重归平衡：环保垂改的制度逻辑及其组织法创新

杜 辉，杨景晖

一、背景与问题

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(1)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853.htm。(下称《垂改意见》)，明确了环保机构权力调整的改革方案，重新划分了从省级到县区级环保机构的权力配置。改革后的环保机构因核心权力提级而强化了抵抗地方保护主义的能力，但也在县级层面造成了以条为逻辑的环境监管权力与以块为逻辑的一级政府的分离，导致治理结构的韧性降低。一方面，权力上收不等于环境治理任务和治理责任的消失。县级政府仍需要在法律上和治理结构中扮演管理机制创建者、环境利益协调者和环境监督落实者的多元角色。(2)参见陈秋红，黄 鑫《农村环境管理中的政府角色——基于政策文本的分析》,《河海大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。然而垂改后，县级政府因权力缺失而导致统筹能力弱化，其对行政区域环境质量负责的法定责任难以有效落实。另一方面，环保垂改在执法重心向基层下沉的大潮之中“逆流而上”，(3)龚宏龄，吕普生：《环境执法权为何“逆流而上”？——基于环保案例的质性分析》,《中国行政管理》2021年第10期。放大了基层环境执法的作用距离，导致了权力运行的成本上升。

为了提升治理韧性，填充因权力上收可能形成的执法权真空，部分地方开始尝试通过多种方式向区县、乡镇再次赋权，构成了垂改背景下权力配置改革的另一极。在县级层面，部分县级政府根据《垂改意见》中“建立健全环境保护议事协调机制”的要求，搭建了或虚化、或实置、或常态、或间歇的协调平台，(4)参见丁 霖，竺 效《垂改背景下县级环境监管权的重组模式及其优化方向》,《中国行政管理》2021年第8期。力图在县级政府与生态环境部门之间建立新的权力联结。在乡镇层面，省级政府能否根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条向乡镇赋权还有待实践检验。在此背景下，部分省份根据2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》(5)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/19/content_5150208.htm。，将生态环保领域的部分行政处罚权赋予经济发达镇，(6)例如，重庆市就将生态环境领域内的多项行政处罚权向11个经济发达镇下放。参见《重庆市人民政府关于赋予经济发达镇部分区县级经济社会管理权限的决定》，重庆市发展和改革委员会网站，http://fzggw.cq.gov. cn/zfxxgk/fdzdgknr/lzyj/xzgfxwj/202104/t20210413_9159602.html。一定程度上回应了基层生态环境治理对行政执法权的客观需求。

以上围绕行政组织机制和行政权力机制的改革探索，在为县级政府履行法定职责提供支点的同时，也可能使县乡两级政府重新获得实质影响环保部门的机会，从而背离改革初衷。因此，如何缓和权力上收与权力下沉的张力，进而在防止地方保护主义与压实地方主体责任之间保持适度平衡，避免滑入“按下葫芦浮起瓢”的治理陷阱，是进一步深化改革必须正视的核心问题。本文正是基于这一问题意识，尝试通过析出环境行政职权配置的制度逻辑，来澄清环保垂改的法理基础及其衍生的制度难题，并经由进一步改革来予以纾解，形成与之相匹配的法治化方案。

二、制度逻辑：环境行政职权配置中的约束性目标与形成性目标

环保垂改中折射出的防止地方保护主义与压实地方主体责任之间的张力，本质是环境行政权配置过程中的约束性目标和形成性目标冲突问题。约束性目标旨在防范权力的消极作用，强化约束性目标可能会导致权力运行效率受损；形成性目标旨在促成权力积极作为，强化形成性目标又可能导致权力运行的失控。可以说，要想在防止地方保护主义的同时压实地方责任，实现环境行政职权配置的优化，首先必须厘清由“约束性目标—形成性目标”这一框架决定的制度改革逻辑。

