全过程人民民主实践中的人民政协优势

商红日

（上海师范大学哲学与法政学院，上海200234）

一、人民民主和全过程人民民主

人民民主是中国共产党领导的中国特色社会主义国家和政治制度的本质与精要。人民民主的含义是人民当家作主，即马克思所说“人民当权”［1］的意思。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”［2］9中华人民共和国这一世界历史上的新型国家，以实现了人民当家作主而载入中国和世界历史史册。

“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现”［3］，但它同时也是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”［4］。正因为如此，历史上的各种形态的国家最终总是难逃“历史周期律”。在中国，社会主义制度的确立及其巩固和发展，不断内在地生产出抑制和消除国家与社会相异化的倾向，通过中国共产党的长期执政和实行全过程人民民主，不断巩固和加强国家政权基础，不断提高国家治理体系和治理能力现代化水平，保证和促进经济发展、社会公平正义、文化和谐进步、生态循环有序、人民幸福安康。

人民民主有两种基本形式：一是人民依法选举人民代表进入国家权力机关行使国家权力。这种形式也经常被称为选举民主或代议民主，它是国家政权权威来源，也是国家权力生产、配置和管控的过程。这一基本形式以党的领导、人民当家作主和依法治国相统一原则为指引，通过中国共产党的领导、宪法、人民代表大会制度及其相关法律给予保障和实现。二是协商民主。这一基本的人民民主形式与选举民主形式并存，二者相辅相成。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”［5］293-294这种协商民主的形式与各个层次的人民共同利益及公民民主权利紧密联系，由决策、政策施行及基层社会治理活动形成持续的需求，以广泛多层制度化发展为趋向，构成中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。

全过程人民民主既体现了人民民主的特质，也是人民民主的实现方式；既彰显了人民民主的本质，也反映了人民民主的根本要求和实践特征。从马克思主义国家理论的角度来分析，全过程人民民主将国家的统治和促进经济社会发展两大根本作用高度统一起来，使人民民主真正成为国家自我完善的力量，使国家权力“沿着”与经济发展“同一方向起作用”［6］。人民民主这两种基本形式相互助力，相得益彰，既综合且有机衔接来展开全过程人民民主，又分别通过各自的全过程人民民主实践而发展人民民主。由此，人民民主真正成为人民当家作主的制度，成为“真正民主制度”［7］。人民政协正是通过全过程人民民主实践而与国家紧密联系起来，发挥了重要的组织优势、政治优势和制度优势。

二、人民政协的性质及其在全过程人民民主实践中的组织优势

在中华人民共和国史上，人民政协曾代行人民代表大会职权。1949年6月至9月，在经过三个多月的筹备工作后，人民政协第一届全体会议于9月21-30日举行。毛泽东在开幕词中指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权，在自己的议程中将决定关于成立中华人民共和国的一切事宜。”［8］7早在抗日战争时期，特别是抗战结束后，中国共产党就研究思考未来新中国的国家制度问题，并聚焦于新型国家的国体、政体及建国纲领等根本问题。毛泽东于1940年初发表的《新民主主义论》中提出并阐释建立“中华民主共和国”的思想，指出，“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”［9］675，并且就其政权的组织设想了全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会以及乡人民代表大会的形式，提出“由各级代表大会选举政府”，称这一制度为“民主集中制”［9］677。在1945年4月召开的中共七大上，毛泽东代表党中央所作的政治报告中提出了制定“共同纲领”和“在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”的主张［10］。在人民政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）成为中华人民共和国的建国纲领，发挥了临时宪法的作用。《共同纲领》明确规定，中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。毫无疑义，人民政协在体现全过程人民民主要求的人民民主的国家制度的创建中，发挥了根本作用，成为全过程人民民主国家制度的“助产士”，并且这一历史实践的成就将永载中国人民民主制度的史册。

