政协协商民主在全过程人民民主中的定位

姚俭建

（上海市社会主义学院，上海200237）

在当代中国，社会主义协商民主不仅是全过程人民民主的重要环节，也是全过程人民民主能否顺利实现的前提和基础之一。在政治属性层面，人民政协的协商民主集中体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商的本质要求，尤其表征着新时代中国共产党政治协商的核心内涵。人民政协的协商民主在全过程人民民主中处于重要地位。在这个意义上，作为国家治理体系的重要组成部分和专门协商机构，人民政协组织所具有的制度优势在助推全过程人民民主中释放出独特的效能。

一、政协协商民主内嵌于全过程人民民主

历史地看，民主是基于治理理念在实践中形成的一种平等开放的治理机制和方式。作为国家治理、社会治理的机制和方式，当代中国的民主具有时空多维度的特征。标志性的事件就是1949年10月1日中华人民共和国成立，“实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃”［1］11。作为社会主义国家，社会主义制度是中国的根本制度。根据《中华人民共和国宪法》第2条规定，国家的一切权力属于人民［2］。人民在宪法上是一切权力正当性的来源。因此，作为新时代中国式民主的集中表达和价值取向，全过程人民民主体现着历史唯物主义群众史观的基本特征，表现为立足于人民、回归于人民。正是在这个意义上，全过程人民民主基于“一切国家权力属于人民”的社会主义民主理念，强调了人民民主治理机制是适用于国家治理、社会治理活动全过程的机制和方式。从缘起上考察，全过程人民民主是马克思主义经典作家关于人民民主理论与中国革命建设改革历史实践相结合的产物。它不仅契合人类历史发展规律和全体人民的根本利益，而且符合中国基本国情，能解决当代中国面临的实际问题，是具有显著优势的社会主义民主。正如习近平总书记所指出的：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主。”［3］

在规范意义上，对全过程人民民主的分析探究，不能仅仅从一个静态的、形而上学的层面来加以分析，而必须从人民民主的主体及其实现的手段、方式和效果加以系统的考察。

在主体层面，全过程人民民主体现着广泛性、全员性的特征，是真正意义上的主体全覆盖。依法参与民主并享有民主权利的主体不分种族、性别、职业、宗教信仰，也不受家庭出身、财产状况、教育程度、居住期限等条件的限制［4］。作为中国特色社会主义民主政治的内核，人民民主在静态的性质上是人民广泛参与、自我管理国家的一种方式，体现出真正的民主；在动态的运行中，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个环节紧密衔接共同构成了人民民主完整的实践过程，人民民主的全过程实践大大地拓展了人类民主政治的实践深度［5］。

在制度层面，“民主作为一种制度形态，可以包含两个层面：一是对权利与权力结构关系的制度安排层面，构成国家的根本制度与基本制度；二是实现权利与权力运行的制度安排，主要制度就是选举制度与协商民主制度”［6］339。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等各种建制保障、鼓励和充分实现了全体人民的广泛民主参与。通过制度保障，以选举谋求人民大众的票决共识，以协商谋求人民大众的理性共识；选举民主与协商民主的互为补充确保立法、决策、执行与司法监督的任何政治领域和政治过程都是以追求全体人民的整体利益为目标。在现实生活中，全过程人民民主实质性地提升了治理效率。

社会主义协商民主体系是全过程人民民主的不可或缺的重要载体和渠道。一方面，从国家治理、社会治理的机理上分析，对于某一治理决策，人们基于自身价值判断从不同理由出发达成共识，类似罗尔斯最早在《正义论》中提到，并在《政治自由主义》一书展开分析的“重叠共识”概念，而不是一种绝对共识。因此，这是一个需要基于包容性民主协商的过程。概言之，国家治理、社会治理与社会共识的达成具有协商民主的过程特征。鉴于中国特色的国家治理呈现出政党中心的特征，在当今国家治理、社会治理结构中，作为治理型政党，中国共产党处于核心地位，发挥着领导核心作用［7］；同时充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、市场结构体系和社会组织体系的活力，并通过体制、机制来统筹协调国家与社会多元治理主体。另一方面，对于当代中国来说，协商民主是人民民主的重要方式，是符合中国历史传统与现实国情的独特民主形式。协商贯穿人民民主的全过程。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”［8］有事好商量就是在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。通过充分协商找到最大公约数的社会公共利益，画出最大同心圆，从而有效解决问题，实现人民当家作主、管理国家社会各项事务的民主权利。这是国家治理的应有之义，也是西方社会民主的致命性缺陷。一如日裔美籍政治学家福山尖锐地指出，当代西方国家的代议制民主由于政府不能负起责任、缺乏治理效率，已发生了明显的 “政治衰败”［9］。

