社会治理现代化视域下宗教事务管理研究

雷火剑

（中共南宁市委党校，南宁530007）

宗教事务管理是社会治理的重要方面。改革开放以来，中国社会发生了深刻变化。在经济社会体制上，实现了由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，政府、市场和社会组织之间的权责关系发生了重大变化；在社会结构上，产生了众多新的社会阶层，各阶层之间的流动加快，客观上要求宗教事务管理要适应社会主义社会的转型。

一、社会转型对宗教事务管理提出的新挑战

在党中央关于我国宗教问题和宗教工作的基本观点和基本政策的指引下，宗教工作的形势“基本有序、基本稳定，没有出现影响大局的大问题”［1］。但是也应该看到，随着中国社会转型的进一步深入和扩大，国际形势的变化以及某些复杂的因素反映到宗教上，出现了一些新情况、新问题，又为新形势下的宗教事务管理提出了新要求。

（一）信教人数增长明显，宗教影响有所上升

当代中国社会转型主要是指社会从传统型向现代型的转变，“整个社会系统由一种结构状态向另一种结构状态的过渡，它不是社会某个部分或层面的局部发展，而是社会系统的全面的、结构性的变化。社会转型以结构转型为核心，同时带动社会体制的转换、利益的调整和观念的变化等诸多方面的发展”［2］。其中，经济社会体制从传统的计划经济体制向新的市场经济体制转化，具体表现为：多种经济成分和多种经济形式的发展，社会分工的日益精细化和产业结构的复杂化，效率优先兼顾公平的现代企业制度的建立，个人收人的差距拉大和重新调整，个体价值得到强化，社会群体利益多样化导致人们价值观的多元性和多样化等。一方面，随着社会主义市场经济体制的确立，社会主义生产力得到了解放，中国经济实现腾飞，人民生活水平有了质的飞跃。但社会转型期既是中国的黄金发展期，也是矛盾凸显期。随着市场经济体制的确立和改革的深入，出现了一些不可避免的问题：在原有的计划经济体制下处于较高地位的国企工人收入降低甚至失业，产生了社会挫折感；区域之间、产业之间、城乡之间、汉族聚居区和少数民族聚居区之间发展不平衡以及经济不发达所带来的教育落后和思想观念落后等；社会成员、社会群体之间利益冲突凸显，一些人出现焦虑心理、浮躁情绪，甚至做出不理智行为；看病难、住房难等民生问题显现。

另一方面，在计划经济时期，所有的社会成员都被纳入到国家设立的各级各类单位组织之中，成为单位组织的成员。改革开放以来，个人对单位进而对政府和国家的依赖性逐渐弱化。在社会分化的过程中，一些社会组织自治领域脱离了早先关系较为密切的整体而出现［3］。宗教在社会生活中的影响力在不断增强。宗教活动频繁，且规模增大，亟须加强对宗教事务的管理。

（二）部分组织或个人利用宗教进行违法犯罪活动

社会转型过程中，中国开始从较为封闭的传统社会向开放的现代社会转变，但宗教方面的法律、法规还在建设过程中，宗教活动在一些地区呈现无序状态。一些不正常的宗教活动，游离于宗教管理部门的管理之外。

其次，境外势力利用宗教进行的渗透活动日益加剧。“随着我国对外开放不断扩大，国际敌对势力为加紧对我国实施西化、分化的政治战略，打着‘宗教自由’的旗号同我们争夺人心。”［4］他们往往以维护人权为借口，粗暴干涉我国内政和中国天主教内部事务，侵犯我国的主权，成为境外势力对中国进行干涉、颠覆与“和平演变”的重要组成部分，严重危害了中国特色社会主义现代化建设。境外势力除了进行传统的“旅游布道”“慈善布道”“邮政布道”和“空中布道”，还通过探亲、经商、讲学、学术交流、开展社会慈善事业等形式进行“温情”传教和“产业布道”。有的国外宗教组织甚至在我国境内非法建立宗教组织，同爱国宗教组织争夺信教群众。而互联网的普及更是令宗教渗透防不胜防，一些境外宗教组织通过网络向境内宗教代理人发布指令，甚至公开建立网页传教或者通过群发邮件的方式布道，增加了抵御境外宗教渗透的难度。