但是，人民政协始终是统一战线组织。即便在1954年9月第一届全国人大会议举行，进而标志人民代表大会制度正式建立之前的五年时间中，人民政协一直代行人民代表大会职权，也从未改变人民政协的统一战线组织的性质。人民代表大会制度确立后，在民主党派中确有一些关于人民政协的疑虑存在，特别是对人民政协的性质、地位和作用等存在认识上的一些问题［8］265，为此，毛泽东于1954年12月19日邀请各民主党派和无党派人士举行座谈会。毛泽东明确指出，政协的性质有别于国家权力机关。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，具有党派性。“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”但是，在新中国诞生后，人民政协的任务及协商作用仍然是十分广泛和难以替代的，国家各方面的关系都要协商［11］。1954年12月举行了全国政协二届一次会议，这是人民政协史上具有里程碑意义的会议。这次政协会议通过了《中国人民政治协商会议章程》等一些重要文献，在制度层面解决了人民政协的性质、地位、作用及任务等一系列根本性问题，确立了人民政协作为统一战线组织将长期存在的思想、政治和组织基础。

习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中总结说：“1978年党的十一届三中全会召开，人民政协事业发展进入了新时期。党中央进一步明确人民政协的性质、任务、主题、职能，推动人民政协性质和作用载入宪法，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度。”［12］292《中华人民共和国宪法》在“序言”中明确指出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”［2］6-7人民政协作为统一战线组织的长期存在，“是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”［12］291坚持人民政协是统一战线组织的认知，将人民政协作为统一战线组织来建设，符合当代中国政治发展的逻辑，也是人民政协生命力之所在。

作为统一战线组织，人民政协在中国特色社会主义民主政治发展道路上，发挥着并呈现出独特的全过程人民民主的组织优势，它集中体现为坚持中国共产党的领导，“把更多的人团结在党的周围”［12］294，提高统一战线组织的广泛代表性。

人民政协是在中国共产党号召和领导下成立起来，又始终在作为执政党的中国共产党领导下开展活动的。党的领导是人民政协存在与发展的根本保证。人民政协坚持和准确把握统一战线组织的定位，也就能够不断获得全过程人民民主的组织优势，为各党派、人民团体及无党派人士创造更好的参政议政条件，在围绕党和国家中心任务履职尽责中，突出“委员代表性”的政治效能，进而实现人民代表大会选举民主与人民政协协商民主的相互补充、相得益彰。

作为统一战线组织，人民政协的组织优势还体现在其特有的政治组织的功能上。由统一战线性质所决定，人民政协的功能是广泛凝聚人心，实现大团结大联合，画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量。这个功能由一系列具体能力的产生及其合力的形成所支持。这些具体能力主要包括政治吸纳、意见汇聚与整合、政策产品生产、政治人才培育、政治传播及力量输送等。这其中的每一种能力都是人民政协的组织力量的体现。正是这一组织力量进一步丰富了中国社会的民主生活，滋养了国家的政治生机，贯通了选举民主和协商民主，彰显了全过程人民民主的特质。

三、人民政协的作用及其在全过程人民民主实践中的政治优势

宪法在其序言中指出，人民政协“过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”（见前引书）。这是宪法对人民政协地位的肯定，也是人民政协活动范畴的宪法依据。

《中国人民政治协商会议章程》在“总纲”中规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”这个表述似乎强调人民政协有多重属性，但实际上是对人民政协性质及其地位、作用的总体概括。“重要机构”“重要形式”“重要组成部分”及“制度安排”均为人民政协作为统一战线组织这一性质而展开的重要作用与地位的判定［13］。

不仅如此，《中国人民政治协商会议章程》还对人民政协职能性作用有明确具体的规定。该章程指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”章程还规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”并对这些职能作出明确具体界定［13］。

如果紧密联系人民政协及其职能的历史变迁、人民政协的宪法定位以及人民政协的实践活动来对人民政协的作用进行理论探讨，那么，可以发现人民政协的作用集中体现在它与国家政权的关系和它与国家治理的关系上，而这两个方面的关系最终都能归结为人民政协与全过程人民民主的关系。