(一)以监督和分工为中心的约束性目标

达成约束性目标需要借助于监督和分工两个制度支点，其制度目标是为了防止权力运行偏离既定轨道。监督意指在明确权力运行的目标、程序、任务等结构性要素的基础上，匹配相应的消极责任或积极责任，通过监督者的主动履职敦促(激励)被监督者规范地行使权力。分工则体现在权力运行过程之中，即由不同机关分别承担不同职权，通过权力主体的配合、制约，维持权力的良好运转。(7)参见魏 宏《权力论：权力制约与监督法律制度研究》，上海：上海三联书店，2011年，第91页。

就两个要素的实践方式而言，监督是约束性目标得以实现的常态化手段，且以监督者的主动履职为发动条件，故监督权需要由具备优势地位和监督意愿的主体来行使。分工则具有阶段性和动态性，体现在权力的初始设置和修正调整过程之中。当权力配置完成后，不同权力主体各依职权行事并相互配合、相互制约。因此，规范化的分工以部门间法定职责的不断明晰为前提。当前推行的政府部门权责清单制度为这个明晰过程提供了可资利用的有效载体。(8)参见王清军，胡开杰《我国流域环境管理的法治路径：挑战与应对》,《南京工业大学学报》(社会科学版)2020年第5期。

基于这一法理，为了达成国家环境管理权的约束性目标，在监督维度，现行环境法规范构建了“基本原则+权限划分(应履行的任务)+目标责任+考核评价及监督”的法律框架，设定了权力运行的轨道，并辅之以常态化的生态环保督查来督促地方政府履责。在分工维度，环境法规范勾勒了生态环境部门统一监管、相关职能部门分工协作的横向职权配置，以及自上而下逐级制约的纵向职权配置模式。这样的结构确定了一条自上而下的监督权和任务分配权的传递途径，但也因纵向上央地责任笼统模糊和横向上职责划分抽象不明，而被认为仍然存在完善的空间。(9)参见王树义，蔡文灿《论我国环境治理的权力结构》,《法制与社会发展》2016年第3期。

但应当明确的是，监督与分工之间的关系才是影响约束性目标的关键变量。无论是在法律规范维度还是在权力运行实践环节，生态环境保护领域的权力监督和分工均呈现出“监督寄居于分工之中”的结构样态。这是由我国功能性分权的权力配置模式所决定的。功能性分权是描述我国权力分工体系状况的概念话语，意指在激发权力正面作用、强化权力运行效率的积极权力观导向下，决策权、执行权和监督权的配置呈现出相对性和嵌套性的特征。(10)参见陈国权，皇甫鑫《功能性分权与中国特色国家治理体系》,《社会学研究》2021年第4期。所谓相对性，是指同一权力主体可能承担多种功能，同时享有决策、执行、监督三种权力。例如，政府虽为执行权的主要掌握者，但其内部又配置有行政决策权和行政监督权。而所谓嵌套性，是指在同一权力主体内部的不同分工之中，又可以继续分出决策权、执行权和监督权。例如，生态环境部门是政府内部主要负责执行环境治理任务的部门，在生态环境部门中又可继续分出负责具体决策、执行和监督的部门。

监督寄居于分工之中的结构形态，意味着环境行政领域内的监督主体并非全然独立于执行主体之外，而通常嵌套于执行主体之中。同时，嵌套式的权力配置结构决定了部门内部执行、监督和决策功能的完整性。当环境治理目标改变而需调整环境权力框架时，在行政权内部调整不同层级、不同主体之间的角色定位便成为常见的改革选项。

