项多、利益大等原因，检察机关的能动司法、主动介入、调查核实等履职手段具有天然的优势，能更有效地查清事实真相，弥补复议机关独立性弱、人民法院合法性审查不足等问题。

二、检察机关在国有土地上房屋征收领域开展行政争议实质性化解之现状

(一)化解纠纷数量解析

2020年，全国检察机关共实质性化解行政争议6304件，从同样是实质性解决纠纷实效手段的角度看，已经超过民事抗诉案件数量，形成民事、行政检察同步发展的格局。以某省为例，2020年该省检察机关共实质性化解行政争议140件，其中涉及国有土地上房屋征收领域39件，占总体数量的27.9%(参见表1)。

表1 2020年某省检察机关实质性化解行政争议情况

依据表1可以看出某省国有土地上房屋征收领域实质性化解行政争议案件及化解工作的特点：

(1)法院未进入实体审理的案件占比较大。实质性争议化解案件中未进入实体审理的案件占42.86%，而在国有土地上房屋征收领域该比例为74.35%。(2)案件均涉及公民、组织实体权益。(3)涉群体权益案件占比较大。该领域案件中，群体性案件占51.28%。相对应的，矛盾风险和隐患更大。(4)采取院领导包案、一体化办案等提高案件办理力度的化解举措占比较大。采取院领导包案的占64.1%，一体化办案的占79.48%。(5)公开听证成为化解该类案件的重要手段之一。占总数的66.67%。

(二)化解纠纷态势分析

结合近两年数据，一定程度上可以看出某省检察机关开始开展行政争议实质性化解的态势(参见表2)。

表2 某省检察机关两年来化解国有土地上房屋征收领域争议情况

通过表2数据可以看出：(1)实质性化解争议总数增量明显。2021年某省化解国有土地上房屋征收领域争议数量是2020年的5.73倍，检察机关“一案三查”等要求得到有效落实。(2)公开听证实际运用的空间逐步增大。2020年9月，最高人民检察院发布《人民检察院审查案件听证工作规定》，为检察机关以听证方式审查行政诉讼监督案件提供了进一步的明确规范，某省2021年化解该领域行政争议中进行公开听证的案件数量剧增。(3)院领导包案数、一体化办案数进一步增长。分别占2021年办案总数的87.21%、89.53%。这既出于化解工作需要，亦是对高检院工作要求的坚决落实。

(三)理论研究现状分析

1.国有土地上房屋征收领域实质性化解行政争议的性质争议

当前，针对检察机关开展行政争议实质性化解的性质主要有两种观点。一种是司法权说，即检察机关是司法机关，而司法机关行使职权理应归属于司法权的范畴；另一种观点是权利救济说，即检察机关开展行政争议实质性化解工作是为了应对和解决“程序空转”，是对当事人的实体权利进行救济，促使当事人的合法权利得到有效保护。我们支持后一种观点。但在化解争议过程中，检察机关不能在行政机关与行政相对人之间重新分配权利义务，只能在行使监督权时，促成双方自愿达成和解，从而化解争议，实现权利救济。

2.国有土地上房屋征收实质性化解行政争议的价值追求

关于如何看待检察机关开展国有土地上房屋征收领域行政争议实质性化解的价值追求主要有三种观点。第一种观点是优先维护国家和公共利益。该观点认为，检察机关作为监督者，理应负有维护国家和公共利益的重要职责，在化解争议中也应该优先维护国家和公共利益。第二种观点是优先保护人民群众的合法权益。该观点认为检察权是人民赋予的，权力来源于人民也应服务于人民，故应优先维护人民群众的合法权益。第三种观点是兼顾维护公共利益和人民群众的合法利益。该观点认为前述两种观点之间并不矛盾，不能偏颇一方。我们认同第三种观点，即检察机关的法律监督属性要求检察机关在工作中应坚持居中角色，兼顾监督功能和服务功能，既维护国家和公共利益，又保护当事人的合法权益。

三、检察机关在行政争议实质性化解工作中面临的问题

(一)检察机关开展行政争议实质性化解工作存在的共性问题

1.法律规定缺如

多数观点认为，《中华人民共和国宪法》赋予检察机关的法律监督权包括对审判权和行政权的监督；也有观点认为《中华人民共和国检察院组织法》并没有明确规定检察机关有权监督行政机关，故检察机关无权对行政权进行监督。实践中，检察机关根据相关政策依据和司法实践需要，不断探索，开创性地开展行政争议实质性化解工作，取得了很好的实践效果。