在民主协商层面，2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将协商民主整合为“三纵（政治协商、公民协商和社会协商）七横（政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商、基层民主协商）”的结构体系，明确要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商；发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度；各类协商要根据自身特点和实际需要，合理确定协商内容和方式［10］。人民主体政治思维和服务型政府理念的深入人心要求广泛开展政党协商、人大协商、政府协商和政协协商。这既使社会各界的诉求和意愿传递到执政党和公权力机构，又使党的领导和公权力的运行奠基在广泛民意的基础之上。同时，社会协商推动了社会组织的内部自治，使社会诉求更趋精准化和更具有序性。社会协商与党的领导互相助益，在加强和改善党的领导的同时，又使社会组织的意见诉求得到更好的公共表达和政治吸纳。在党的领导下，多维的基层协商民主探索广泛高效地吸纳基层人民群众的公共参与需求、治理诉求和利益主张，丰富了基层民主自治的方式方法，推动了基层善治和社会稳定。正如习近平总书记所强调的：“我们要坚持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”［8］在此基础上，全方位、多层次的民主协商不断影响全过程人民民主的进程与效果，进而实现党的领导和国家权力行使的预期目标。

人民政协制度是党的领导、国家政策和社会力量多元参与主体的重要交汇点，贯通并平衡着党的领导、国家治理和社会治理的三大方面［11］。这一制度设计决定了政协协商民主作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，内嵌于中国共产党政治协商和全过程人民民主。协商民主不仅是实现中国共产党的领导的重要方式，同时也是加强中国共产党的领导的重要方式。人民政协协商民主通过政治协商体现中国共产党的领导和多党合作的政治属性。2022年6月13日，中共中央发布的《中国共产党政治协商工作条例》指出：政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要形式，是凝聚智慧、增进共识、促进科学民主决策的重要途径。政治协商工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想、关于加强和改进人民政协工作的重要思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，贯彻落实发展全过程人民民主要求，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性相统一，通过党领导下的政治协商工作的制度体系和工作机制，提升政治协商效能，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴凝聚起共同奋斗的力量［12］。正如习近平总书记所指出的：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”［1］293

一方面，在中国政治发展的特定时空情景中，人民政协承担着在宪法框架内协调各族各界、各党各派关系的任务。它所具有的空前的广泛性、巨大的包容性、鲜明的多样性、显著的社会性特点，决定了在达到国家治理和社会治理善治目标的进程中，人民政协组织与构成全过程人民民主的其他组成部分存在着紧密的互动关系。人民政协发挥作用的主体是政协委员。作为各党派团体和各族各界代表人士，政协委员由各方面郑重协商产生，具有广泛的群众性和代表性，其中非中共人士占60%以上。从内在机制上分析，人民政协组织的活动本质上是以实现公共利益为价值导向，所具有的社会聚合功能深刻地体现在“以人民为中心”的理念之中。伴随着国家与社会关系的演变、国家治理和社会治理方式的转型，执政党进一步融入社会、整合社会、主导社会，进而凝聚社会，确保与社会的良性互动。正是在这个意义上说，共产党领导社会的政治逻辑和中国社会的发展要求人民政协组织充分发挥其独特的优势。

另一方面，与国家治理、社会治理同构，人民政协的专门协商既是一种结构，也是一种过程。协商民主体现为求同存异的过程，是以党派、界别、阶层等群体间的政治合作为出发点和机制，进而最大限度地达成共识，降低利益聚合的政治成本和社会成本。按照协商民主的基本要求，协商参与者涵盖了特定政治共同体中各个平等的政治主体，其认识和利益存在差异是必然的现象。协商民主在当代中国不仅有着完整的制度程序，更有着完整的参与实践。在国家治理过程中，凡是与公共议题相关的人民群众，都有权利参与公共问题的讨论和决策。中国的治理，不仅建立在最广大人民群众的参与基础上，而且建立在尽可能广泛的社会共识基础上。因此，国家治理、社会治理必然通过广泛协商的制度安排来实现。在党派、界别、阶层等不同主体间的协商中，作为执政党的中国共产党在国家治理和社会治理中居于领导和核心地位，在听取民意、集中民意、整合民意之后，发挥治理决策的政治规范功能，引导治理方向。除了人民代表大会和政府在治理中发挥各自重要功能之外，在人民政协组织的行为模式层面，“协商”体现各参与主体在与客体的协商活动中通过平等真诚的讨论和对话，共同参与公共决策与国家治理、社会治理。这种协商行为以求同存异、维护整体利益为原则，既尊重多数也照顾少数，既关注结果也重视过程，在相互理解和充分沟通的基础上达成最大共识［13］。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度从顶层设计上引领协商民主的有效形式，形成了政党协商、政协协商等具有中国社会主义民主政治独特优势的民主形式，渗透于民主各环节，在扩大民主有效参与、协调各界利益矛盾、凝聚广泛社会共识以及提升民主决策、执行与监督质量等方面彰显了独特优势。