(二)以资源给付和效能提升为中心的形成性目标

形成性目标受限于资源给付和效能提升两个制度要素，其旨趣在于充分发挥权力在平衡利益冲突、满足生存照顾、维护社会公正、促进经济发展方面的积极作用。其中，资源给付描述的是政府作为货币或服务供给者的现象及能力。(11)参见[日]大桥洋一《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第166～167页。作为一种分析概念，资源给付的内涵具有变动性：在微观上表现为设施建设、社会保障和行政补贴等授益行为；在宏观上体现为公民福祉提升、社会公正维护、经济发展促进等行政理念。(12)参见胡敏洁《给付行政范畴的中国生成》，《中国法学》2013年第2期。它们都是以国家财政为支撑的资源导入行为或过程，所以资源投入的方式和强度受到财政收支结构的制约。而效能既关注投入产出比，更关注产出的正当性，即价值可欲性、价值权衡和价值协调。(13)参见沈 岿《论行政法上的效能原则》，《清华法学》2019年第4期。从权力运行的内部视角看，效能提升要求制度建构能最大限度压缩行政成本，实现权力运行效益最优。例如，在权力配置上由本地政府就近管理属地事务、由专业组织对应管理专业事务、由同一组织归口管理综合事物、不同层级和不同部门之间的信息共享等，都是压缩行政成本的具体表现。从外部视角看，效能提升还要求政府具备资源整合和资源调配的相应权力。在面对不同发展任务和不同阶段利益时，有能力以价值正当性为导向，权衡不同目标的优先顺位，统筹推进各项任务；在决定行政任务的发展方向后，有能力协调各类资源的投入比例，解决(压制)任务推进过程中的利益纷争，避免部门掣肘和矛盾久拖不决。

这一组关系恰恰反映了环保垂改及其相关权力改革背后的制度逻辑和着力点。在环境治理过程中，大多数环境污染行为都必须通过国家的直接监控或间接诱导而予以排除，(14)参见陈慈阳《环境法总论》，北京：中国政法大学出版社，2009年，第195页。因此政府在资源给付方面必须采取积极立场。我国宪法中“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的国家目标，衍生了现状保持、危险防御和风险预防等方面的国家义务。(15)陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期。因此，无论是在物质层面的污染设施建设、监测能力强化、执法队伍搭建，还是在结构层面的行为方式诱导、发展模式转型等，都需要国家资源的大量投入。在财政收入与财政支出挂扣的收支结构下，科学配置并明确划分不同层级政府的支出责任成为了资源给付手段的有效前提。在效能提升方面，生态环境部门属地管理的职权配置方式将环境行政权配置给离污染源头最近、对污染信息掌握最全的专业监管队伍，以期有效控制污染。生态环境行政执法综合改革、各地零散进行的环境行政执法权乡镇配置都是这一逻辑下监管主体和监管对象的拓展。此外，我国宪法中“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”的规范要求，以及“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的目标定位，也都赋予了政府兼筹并顾的协调要求：在多元任务推进过程中兼顾环境保护，在环保任务推进过程中协调各类资源。

但也需明确的是，我们仍需要从两个变量的关系维度出发来把握形成性目标的结构形态。从治理逻辑和实践来看，生态环境保护领域的资源给付和效能提升呈现出“资源给付寄居于效能提升之中”的结构形态。这意味着，地方政府在环境保护领域的投入强度既受制于地方政府的财政收入，还需将其放在经济发展、社会建设等多重目标之中进行权衡。这种形态是由地方经济的发展模式和地方政府的收支结构决定的。在过去“逐底竞争”(16)陶 然，苏福兵：《经济增长的“中国模式”——两个备择理论假说和一个系统性分析框架》,《比较》2021年第3期。和“土地—金融—财政”(17)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》《中国社会科学》2012年第5期。的发展格局中，效能提升要素是首位的。地方政府必须强化资源整合和资源调配的权力，才能保证决策协调和开发资金的持续投入，才能通过区域生产的整体化经营而压低要素成本，以此吸引企业入驻，获取税收来源和土地资产溢价。至于资源给付要素，则处于从属地位。地方政府在环境保护领域的投入，受制于此种发展格局中地方政府获得的收入。