2.案件来源单一

从某省检察机关近两年来的实践来看，化解案件的98%是依申请受理，即经法院审理后受理。检察机关在这方面持谨慎态度，强调对法院诉讼活动的监督以及通过监督法院的诉讼活动来监督行政权，即所谓的“穿透式”监督，而非直接对行政权进行监督。对于有争议的部分暂时未予碰触。在行政复议和行政诉讼过程中，检察机关一般不介入或有限介入。有限介入的前提条件是双方或多方签订了联合化解机制，并且复议机关或人民法院主动邀请检察机关介入。

3.使用范围狭窄

《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》在作出“人民检察院应当在履行法律监督职责中依法开展行政争议实质性化解工作”的概括式表述后，又列举了应予重点化解的案件和不宜化解的案件范围，但具体规定不够明确，范围也比较狭窄。实践中，各地采用的范围标准不尽相同，且存有较大争议。

4.普适性不够强

在国有土地上房屋征收的遵循方面，国务院于1991年3月22日、2001年11月1日两次公布的《拆迁条例》与2011年1月21日颁布的《征补条例》差异巨大：一是拆迁人由非行政机关变为行政机关；二是由可以强拆变为不可以强拆；三是检察机关化解争议时审查的法律关系不同。《拆迁条例》调整的法律关系大部分是民事关系，因时间久远，有的拆迁人已经注销，主体不易寻找；民事合同也因需要审查的因素较多，相对不易处理。小部分为行政关系，因与民事法律关系纠缠不清，也同样不易处理。《征补条例》里的法律关系是行政关系，检察机关主要审查行政行为的合法性，征收主体容易确定，法律关系相对简单，审查的点相对清晰。当前依然存在《拆迁条例》时期的申诉案件。由于两个阶段的差异，现有的争议化解手段不足以适应同时存在的两种情形的需要。

5.化解难度较大

征收拆迁主要问题集中在征收土地和房屋实施程序不规范，适用强制手段不合理等方面。一个征收项目往往引发一系列行政诉讼，“程序空转”“一人多诉”“多人同诉”现象明显，矛盾尖锐，化解难度大。某省检察机关近两年行政生效裁判案件实质性化解率居各省前列，但也仅为37%，争议化解难度可见一斑。在检察机关内部认识上，对于要不要开展这项工作有人存有疑义，认为开展此项工作难度大、法律依据不足，因此工作积极性不够。外部环境上，检察机关与行政机关、复议机关、人民法院尚未建立起全面有效的沟通配合机制，在不同地区得到的理解和支持差别较大。

6.化解体量较小

以某省2020年数据为例，检察机关受理监督案件只占行政诉讼的7%，实质性化解的占行政诉讼的0.6%，还存在大量未到检察机关申请监督而实际存在的行政争议，与人民群众的现实需求和心理期待还存在一定差距。

(二)检察机关国有土地上房屋征收领域行政争议实质性化解工作中的难题

相比于其他领域，国有土地上房屋征收领域的行政争议实质性化解工作中检察机关面临的工作难度更甚。

1.群体性案件较多，维稳难度大、风险高

2020年，在国有土地上房屋征收领域，某省检察机关摸排可化解线索180件，实际化解39件，化解率约22%，其中涉及行政相对人群体性利益的20件；2021年，摸排可化解线索305件，实际化解86件，化解率约28%，涉及行政相对人群体性利益的71件。近两年某省对国有土地上房屋征收领域争议的平均化解率约为26%，低于总体的37%化解率；化解案件中群体性案件占72.8%。工作中，往往需要由检察长包案、接待或上下级检察机关联动，与双方当事人不断沟通、协调；行政相对人因为人数多、诉求杂，轻易不会让步；行政机关有牵一发而动全身等顾虑，也不会轻易改变自己的行政行为，争议化解难度大、工作量大。

2.真实诉求更难发现

实践中，因征收过程环节多，行政相对人为了达到自己的真实诉讼请求，往往针对行政机关的不同行政行为分别进行诉讼。当事人可以选择针对不同的行政机关、不同的行政行为，组合成几十甚至上百个诉讼请求。履行补偿、违法赔偿、信息公开、行政复议、征收决定违法、强拆违法等环节都可以成为申请人的诉讼依托。一些申请人担心提出具体补偿要求会使行政行为合法性得不到审查，很长时间内绝口不提补偿标准过低的实质诉求，只是反复强调为了促进行政机关依法行政。检察机关往往要经过深入了解和反复交流，才能明确行政相对人实质的具体诉求，使化解工作难以实质性开展。