二、政协协商民主在全过程人民民主中的效能

作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协集统一战线、新型政党制度、协商民主的特点于一身，在政治参与、利益表达、民主监督、利益整合、维护稳定等方面都具有独特的优势，体现了中国特色国家治理和协商民主的内在特征，是我国社会主义民主政治的一大特色。其中，协商民主是人民政协组织所具有的鲜明制度优势。总体分析，政协协商是社会主义协商民主的重要内容、是我国社会主义治理体系的重要组成部分、是在中国共产党的领导下的政治协商。因此，在宪法和法律框架下，人民政协通过提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络议政等多种协商形式，保障人民在选举之外，获得了广泛而持续地参与各层次决策、管理、监督的民主权利。政协协商民主具有鲜明的实践导向和显著的制度优势，在助推全过程人民民主中发挥着效能。这主要体现在：

第一，民主协商提升全过程人民民主的运行质量。人民政协组织在平等融洽的环境中展开民主协商，是一种有序且有效的民主表达。人民政协通过民主协商理念、方法和制度在国家治理实践中的运用，使协商治理成为国家治理的重要途径和方式，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。它具有四个特征：一是协商议题的广泛性。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［3］在政协平台上协商的议题具有很强的现实关切性，贯穿了源自民意、反映民意、实现民意的全过程，覆盖了政治、经济、社会、文化、生态建设各领域，内容全面广泛。尤其是对于政府工作以及选举民主难以持续覆盖的部分议题，政协通过灵活的协商形式进行全方位、经常性的协商，推动解决事关人民群众利益的问题。二是协商程序的规范性。人民政协作为“各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的平台”［6］289，历经73年的发展，已经形成了完备的协商程序。人民政协依托不同的协商主体，形成了全体会议整体协商、常委会会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商等协商民主形式。网络议政、双周协商座谈会等形式的建言资政平台，已成为新时代人民政协沟通思想、建言献策、协调关系、凝心聚力的重要渠道。三是协商能力的专业性。作为专门协商机构和重要的智库，由于人才荟萃、智力集聚而具有科学性，加上其较高的层次性、权威性和实施的有组织性，政协协商的专业性和能力都具有明显的优势。这就不仅为执政党和政府决策提供更为充分的科学性依据，而且能为科学决策的实施提供可操作的对策建议和推动的力量。四是协商效果的持续性。协商结果包容各方的认识和利益是达成共识的必要条件。同时，协商各方基于共识目标而博采众长，进一步丰富了协商成果的内容。可见，协商成果的包容性和丰富性是共识目标在协商实践领域的体现。

第二，民意汇聚拓宽全过程人民民主的有序渠道。从政治社会学的角度看，扩大公民有序政治参与一方面鼓励公民的参与积极性，另一方面也提供更多的参与平台。这类平台应该是信息对称的、畅抒民意的、高效的、有序的。政协协商民主的载体与平台具有反映诉求、表达民意和协商式监督的效能。无论是全过程人民民主，还是协商民主，既要维护人民群众的个体利益，又要维护人民的整体利益。因此，政协协商民主必须基于人民利益来反映和表达人民的利益诉求。作为各党派团体和各族各界人士大团结大联合的组织，人民政协目前在全国范围已涵盖了中国共产党和8个民主党派以及无党派人士、8个人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别，拥有3000多个政协组织和70多万名各级政协委员。可见，人民政协的组织体系最大限度地覆盖了全国各族各界群众，与我国人口的庞大规模和复杂构成相适应。在这一组织化平台上，作为代表社会不同阶层利益的政协委员和界别，通过制度化的方式和平台载体反映社会聚焦的公共问题和民意，从而能够避免大量无序的、非制度化的政治参与，为公民和社会群体表达愿望、宣泄情绪提供了正常的、合法的、多样的渠道。特别是能围绕公共问题以及社会治理的进程和绩效广泛收集社情民意信息，并通过接纳、回应和实现等机制整合民意。这就为国家治理、社会治理共识的达成创造了有利条件，从而为国家治理、社会治理的后续推进规避了潜在风险。