(三)“约束性目标—形成性目标”的体系平衡

“监督寄居于分工之中”“资源给付寄居于效能提升之中”的权力配置结构，是为了强化地方政府的形成性目标，适应于“逐底竞争”和“土地—金融—财政”的发展格局。但此种格局在推动经济快速增长的同时，却倾向于弱化环境保护在多目标之间的权重，且此种结构并非在所有地区都可持续。一方面，地方环境保护以地域特殊利益为准据，以法律授权具体化和可得采用之方法为手段，充斥着大量利益衡量的方法和理念。当放松环境管制成为降低竞争成本的有效途径时，环境保护目标自然难以充分实现。另一方面，在生态脆弱地区，工业化、城市化非但难以形成竞争优势，反而可能增加社会成本。因此，在当前突出强调环保任务、推动绿色高质量发展的背景下，就必须强化约束性目标一极的制度设计，方能使约束性目标与形成性目标步入动态平衡关系之中。

需要指出的是，对“约束性目标—形成性目标”框架的调整是一个体系性过程。约束性目标和形成性目标分别指向有限政府和有为政府，两者始终处在矛盾和张力之中。这样的张力虽无法彻底消除，但并不会因此落入“收权—放权”的简单逻辑中，并且，压缩某一目标的相应权重不意味着另一个目标的自动强化。两个目标可以通过四个构成要素之间的关系变动来平衡，进而达到可接受的状态。为了实现平衡的总体愿景，需要针对不同目标项下的不同方法路径分别调适。具体而言，将监督从分工之中部分分离，即将监督权从嵌套于执行主体之中转变为与执行主体相对错位，是强化约束性目标的可行手段。由于约束性目标与形成性目标的相互关联，行政权力主体的权力被拆分、受到的监督和制约增加后，其原有的统筹协调职能便相应降低。为了保持“约束性目标—形成性目标”框架的平衡，在约束性目标被强化后，形成性目标一侧的构成要素也要调整，即原本属于该权力主体的部分资源给付手段和效能提升手段需由其他权力主体完成。这一约束性目标的强化与形成性目标的优化过程在环境治理中主要体现为层级政府间的任务重构。

三、任务重构：约束性目标的强化与形成性目标的优化

(一)环保垂改后约束性目标的强化

根据《垂改意见》，改革的基本思路是由省级环保部门统一行使环境监测监察职权，市级环保部门实行以省级环保部门管理为主的双重管理体制，县级环保部门调整为市级环保部门的派出机构。可见，环保垂改部分改变了原有功能性分权下嵌套式的权力配置模式，推动了监督要素从分工要素之中部分分离。这在县级政府层级表现得尤为明显。在外观上，这种部分分离表现为纵向治理结构之间的权力调整，意味着县级政府弱化了环境保护领域的监督权，而省市政府仍然保持原有的权力配置模式、对下级政府落实环境保护任务的监督权也强化了。

至于为什么把环境职权上收的层级确定为县区一级，“逐底竞争”和“土地—金融—财政”的地方发展格局可以提供理解思路。一方面，此种发展格局不可能在短期内转变，地方政府依然要在此种格局的推动下创造经济增量，故权力集中、目标权衡不可避免。另一方面，此种格局的产出规模受制于当地的人口规模，由此导致此种发展模式虽然在人口聚集区效果显著，但在绝大多数县域却大大受限。如果不加区分地在县级层面复制推广，“县县点火、镇镇冒烟”的工业化模式将会产生难以治理的污染。(18)参见杨伟民《推进形成主体功能区走上区域协调发展道路》，载吴敬琏等《中国经济50人看三十年——回顾与分析》，北京：中国经济出版社，2008年，第561～581页。出于当前发展模式对人口规模的要求，环保垂改把权力上收的层级选定为县区一级就成为兼顾环境保护与经济发展的可行选择。环保垂改后，县区层面原有的“以块为主”的环境治理模式转变为“以条为主”的格局。有关地级市大气质量的数据表明，这种格局对环境治理呈现积极影响。(19)参见张彩云，夏 勇《“条块关系”变化能够改善环境质量吗——基于“环保垂改”的讨论》，《山西财经大学学报》2021年第10期。但需要指出的是，为了保证此种积极影响的长期稳定，在强化约束性目标之后，也要调整形成性目标一侧。也就是说，资源给付要素需要与效能提升要素相对分离，以补强县级政府层面在环保领域协调、权衡职能的弱化。就效能提升要素而言，此种调整体现为条块之间的事权重塑；就资源给付要素而言，此种调整体现为支出责任的重新配置。