3.私权保护更难实现

国有土地上的房屋征收都是以公共利益为目的，但何为“公共利益”学界众说纷纭，实践中五花八门，标准并不统一，不利于私权保护。国有土地上的房屋征收禁止强拆，对于此也存在变通和扭曲的强拆情形，以便达到对征收效率和建设速度的追求。有些案件当事人还没有提起诉讼，行政机关已经强制拆除完毕，对法院认定征收决定或者补偿决定是否合法的压力很大。同时，在补偿或赔偿过程中，由于标的物灭失，无法有效鉴定损失，不能完全补偿行政相对人的合法权益。在检察监督过程中，还发现人民法院裁判合法但行政相对人权益损害却现实存在的情况。

4.“程序空转”更难解决

从实践上看，房屋征收类案件因为环节多、周期长、法律关系多，所以被告就多。行政相对人如果选择了错误被告，法院一般会以被告不适格为由裁定驳回。而当事人往往是一个诉讼败诉后再提起其他诉讼，时间久、周期长，“程序空转”更加严重。而对其他的诉讼，法院有的又以超过起诉期限裁定驳回，致使“转圈”转到了“死胡同”。面对如此情况，行政相对人已经很难平静地坐下来交流了。即使法院判决行政机关败诉的案件，有的判决行政行为违法却没有判决赔偿，还有的虽然判令行政机关履行征收补偿职权，但是行政机关一直未重新作出决定，当事人的实质诉求也一直未能得到解决，程序一直在空转。

5.承租人合法权益得不到有效保护

《征补条例》规定了“保障被征收房屋所有权人的合法权益”，但对于承租人的合法权益却未作明确规定。现实中，多数商户的经营场所是租赁使用，只有少部分是自有房屋。承租人为开展经营活动对承租房屋进行合理装修装饰的费用，承租人的停产停业损失、搬迁费用等合理费用，都应当得到补偿。而实践中，各地方补偿承租人合法权益程度不一，有的甚至不予考虑。法院审判时采用的标准也不统一，有的支持承租人获得全额补偿，还有的支持程度弥补不了实际损失。面对这些情况，检察机关在化解争议的过程中也常常无所适从。不同地区同类案件的不同结果，很难通过释法说理说服当事人或者促使双方和解而化解争议。

6.当事人对补偿(赔偿)金额的期待更难以满足

国有土地上房屋征收领域的争议化解案件通常审理周期较长。随着近年房地产价格的不断攀升，当事人对于作为诉争标的的被征收房屋价值预期越来越高，在补偿数额上很难与征收机关达成一致。要达到化解争议的目标，检察机关需要投入的时间、精力、人力超过负荷。个案的巨大监督成本，行政检察资源的大量投入，对整体的争议化解工作势必产生深度的影响。

四、检察机关开展行政争议实质性化解的优化路径

(一)完善立法

1.明确检察机关的行政监督权

检察机关是国家的法律监督机关，理论上不但有权监督法院正确行使审判权，也有权监督行政机关正确行使行政权。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》已经明确了“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。检察机关应该借此契机，推动修改《检察院组织法》《行政诉讼监督规则》等法律法规的相关条款，进一步对检察机关行政监督权加以明确。

2.对于推动公共利益的界定

对公共利益进行限定是《征补条例》的重大进步，其中规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”可以进行征收，同时列举6项具体公共利益。但是这6项规定依然相对模糊，不易把握。例如第(3)项规定了“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”，但何为“公共事业”尚无明确定论，且该范围一般由行政机关进行界定。相当一部分行政相对人对此持不同态度。我们认为，何为“公共利益”虽不易明确界定，但应当通过法律法规作出明确限制，即明确规定何种情形不是公共利益。