第三，凝聚共识提升全过程人民民主的效率。共识作为一致性的认识，在日益分化的现代社会中具有重要意义。一如《布莱克维尔政治学百科全书》所指出的：“既然矛盾冲突是人类状态的一个核心要素，共识就成为和平而有秩序地处理社会政治事务的一个头等重要的先决条件；如果没有一些得到广泛接受的价值理念的规范准则，社会和政治组织就都不可能存在。”［14］在当代中国，人民的根本利益是一致的，但不同的社会群体之间又存在一定的利益差异。因此，人民政协凝聚共识，必须基于自身的性质定位，针对不同特定群体，找到最大公约数，增强凝聚共识的实效。这体现在人民政协内部，就是夯实共同思想政治基础，凝聚起统一战线和人民政协内部各民主党派团体各界人士以及各级政协委员的共识。广泛联系团结界别群众，扩大共识面。各党派、各界别、各团体的代表人士和政协委员通过广泛联系界别群众，团结界别人士，帮助界别群众反映诉求，化解矛盾，凝聚共识，积极推动政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，进而达到凝聚共识的目的。显而易见，这种凝聚共识是发散性的、有内在逻辑和关联的、一圈比一圈大的同心圆，也是更大范围的共识和使命。依靠人民政协这个平台，围绕界别群众共同关心的问题，照顾大家的利益诉求，凝聚共识；在社会群众中，针对不同群体，围绕关系群众切身利益问题，沟通交流，凝聚共识。

第四，建言资政提升全过程人民民主的运行水平。习近平总书记指出：“把人民当家作主具体、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”［3］作为国家治理的主体之一，人民政协组织是一个人才荟萃的高水平智库。在规范意义上，建言资政的过程既是发扬民主、实现人民当家作主的过程，也是科学决策、民主决策的过程，更是统一思想、凝聚共识的过程。从专业化角度考察，建言资政的过程是提出议题、解决议题的过程。人民政协拥有的重要话语权和广泛影响力，很大程度上来自于政协界别和委员所提意见、建议的高质量和可行性，来自于政协委员对社会复杂问题的正确见解和工作的预见性。例如作为建言资政的主要载体，提案工作具有提出、审查、立案、交办、遴选、办理、督办、答复、评价、跟踪等十个环节，从纵向看，环环相扣、衔接紧密、畅通有序、运行高效、链条完整；从横向看，涉及不同层面、不同方面、不同领域。可见，提案工作充分体现了广泛真实的人民民主，是过程民主和成果民主的有机统一［15］。专门协商机构作为一个智库，通过协商对话，在凝聚共识的基础上参与国家治理和社会治理项目的调研、讨论、咨询、评估，是国家治理、社会治理民主协商的重要载体。围绕国家治理、社会治理的效果、质量和治理的程序、后果，政协界别、委员和专委会基于协商为民、监督为民、议政为民的理念，通过与治理决策者、具体实施者的交流互动，畅所欲言，积极为国家治理和社会治理共识的最终达成出谋划策。专门协商机构在国家治理和社会治理共识达成过程中的议政建言、凝聚共识，实际上是通过协商理念、方法和制度在社会治理实践中的运用，使协商治理成为国家治理和社会治理的重要途径和方式，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、全过程人民民主达成与政协协商民主效能发挥的路径优化

人民政协组织所具有的独特优势就在于通过协商民主助推全过程人民民主，进而凝聚成社会共识，转化为国家治理和社会治理的效能。在新时代，中国特色社会主义的不断发展，必然伴随全过程人民民主的完善。习近平总书记指出：“新的征程上，我们必须站稳人民立场，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”［16］“发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”［17］这就意味着人民政协组织必须通过自身的独特优势，持续优化协商民主机制，在国家治理和社会治理共识的达成、治理过程的推进、善治目标等方面发挥正向社会效应。从路径上考量，需要在以下四个方面加以优化：

一是优化以平等协商为过程特征的政治协商机制。对于一个幅员辽阔、人口众多的大国来说，中国的国家治理不仅要建立在最广大人民群众的参与基础上，而且要建立在尽可能广泛的社会共识基础上。而社会共识能否顺利达成，取决于各方利益的协调和平衡。在这方面，政治协商的功能不可或缺。需要指出的是，《中国共产党政治协商工作条例》的制定对于政治协商的制度建设和机制建设非常及时。这对于加强党对政治协商工作的领导，提高政治协商工作的科学化制度化规范化水平，坚持和完善我国新型政党制度，巩固和发展爱国统一战线，具有重要意义［12］。对于人民政协的协商民主制度和机制建设来说同样具有非常重要的指导意义。作为专门协商机构的人民政协组织在其中更多扮演着协调者的角色。因此，人民政协组织所体现的治理效能更多依赖于以协商治理为过程特征的民主协商机制。作为专门协商机构，需要从制度、体制和机制三个方面构筑起更为有效的对接管道，围绕国家治理、社会治理议题的设置、后续过程推进和善治目标的最终实现搭建平台，使国家治理、社会治理的关联方展开充分的协商。围绕制度化建设，要完善专门协商机构与国家治理体系中其他组成部分、社会治理共同体中其他主体的有效对接机制。同时，确立和完善专门协商机构与国家治理体系与社会治理共同体中其他部门或主体之间对接的保障机制，优化对接流程，提升协商治理的实效和质量。