同时，伴随对外开放的步伐，宗教极端势力快速兴起，邪教活动愈发猖獗。境内外“三股势力”（暴力恐怖主义、民族分裂势力、宗教极端势力）妄图以“宗教”达到其扰乱社会正常秩序、分裂中国的罪恶目的。这些反动势力宣扬宗教极端思想，歪曲宗教教义，蒙骗信教群众，煽动暴力恐怖活动。将社会转型中出现的一些不可避免的问题曲解为人为作用，放大社会矛盾，在蛊惑人心的同时，夹带反政府、反国家的政治私货。他们通过私设地下讲经点、私带地下学经人员、印刷传播非法宗教制品、互联网传教、煽动信教群众无组织朝觐等方式，大肆宣扬极端、暴力、分裂思想，挑起宗教对抗和民族矛盾，是威胁社会稳定和民族团结的毒瘤。

二、新形势下宗教事务管理的工作重点

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对创新社会治理方式作出全面部署，提出“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、源头治理和综合治理。这四个关键词，既是现代社会治理必须坚持的基本原则，也为宗教事务管理指明了方向和路径。

（一）坚持系统治理，处理好宗教事务管理各主体的关系

《决定》指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这就要求我们在宗教事务管理中，要明确各主体及其相互关系，即宗教事务管理由谁主导以及各主体间怎样互动。

一是要处理好管理主体与管理客体之间的关系。政府有关行政管理部门是宗教事务管理的主体，其正确履职是贯彻党的宗教工作基本方针的关键，其管理水平的高低直接决定宗教事务管理的水平。为依法管理宗教事务的实现，党和政府制定了一系列相关的法律法规和政策，并注意树立“法制”权威，完善监督机制，提高宗教政策、法规的执行力度。此外，党和政府还加强宗教政策、法律的宣传力度，普及法律知识，努力增强广大干部群众的宗教政策观念和宗教法律意识。这些措施较好地处理了管理主体与管理客体之间的关系，为依法管理宗教事务的实践提供了良好的条件。

二是要处理好政府依法管理与群众参与管理之间的关系。宗教事务管理，首要的是政府有关行政管理部门依法“行政”，但也应该包括欢迎广大宗教界人士和信教群众“参政”的一面。做到政府实施管理与群众参与管理相结合，这既是检验管理成效的重要标志，也是调动宗教团体积极性的重要措施。充分调动爱国宗教团体的积极性，发挥其应有的作用，是贯彻执行好党的宗教政策的重要组织保障，也是团结信教群众，不断巩固和扩大爱国统一战线的一条重要经验。鉴于宗教团体的重要作用，管理宗教事务的过程中，党和政府有关行政管理部门一方面要使自己的各项活动制度化、规范化；另一方面要鼓励宗教团体根据自身实际情况，建立和完善内部管理制度，搞好自我管理。这两方面的措施，能较好地处理政府依法管理与群众参与管理间的关系，调动爱国宗教团体的积极性，为依法管理宗教事务提供良好的条件。政府依法管理和宗教团体的自我管理，有着各自的范围和职责。在依法管理宗教事务的过程中，党和政府有关行政管理部门要正确处理两者之间的关系，促进两者的互相结合，依法保障爱国宗教团体的合法权益，严厉惩处非法宗教活动和利用宗教进行的违法犯罪活动。

（二）坚持依法治理，提高宗教工作的法治化水平

依法管理宗教事务，提高宗教工作法治化水平，是实现宗教与社会主义社会相适应的必由之路，也是推进宗教事务管理体系和管理能力现代化的根本路径。除《宪法》外，我国还有《民族区域自治法》《刑法》《民法通则》《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《劳动法》《工会法》《兵役法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《村民委员会组织法》《红十字会法》《广告法》等有关具体法律，相关部门参与管理宗教事务有了法律依据。我国法律对宗教的有关规定，尤其是对公民宗教信仰自由权利的规定，与《联合国宪章》《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》等国际文书和公约的有关规定基本一致。我国公民宗教信仰自由是有法律保障的，体现了国家和人民的意志。

目前，我国已有《宗教事务条例》和一些单项行政法规，如《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。2004年7月7日，《宗教事务条例》经国务院审议通过，自2005年3月1日起施行。2017年对《宗教事务条例》进行了修订，2018年2月施行。该条例是我国第一部综合性的宗教法规，对保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会稳定，规范宗教事务管理，提高宗教工作法治化水平起到了重大的推动作用。另外，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》于1994年1月31日发布，一方面保障了境内外国人的宗教信仰自由，另一方面在维护我国社会公共利益方面进行了规定。除《宗教事务条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》两部行政法规外，我国还有一批由国家宗教事务局等部门颁布实施的宗教事务方面的部门规章，使宗教事务管理更具操作性。我国处理宗教事务几十年来的实践证明，党通过法律把对宗教的管理上升为国家的意志和社会准则，保证了宗教政策的稳定性。《宗教事务条例》颁布实施后，国家宗教事务局跟进出台了一批配套部门规章；全国共有31个省、自治区、直辖市颁布了宗教事务方面的地方性法规或政府规章。但不应忽视的是，宗教法律法规还有待健全和完善。如我国《宗教事务条例》《慈善法》《社会组织管理条例》中都有保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益等方面的内容，但是在现有的法律架构中尚无专门针对宗教慈善行为的法律与法规。宗教团体开展公益慈善活动的范围、方式及财务管理等缺乏明确的法律规定。