3.推动保护承租人的合法权益

《民法典》第243条第3款及第327条仅规定了房屋所有权人、用益物权人因征收、征用有权获得补偿，未规定房屋租赁权人有权获得补偿。但是承租人用于经营的房屋被征收时，除了房屋的价值应补偿给所有权人外，承租人因租赁房屋进行的装修损失、搬迁及停产停业损失理应直接支付给承租人。目前《征补条例》仅将房屋所有权人界定为被征收人，相应只明确了所有权人有权获得补偿款，以及不服征收行为或补偿标准有权申请行政复议或诉讼进行救济，承租权人因征收行为造成的损失，实践中缺乏明确的行政复议与诉讼救济途径。一方面，站在维护公共利益角度，为减少参与征收活动的利益相关主体数量，控制需要平衡的权利主体数量，提高征收效率，行政法律关系中仅确认房屋所有权人一方为被征收人，具有经济产出；另一方面，从避免征收行为损害行政相对人或利害关系人的权益，或者说从增加参与诉讼主体监督行政机关依法征收的角度看，应赋予更多的债权人实现权益救济的行政法律路径。法律的难题从来不是确定某种利益是否需要保护，而是与之冲突的利益也需要保护时，应该如何平衡相互冲突、纠结的利益保护(3)参见苏力：《是非与曲直——个案中的法理》，北京：北京大学出版社2019年版，第171页。。有学者主张承租人通过民事诉讼解决与出租人的纠纷，而不是通过行政诉讼解决与征收人的纠纷。虽然这种说法有一定道理，但在实践中并不可行。首先，租房合同里很少也很难对发生征收情况加以明确。其次，出租人通常辩称征收是情势变更或者不可抗力，只退租金不赔偿。对此，承租人难以对抗。无救济则无权利，承租人的损失由征收行为直接造成，征收机关理应负责补偿。因此，有理由赋予房屋承租权人有别于一般债权人的行政救济途径。一方面，征收行为直接作用于租赁合同标的物，造成租赁法律关系消灭，间接造成其他债权无法实现。例如房屋所有权人使用房屋加工产品对外销售，因征收行为造成无法继续交付货物时，虽然购货方的债权因征收行为受到影响，但是征收行为并非直接作用于买卖合同标的物，并且行政机关在决定征收或进行补偿时难以计算损失情况。另一方面，租赁权益具有更高价值位阶。法律规范历来特殊保护房屋租赁权人，“买卖不破租赁”原则就是直接体现。建议在《征补条例》中对承租人的补偿问题作出专门规定，特别保护承租人的合法权益。

(二)扩大化解范围和案件来源

1.进一步扩大监督范围

检察监督以前一直遵循事后监督为主、事前和事中一般不监督的原则。但从实践来看，国有土地上房屋征收领域在事前审批、事中鉴定、听证、评估等关键环节上，行政机关作出的不当行政行为会严重影响当事人的权益。如果不及时进行监督，事后很难进行救济。例如，有些当事人对评估意见不服甚至被征收房屋自始至终未进行评估。利害关系人事后寻求救济的时候，房屋已经被拆除，无法再次鉴定，双方当事人都无法对房屋价值提供有效证据予以证明，导致行政争议无法解决。实践中就有这样的案例，因时间久远，评估条件不够，各评估机构一再退卷，致使诉讼难以实质进行。检察机关一直恪守检察权的边界，坚持有限监督原则，但在国有土地上房屋征收领域的行政争议，应适当放宽案件来源。同时，从理论上，行政机关的执法行为应当受到监督，即使是过程性的执法行为也应受监督。因此，检察机关不但可以在行政复议、行政诉讼中开展行政争议实质性化解，还可以在行政机关履行征收房屋的全部过程中开展化解工作。

2.进一步扩大案件来源

现阶段，检察机关受理行政监督的来源主要是依据当事人申请，极少部分是检察机关依职权启动。而且，依职权启动监督的案件是限制在侵犯国家利益和社会公共利益的范围内。然而，对国有土地上房屋征收类案件来说，利益受损的一方大多是普通自然人，申请救济的一方大多也是行政相对人而非行政机关。到检察机关申请监督的案件里，同一房屋征收决定里只有极少部分人到检察机关申请监督，大部分当事人要么根本没有选择行政复议和行政诉讼，要么选择部分法律程序就放弃了，最后都走上了不断重复的信访之路，矛盾一直未得到实质解决。从现实需要来看，国有土地上房屋征收领域的行政争议案件较多，但是检察机关实质性化解的较少，其中一个主要原因就是此类案件没有进入检察机关视阈，导致检察机关无案可办。因此，应当通过完善立法，明确检察机关可以对行政行为进行监督，扩大检察机关依职权监督的范围，更充分地发挥检察机关主动监督的及时性和有效性。