二是优化以民主评议为基本方式的民主监督机制。从运行机制上分析，民主监督的本质是民主，民主愈充分，监督愈有效和有力。政协民主监督是一种协商式监督，渗透于政协履职活动的各个方面。协商式监督的重点是党和国家重大方针政策及重要决策部署的贯彻落实情况，监督的目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。协商式监督的内容是在深入调查研究的基础上，经过反复讨论和理性的提升之后慎重地提出和实施的。它所具有的广泛代表性和政治上的包容性，可以充分反映各方面的情况，使执政党和政府决策的依据具有广泛的社会基础和群众基础，从而使决策更好地体现人民群众的愿望和要求，兼顾各方面的不同利益。值得一提的是专项民主监督，更是体现政协民主评议的特色。为了确保专门协商机构所开展的国家治理、社会治理项目评估的科学性，需要建构更为完备的信息采集和论证机制。围绕某项国家治理、社会治理项目的议题设置、项目内容、运行程序等，人民政协利用专门协商机构的平台，邀请具有专业背景的政协委员、相关专业人士和治理参与者一起进行专业性评估，并建立可行性与非可行性的双重论证机制，优化和完善治理项目方案。同时，建立和完善治理项目共识达成后运行过程和事后的跟踪监督反馈机制，既确保达成共识后治理项目的科学实施，又防止治理过程中不必要的资源浪费和损失，同时也为日后的责任追究提供充分依据。

三是优化以民意表达为价值取向的建言资政机制。首先，建言资政要通过深入调查研究，体察人民群众实情，倾听人民群众呼声，反映人民群众意愿，在履职成果中充分吸纳和反映民意。在这方面，人民政协要高度重视社情民意信息工作。实践证明，反映社情民意信息是人民政协履职尽责、建言资政的重要方式，具有“短平快”特点和“直通车”优势。要将优化社情民意信息平台作为人民政协建言资政机制建设的重要抓手。其次，建言资政议题设置能否反映民意并为大多数人所拥护和支持，直接关系到建言资政的根基是否坚实。专门协商机构需要优化民意畅通机制，利用人民政协组织的平台优势，充分考虑各个界别的实际和广大人民群众的呼声，尤其是对涉及国计民生的重大问题和人民群众急难愁盼的具体问题，广泛收集社情民意，并向治理决策者提供有价值的社情民意信息和建议。再次，要优化建言资政的质量保障机制，提升调查研究的能力和水平，确保议政建言、协商资政的质量。无论是政协组织还是界别、委员，需要全面提升履职能力，以高质量建言资政更好服务党和国家工作大局，为全面建设社会主义现代化国家贡献智慧和力量。

四是优化以自身建设为主要内容的凝聚共识机制。正确认识人民政协凝聚共识职能的性质、地位、特点、优势和功能，进一步优化人民政协凝聚共识的路径与方法，既是新时代推进中国特色社会主义事业、发展社会主义民主政治的重要内容，也是人民政协适应新的形势的要求，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项战略性任务。人民政协协商民主功能的实现程度，多样化的协商形式以及体制和组织所提供的保障只是一个方面，另一方面更为重要的制约因素是人民政协组织自身的协商能力和水平。这涉及到协商主体的结构和能力。一方面，人民政协组织要通过思想建设、组织建设、制度建设、作风建设等，以团结作为凝心聚力的纽带，以民主为发展指向，不仅在内部凝聚起统一战线和人民政协内部各民主党派团体各界人士以及各级政协委员的共识，而且通过广泛联系团结界别群众，为凝聚全社会的共识发挥作用。尤其是作为人民政协工作的主体，各级政协委员按照“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的要求，不断提高政治站位，凝聚政治共识。另一方面，围绕国家治理、社会治理议题设置、后续过程推进和善治目标的最终实现，人民政协组织可通过政协委员、界别、专委会的履职活动以及媒体宣传，开展基于凝聚共识的社会舆论导向工作，正确引导社会大众的观念，消弭社会共识达成过程中可能出现的负面障碍。