(二)条块任务重塑后的效能补强

生态环境领域内的其他相关职权改革在一定程度上弥补了县级政府在环保垂改后面临的效能提升困境，这些改革体现为条块之间环境治理任务的重塑。

在条的层面，生态环境保护综合行政执法改革和环保垂改中强化环保部门内部控制的措施，使得生态环境部门的内部独立协调和部门间自主协调的能力增强。生态环境保护综合行政执法改革的主要逻辑是，整合国土、农业、水利等相关部门的污染防治和生态保护执法职责、队伍，相对集中地行使执法权。(20)参见中华人民共和国环境保护部《关于贯彻落实〈深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见〉的通知》，中华人民共和国环境保护部网站，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201902/t20190219_692776.html。这种改革聚焦地下水污染防治、农业面源水污染防治、流域水生态环境保护等治理任务，通过优化执法权配置，使原本依靠块状政府协调的部分任务可以在部门内完成。对于难以整合的交叉领域，则可以借助于执法信息共享、移交、反馈机制来构建无缝衔接的监管模式。(21)参见中华人民共和国环境保护部《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》，中华人民共和国环境保护部网站，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202201/t20220107_966413.html。同时，生态环境保护综合行政执法改革和环保垂改中均有划分层级执法队伍职能的明确要求，基于此，原有的执法职能在层级之间重新分配，形成了具体执法类职能偏向低层级部门、监督协调类职能偏向高层级部门的配置模式，(22)李利平，吕同舟：《省以下地方政府纵向职责配置的新趋势及配置模式探索——基于对五个领域综合行政执法改革的观察》，《行政管理改革》2020年第11期。使条条之内的职责分配相对明晰，降低了内部协调成本。总之，环保部门通过职责配置优化、人事控制强化、内部分工明晰化等措施，提升了应对综合性环保任务的能力，推动了独立、统一、有效的“执法权威再造”。(23)杨志云：《生态环境保护综合行政执法改革：一个组织结构整合机制的阐释》，《天津行政学院学报》2022年第1期。

在块的层面，市县“多规合一”试点、环保执法统筹管理等多项改革推动了县级政府原有的效能提升手段在环节上转换、在层级间分解。就环节转化而言，市县“多规合一”试点赋予了县级、市级政府更有效的统筹手段。该试点通过推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划整合，实现一个市县一本规划的目标。(24)参见中华人民共和国国家发展和改革委员会《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201412/t20141205_963686_ext.html。整合后，各类规划间原有的统计口径、技术标准、空间定位等方面的差异得以弥合，市域、县域内生活空间、生产空间、生态空间的边间得以明晰，既在源头消除了部门之间的潜在冲突，也有助于根据功能区划的不同类型决定环境行政力量的投放强度。就层级分解而言，权力覆盖空间的扩大使得按照环境要素进行空间统筹的治理模式更易展开。在市级层面，《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中鼓励市级党委和政府根据生态环境系统完整性实施统筹管理，整合设置跨市辖区的生态环境保护执法和生态环境监测机构的相关要求，强化了市级政府的效能提升职责；在省级层面，按照《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，对于在环境执法方面有较大需求的经济发达镇，由省级政府把关后赋予相应审批、处罚、强制和监督检查权，则以精准的方式缩减了执法主体和执法对象之间的距离。