(三)推动实质性化解行政争议理念更新

1.在监督、化解中注重避免“程序空转”

首先，检察机关在监督过程中应转变理念，从节约司法资源的目的出发，努力降低行政争议案件中的案件比。对于形式合法、实质上行政争议没有得到解决的案件，不能一驳了之，让争议仍处于未解决状态。其次，实践中对于没有争议的案件，应当优先选择释法说理，促使当事人息访罢诉，不再启动新的法律程序；对于有争议的案件，优先促使当事人达成和解；不能和解且行政行为违法的，再以抗诉、制发检察建议等方式启动下一步程序。检察机关的每个环节里，都应当以尽可能减少启动新的程序为目的。

2.以解决争议为根本目的进行实质性审查

从某省检察机关的实践来看，在国有土地上房屋征收领域，行政相对人对补偿或者赔偿不满意而进行诉讼的，往往因对法律理解程度低而错失有效诉讼，或者广泛撒网式寻找行政行为的违法之处同时提起大量诉讼。而法院审理案件又把“就案论案”作为遵循准则，注意力放在审查涉案行政行为的合法性，忽略了解当事人的根本目的。实践中，在当事人提出的繁杂诉讼后面，是其追寻的根本性实质诉求。对于此类案件，法院的判决形式上没有问题，但行政争议却一直存在。之后，当事人会继续向检察机关申请监督。检察机关受案后，不能再仅仅以形式审查为主，简单作出不支持监督申请决定以结案，而应以实质审查为主，找出根源，切实化解行政争议。

(四)加强联动，综合治理

1.积极寻求支持与理解，建立多元化化解机制

行政争议的产生原因是多方面的，其化解也不是检察机关以一家之力就能完成的，需要党委领导和重视，政府、司法机关及社会各界全员参与、共同努力。只有这样，才能尽可能多地化解行政争议，实质性解决问题。

首先，应当坚持党委领导和人大依法监督。行政机关和司法机关都应在党委领导下开展工作。对行政机关的违法行为，检察机关应及时向所在地党委、人大报告，主动争取党委、人大支持，推动行政机关在党委领导和人大监督下主动纠错、自觉纠错。其次，应建立联合化解机制，建设大调解格局，特别是与法院、复议机关、信访部门等主要负责化解工作的单位建立沟通协作机制，互通有无，联合化解行政争议，提升化解质效。同时，在加强诉源治理上发力。为实现纠纷矛盾源头治理、系统治理、依法治理的法治目标，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，加大诉前调解和多元化解力度。最后，应主动争取行政机关的理解。检察机关应坚持一手托两家的理念，让行政机关理解监督是手段不是目的，促进化解行政争议、支持和推动行政机关依法行政才是双方共同目标，最终在监督中实现“双赢、多赢、共赢”。

2.充分借助社会力量、专业力量，提升化解质效

检察机关开展国有土地上房屋征收领域争议化解工作时，应坚持中立原则，广泛吸收社会力量，切实提高检察机关的公信力。首先，应充分运用好公开听证程序。听证程序被引入到检察机关办案过程中，较好地解决了检察机关没有质证程序的问题；同时，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、学者、律师作为听证员，通过听证程序辩论，听证员点评和意见，能更好地促使当事人理性面对争议，合法维护权益，找到最有效的纠纷解决方案。其次，应进一步运用好专家咨询制度。检察机关已经建立起全国范围内的专家咨询系统，但在初期阶段，该制度运用得还不够多，面还不够广。对行政争议案件中的鉴定等专业问题、复杂案件中的法律关系认定等问题，应及时广泛地开展法律专家咨询，准确查清案件事实和适用法律，推动行政争议化解。

五、结论

本文在检察视角下，通过对检察机关开展国有土地上房屋征收领域行政争议实质性化解的应然性进行分析，认为检察机关开展此项工作既是化解行政争议的有益补充，更是社会要求、时势使然。结合行政机关、复议机关、人民法院、检察机关开展此项工作的实际启示，分析案例和数据，解析检察机关在实践中取得的成绩和存在的现实难题，有针对性地提出完善立法、扩大化解范围和案件来源、更新理念、综合治理等具体建议，以期为检察机关今后开展此项工作提供一定的理论支持和决策参考。