从人民政协与国家政权的关系看，人民政协凸显其对维护和加强中国特色社会主义国家政权基础的重要作用，甚至可以说，这种作用发挥得越好，人民政协的生命力越强。国家政权基础问题始终是中国特色社会主义命题中的一个根本性问题。“基础不牢，地动山摇”，这是一个普遍性的道理。人民政协虽然不是国家政权机关，不行使国家权力，但却是维护国家政权基础的重要方面、重要途径和重要方法，体现着社会主义国家与人民关系的重要特色。人民政协始终坚持大团结、大联合的主题，为党派、新的社会阶层、海内外同胞等发挥作用提供了制度框架和工作平台，为协调政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞等五大关系，团结一切可以团结的力量，做好凝心聚力的工作等发挥了独特作用。所有这些作用对于以工农联盟为基础的国家政权而言，最终形成固本强基的力量，从而为各种国家权力的运行提供更加有力的支持。从改革开放40多年的实践中可以清楚地看到，作为统一战线组织，人民政协发挥了独有的政治优势，这种优势是解释中国政治、经济、社会40多年长期稳定发展的关键要素之一，是理解、认识当代中国发展的一个重要逻辑。如果说统一战线是中国共产党执政兴国的重要法宝，是当今中国共产党团结海内外全体中华儿女实现中华民族伟大复兴的重要法宝，那么，人民政协就是承载这个法宝的密码箱。在面向未来的历史进程中，需要矢志不移地坚持发挥人民政协在维护国家政权基础方面的政治优势，不断强化人民政协固本强基的机理和机制。

从人民政协与国家治理的关系看，人民政协呈现出它在国家治理体系中不可替代的作用，甚至可以说，这种作用越大，人民政协的事业越发展。应该说，人民政协作为国家治理体系的重要组成部分而发挥治理作用，成为中国治理的一大特色。在国家治理的事项中，人民政协主要通过履行自己的三大职能而进入国家治理过程中。人民政协就国家大政方针和地方的重要举措，包括国家和地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，开展决策之前和决策实施之中的协商，这些构成其政治协商职能。人民政协对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行，对涉及人民群众切身利益的实际问题的解决与落实，以及对国家机关及其工作人员的工作等展开监督，这些构成其民主监督职能。人民政协对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，人民政协通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议等，这些构成其参政议政职能。这三大职能不仅在人民政协章程中有明确规定和界定，而且通过人民政协一系列固定实践活动和制度化安排付诸实际行动，转变为各级政协组织及政协委员的工作，并不断取得重要成果，在国家与地方的各个层次上显现出治理的成效。

人民政协对维护和加强国家政权基础的重要作用，以及人民政协在国家治理体系中不可替代的作用，突出反映了人民政协在全过程人民民主实践中的政治优势。这两种作用通过“创造团结与民主的有机统一”［14］，促进人民民主的本质在中国民主政治实践的全过程中得到实现。

四、作为制度安排的人民政协及其实践全过程人民民主的制度优势

人们完全能够从中国现实政治生活中观察到，人民政协是十分活跃的政治组织。人民政协的提案包含经济、农业和农村、人口资源环境、教科卫体、社会和法制、民族和宗教、港澳台侨、外事、文化文史和学习等十个专门委员会与国家的政治、经济、社会、文化、生态、外事、民族宗教及港澳台侨等重要领域事务紧密衔接，各民主党派和工商联等所有界别均与专门委员会活动紧密对接，通过全体会议、常委会会议、主席会议、专题协商会、双周协商座谈会、网络议政远程协商会等各种不同会议形式，以各种视察调研为基础，形成各种报告、意见建议、提案、大会发言等建言资政工作成果。民情民意民生问题在这些活动和工作成果中获得集中反映和表达，党和国家大政方针和中心工作的政策问题在这些成果中得到深入思考与研判。从这些观察中，人们能够感受到人民政协组织的活力，也可能会获得一些关于中国政治样式的深入思考，特别是，在中国特色社会主义民主政治体系中，人民政协何以能够如此富有政治活力。

作为中国特色的制度安排，人民政协是多党合作和政治协商的专门机构，它通过协商民主的固定渠道，构建起中国政治特有的政治空间，“把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力”［12］293，使人民民主在政治产品生产过程中发挥其制度优势。作为全过程人民民主的重要形式，协商民主在人民政协这个专门协商机构中，有专门的工作内容和程序，有明晰的计划、任务和工作推进机制，有过程与周期管理及服务保障机制，有完整的制度支持。所有这些都是作为政治产品的生产设施而有序运转的。这些生产设施不断地生产出两大类别的政治产品：一是政策类产品。该类产品主要包括诸如直达中共中央和国务院的重要意见、宏观与微观的政策建议、议政建言、报告、提案等。由于这些产品都要经过严密可控及具有科学化要求的生产过程，例如问题意识的确定、选题的形成、社会调查、分析研讨、政策话语的形成、方案的形成等，从而使成果具有专门的政治产品性、可供给性。此类产品通过“思想”“方案设计图景”及“政策话语”的形态来呈现。二是效能类产品，如分享知识、增进共识、交流意见、沟通认识、寻找方法、促进团结以及政策类产品的实践转化效能等。此类产品通过共同的社会活动来生产，以“交往关系”的形态来呈现。这两大类产品都充满了团结和民主的主题内涵，具有建言资政和凝聚共识“双向发力”的实践特质，发挥着扩大党的执政基础、维护和巩固国家政权基础及提高国家治理效能的重要作用，从协商民主制度方面彰显了全过程人民民主的制度特色和优势。