(三)支出责任合理配置后的资源给付优化

环保任务强化对地方资源投入和地方财政收入均有深刻影响，要求地方政府重新衡量如何在不同治理任务之间匹配财政资源。(25)参见高利红《论财政体制与我国环境法的实施责任——以丹江口市为例》,《法学杂志》2016年第3期。相对而言，县级政府因环境执法权的上收而在平衡框架之中被压缩的最多，在多元目标之间权衡的空间更小。加之，县级政府处于“行政发包”(26)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。治理逻辑的末端，是“压力型体制”(27)杨雪冬：《压力型体制:一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。下环境政策法律的具体执行者，在资源给付方面承受着更大压力。环保垂改中环保部门的工作经费随机构调整划转的要求，就是局部缓解县级政府支出压力的手段之一。为了系统解决层级间支出责任失配的问题，还需通过支出责任的合理配置和转移支付的有效运用来优化层级政府间的资源给付比重。

一方面，合理划定环境保护事权和支出责任，明确划分央地之间和省以下各层级政府之间的支出责任，建立分级展开的环境法实施机制，是优化资源给付手段的基础。基于此，《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(28)国务院办公厅：《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-06/12/content_5519063.htm。对环境规划、环境监测执法、环境污染防治等主要领域的央地事权划分明确了方向和路径。另一方面，以财政转移支付弥合地区间发展差距，补足生态脆弱地区政府的基本公共服务保障能力，既是提升地方政府因环境保护而导致资源给付能力下降的手段，也是缓和环境利益与行政区划错位的措施。基于此，重点生态功能区转移支付制度将重点生态县域设定为重点补助对象和绩效考核奖惩对象，明确了中央层面和省级层面转移支付的标准和程序，(29)参见中华人民共和国财政部《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/29/content_5688035.htm。提升了转移支付的可预期性；生态补偿制度协调了不同主体之间发展利益、生存和生态利益之间的关系，(30)参见王清军，蔡守秋《生态补偿机制的法律研究》，《南京社会科学》2006年第7期。在流域生态保护领域应用广泛。

(四)层级政府间环境治理任务的重构

无论是以环保垂改推动约束性目标的强化，还是通过其他改革重新配置条块之间效能提升的手段和资源给付的比例，其实质均是以改革的方式重构层级政府的环境治理任务，进而实现约束性目标与形成性目标之间的平衡。这样的重构以应对外部环境的改变和治理任务的复杂性为背景，以激发不同层级组织潜力为目标。在静态层面，层级之间的任务责任依据外在复杂性而确定，不再根据条块关系机械复制；在动态层面，层级之间的形态与权限虽处于调适之中但并不排斥建构理性，保持组织形态的开放反思并允许各层级政府创造性地解决问题。(31)参见张贤明，张力伟《国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能》，《政治学研究》2021年第6期。

重构后，政府间环境治理任务的配置形成了“适度科层化”(32)张忠民，冀鹏飞：《论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2020年第6期。的局面，打破了央地之间同质化的趋势。然而与之不相同步的是，组织法的完善速度却明显滞后，层级政府间职能、职责和机构设置仍然高度同一，存在模糊空间。如果不依靠行政组织法对层级政府任务、职权配置方式、机构编制保障等关键性问题进行回应，不同改革就有产生“叠加谬误”的风险。例如，由于没有相应的组织规范对县级政府所应承当的任务进行限定，在自上而下的压力和属地管理的责任下，改革已经确定应由市级、省级完成的任务就有可能重新向县级政府汇聚，导致政府职责权限与资源配置的不对等。因此，系统缓和约束性目标与形成性目标的张力，在防止地方保护主义的同时压实地方责任，关键途径是在推动政府间环境治理任务明晰化的基础上完善行政组织法，保障改革的整体推进。

四、组织法创新：事权清晰化、任务组织化与权责清单化

(一)以环境事权的界分优化治理任务的配置

政府间环境治理任务的清晰化必须借助于环境事权的界分。作为一个具有中国特色的本土概念，事权既体现为政府基于职能处理具体事务的权力，又与以支付资金保障任务顺利完成的支出责任对应，(33)参见徐阳光《论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径》，《清华法学》2014年第8期。连接着任务内容的确定和任务运作的保障。事权界分清楚之后，层级间环境治理任务的分配也即随之明朗。

为此，首先应明确环境事权在央地之间的分配，尤以明确地方环境事权的范围为重。地方事权的范围限定着地方权力独立性、自主性和终局性的空间，也是地方立法应当进行探索和细化的内容。(34)参见叶必丰《论地方事务》，《行政法学研究》2018年第1期。没有依据地方治理需要合理匹配事权，或者事权匹配后地方无法进行终局性决定，地方治理和地方合作的积极性便无法发挥，层层审批的避责操作就无法避免。(35)参见叶必丰《行政组织法功能的行为法机制》，《中国社会科学》2017年第7期。环境事权层级界分的第二步是将地方环境事权在省级以下进行合理配置。当前环境事权的界分重点在央地之间，而省、市、县、乡各层级政府都被当做地方看待。如前所述，包括环保垂改在内的多种改革已经对省以下层级间政府的任务分工进行了重新划定，需要法律对之确认。否则行政任务就只能在模糊的话语中层层滑行，在现实张力中处于难以确定的状态。

环境事权的界分需要法律和地方性法规的共同发力。在法律层面，须对地方环境事权进行罗列而划定立法形成空间，对地方事权的层级安排进行方向性提示。同时，对中央环境事权进行明确规定而排除地方管辖，对本属中央事权但需委托地方行使的要明确执行层级和执行保障。此外，还可以设置兜底条款，宣示中央对央地事权调整的决定权。在地方性法规层面，应基于地方事权的范围创设、细化地方环境管理权限，同时根据法律提示的层级分工，将环境治理任务在省以下的各层级政府之间进行分解，并调整相应层级的组织形态，实现行政任务与组织规模的匹配。

(二)以组织模式的界定回应治理任务的需求

政府组织是目的、职权、手段等各类行政要素的联合条件，(36)参见尹 钢，梁丽芝《行政组织学》，北京：北京大学出版社，2005年，第5～6页。是行政任务得以顺利进行的依托和结构性前提。行政组织法规范着组织目的、政府体制和政府成员，涵盖了法律实施、机构设置、职权分配等多方面内容。(37)参见江国华《法治政府要论：组织法治》，武汉：武汉大学出版社，2020年，第79～82页。因此，只有确保行政组织和行政任务的匹配关系，构建权责清晰、分工合理的内部组织结构，法律规范的内涵才能真正显现。在环保垂改的推进过程中，正是由于任务定位及物质保障、权责划分、组织间关系等关键问题的模糊，才使得机构垂改中围绕中央文件表述的上下级讨价还价得以展开，(38)参见庄玉乙，刘 硕《组织权威下的讨价还价何以可能？——机构垂直管理改革中的上下级博弈》,《公共行政评论》2021年第6期。才使得环保垂改后“条条”专业化水平欠缺、“块块”协调困难、基层执法权限的分工监督和指导关系混乱、职权转移不畅等问题进一步显现。因此，当层级间环境治理任务随着环境事权的界分被确定后，行政组织法须以特定任务的完成为导向来确定组织模式，并匹配相应的执行资源。