作为中国特色的制度安排，人民政协的存在本身就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度运行的重要条件，也是存在于这一中国基本政治制度内的具体制度。对其制度优势，我们可从如下几个方面来认识：首先，人民政协已经形成了自身的历史和文化，这一历史和文化是中国共产党与各民主党派及参加政协的各个主体共同创造的，这一历史和文化可概括为中国政协文化，它既是制度实践的成果，同时也具有深厚基础和获得广泛认同，体现为基本政治制度以及政协制度的文化优势。其次，人民政协作为专门协商机构是中国新型政党制度运行的重要载体和方式，它具有系统完备的政治设施、通畅的政治交流网络、权威的成果集成和使用通道、系统完善的组织体系和工作流程以及丰富的经验积累。因此，人民政协作为专门机构，具有独特的有序政治参与优势。再次，该专门机构成为中国共产党领导统一战线事业、开展多党合作和政治协商活动的主要机制，诸如通报、征询、议政、沟通、监督、学习、发布以及相关议程设置和管理等都是这一机制的内容构成和方式的呈现。由此可见，人民政协具有重要体制机制优势。最后，这一专门机构为各民主党派作为参政党参加国家治理和民族复兴伟业构建了特定平台。因此，人民政协具有特定平台的优势。以上论述表明，作为多党合作和政治协商的专门机构，人民政协是协商民主广泛多层制度化发展的更高层次，是中国政治生活的一种样式，体现着中国政治发展道路的重要特色，无疑，在实践全过程人民民主中具有制度优势。

当然，制度优势最终是通过实践效能来体现的。所谓制度优势，也就是强调制度的有效性和实践活力，这种有效性和实践活力恰恰就是制度优势的核心意涵。当人们强调“将制度优势转化为实际效能”的时候，这只是在强化：要将制度固有的动能和潜力激发出来，从而更好实现制度安排的目标。作为中国特色的制度安排，人民政协的制度及其优势是在同一实践过程中完成的，即制度建设和实践效能实现已经嵌于人民政协的全过程协商民主实践中，不断发展人民政协的实践活动，就意味着人民政协制度将随之不断完善，人民政协制度效能也将不断增强。

五、几点总结

早在2014年9月习近平总书记就提出了“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”［5］294的论断，这一论断对于理解人民政协与全过程人民民主的关系具有重要指导意义。中国社会主义民主政治的核心和主旨是中国共产党领导人民当家作主。它是全过程的人民民主。其中，协商民主对于全过程人民民主而言，具有嵌入性的特点，这一特点具有中国社会主义民主政治的深意：它对于认识人民民主两种形式之间的关系，对理解人民政协在现实中国政治中的地位、作用、特色、优势等一系列理论和实践问题带来重要启示。

联系人民政协的历史和实践，我们能够从中发现：

人民政协以统一战线组织的形态深深嵌入于全过程人民民主实践，发挥了人民政协的特有组织力量，开辟并不断充实和加强“委员代表性”，运用人民政协组织平台，促进实现全过程人民民主是全国各民族、社会各界别人民大团结、大凝聚、大发展的民主，是更广泛、更真实、更管用的民主。

人民政协以其特有的政治地位和政治作用而嵌入全过程人民民主实践，既在巩固和维护国家政权基础，特别是在党和国家处理一些基本关系方面展现出特有的政治优势，也在国家治理体系中展示出富有特色的职能化政治优势，促进实现全过程人民民主的中国特色更鲜明、更显著。

人民政协作为中国特色的制度安排，即作为多党合作和政治协商的专门机构而嵌入于全过程人民民主实践，在政治产品生产以及在支持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度运行等多方面，都具有重要制度优势，使全过程人民民主作为中国政治发展的事业，前景更光明，道路更宽广。