就组织模式的确定而言，“行政任务决定着行政组织的规模和形态”，(39)贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，《浙江学刊》2019年第1期。故行政组织法可在组织形态类型化的基础上强化行政任务与组织模式之间的匹配度。例如，对于乡镇环境执法的任务而言，不同地方因产业结构和自然环境差异而区别较大。组织法可授权省级政府或市级政府对乡镇环境执法的模式进行选择，在综合执法和派驻执法等不同模式之间进行权衡。就物质资源的保障而言，行政组织法中的编制制度、公共预算制度是保障组织运转的基础。在具体任务的指导下，匹配满足任务运转所需的编制，制定足以支撑任务正常履行的预算，是保证环境治理任务与人员数量、物资装备相匹配的关键。

总之，在层级政府任务调整的背景下，约束性目标对合法性的要求和形成性目标对效率性的要求在组织法上交汇。要避免“收权—放权”的无效循环，缓和权力监督和属地管理之间的张力，环保垂改的后半程改革需要在组织形态上对层级分工的变迁进行回应，使任务划分、组织保障和权责归属等具体问题得以明晰，从而充分调动各层级主体共同致力于行政任务的完成。

(三)以权责清单的建构增进行政任务的体系化

围绕行政任务的分配和相应的组织保障编制权责清单，是为了在行政任务导向下进一步把组织形态同行为、责任等关键因素勾连起来，塑造分工清晰、权责一致的任务推进模式，把行政任务转化为可资实践的“操作指南”。

作为构建现代政府的工具和方案，权责清单是多类行政法范畴的集合，既包括属于信息公开范畴的权力清单，也包括属于行政自制范畴的责任清单。更重要的是，在“实现权责清单与‘三定规定’有机衔接”(40)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。的目标要求下，权责清单为职权、机构、编制等行政组织行为进入清单留下了制度空间。(41)参见刘启川《权力清单推进机构编制法定化的制度建构——兼论与责任清单协同推进》，《政治与法律》2019年第6期。

将行政任务连同组织保障一同编入权责清单，对于确保环保垂改后各项任务的有序推进极为重要。其一，清单梳理的过程本就是对行政任务分配的反思过程。在清单构建的过程中，层级政府间行政任务的矛盾之处得以呈现，为矛盾的系统解决指出了方向。其二，任务明确有助于与之相适配的组织模式的选择，基于完成任务的实际需要，基层力量的强化和基层资源的投放遂可有的放矢。其三，权责清单的制定对于我国生态环境领域中“非规范化担责”的现象有较强的遏制作用。权责范围和组织模式被明确后，条块体制在治理效能上的整体性、灵活性、适应性、回应性将进一步增强，条块分割、资源配置方式混乱低效、卸责推诿、尽职亦被追责等困局也会随时逐渐消解。其四，清单本身所具有的动态调整空间为权力配置提供了灵活性和开放性。清单制是法律总体要求下任务确认和分解的有效方式，是在承认有限理性基础上将法律要求具体化的过程。因此，以权责清单来表达复杂的生态环境保护任务，既可以进一步明晰不同职能部门的法定责任，又可以为地方政府履行这些责任留足试错空间。

五、结 语

环保垂改的深化路径应在垂改逻辑之外予以把握，也即是，要恰当地处理防止地方保护主义与压实地方主体责任之间的矛盾，须将其置于环境职权纵向配置的制度逻辑之中求解。本文提出“约束性目标—形成性目标的平衡框架”来理解这个矛盾的解决思路，认为形成性目标的强化和约束性目标的优化应调整分工与监督、资源给付与效能提升这两组要素之间的相互关系。要素间关系的调整最终体现为层级政府间环境治理任务的重构。不同层级之间、不同部门之间具体应如何配置环境治理任务通常是一个实践探索的动态过程，但法律需要对这种任务重构的趋势和实践保持回应，以环境事权调整的授权为改革提供合法性，以组织保障的完善确保重构后的治理任务顺利履行。当然，关于法律如何在微观上完成不同组织样态的类型化、促成组织形态与行政任务之间的匹配性、保障立法机关或行政机关对组织形态的选择、厘清组织行为进入权责清单的路径等问题，仍然需要进一步讨论。