另外，宗教法治建设还需要提高相关负责人的依法行政水平。从目前宗教执法的实践看，不同程度地存在不懂法、不依法、方法过激、处理不当等现象。一方面，在执法过程中对一些宗教活动的管理缺乏稳定性和规范性。另一方面，在执法力度的把握上，有一部分执法者的法律意识淡薄，轻法、厌诉。“权大于法”“政策高于法”等人治思想严重阻碍了宗教事务依法管理。从短期来看，宗教工作干部必须对宪法和法律保持敬畏之心，“治国者必先受治于法”，不得滥用职权，不得乱作为。宗教工作干部必须严格依照法律程序规定的方式、时限和步骤行事。各级政府宗教事务部门要自觉接受人大的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。相关部门要不断推进政务公开，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。从长期来看，宗教事务管理必须注意宣传教育，营造良好的法治环境。目前制约宗教事务管理的一个重要问题就是执法的舆论基础薄弱。谈起宗教，很多人感到既陌生又神秘，即使从事宗教工作的同志也认为宗教比较复杂；还有个别干部对宗教知识知之甚少，对宗教工作不愿管、不敢管、不会管，更谈不上对宗教行政执法有足够的认识。国家要不断创新宣传的载体和方式，通过宣传教育，去除宗教工作的神秘感，提高宗教界人士和广大信教群众权利和义务相统一的意识，提高他们明辨是非的能力，使他们自觉接受政府宗教事务部门的依法管理和监督。

（三）坚持源头治理，以民生改善促进宗教和顺

虽然宗教的一些思想超越现实，但宗教问题的根源却在现实之中，没有不受宗教影响的社会，同样没有能完全脱离现实的宗教。宗教事务管理，不能就宗教看宗教，必须透过现象认识根源，跳出宗教事件处理宗教问题。马克思在《资本论》中指出，“只有当实际日常生活的关系，在人们面前表现为人与人之间和人与自然之间极明白而合理的关系的时候，现实世界的宗教反映才会消失”［5］。这要求我们将推动经济高质量发展，改善信教群众生产生活条件作为解决宗教问题的根本途径。习近平总书记指出，“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”［6］。“要让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感。”［7］虽然发展不是解决问题的全部手段，也不能仅靠发展解决所有的宗教问题，但参与式发展、融合式发展、包容性发展，能让信教群众有更多获得感和平等感。

“安民可与为义，而危民易与为非。”少数民族地区和农村地区宗教问题易发多发，是宗教事务管理的重点和难点。从这些地区经济社会发展相对滞后的实际情况看，需要大力改善当地信教群众生产生活条件。只有让广大信教群众的生活富裕起来、日子红火起来，宗教和睦才能有坚实的根基。特别是起点低、底子薄、生态环境脆弱、经济增长内生动力不足的特殊区情，决定了民族地区群众必须付出艰苦卓绝的努力，才能同步实现民族复兴。同时，民族地区正处于走向长治久安的关键阶段，保持持续稳定和全面稳定还面临着许多挑战，民族分裂势力与外国反华势力相勾结妄图分裂国家的图谋没有变，分裂势力的反动阶级本性没有变，民族地区实现长治久安任务艰巨，责任重大。正如习近平总书记在第六次中央西藏工作座谈会上指出的，“必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇”［8］。因此，我们既要聚焦主要矛盾，持之以恒改善民生、凝聚人心，也要着力解决特殊矛盾，坚决同各种分裂势力作斗争。化解主要矛盾，就为解决特殊矛盾提供了基础；解决特殊矛盾，就为化解主要矛盾创造了条件。不管是抓主要矛盾而忽视特殊矛盾，还是抓特殊矛盾而忽视主要矛盾，都无法实现经济社会持续健康发展和长治久安。具体落实到宗教事务管理上，一是要认真贯彻党的宗教政策和国家管理宗教事务的法律法规，确保宗教和睦。在工作中，要依法加强宗教事务管理，深入开展反分裂斗争，确保宗教和睦、寺庙和谐。二是要实现经济社会发展与宗教和睦相互促进。要坚持民生优先、民生先动，贯彻落实好各项利民惠民、利寺惠僧政策，不断提高信教群众的发展参与度和获得感，经济发展一步，民生改善一步，维护宗教和睦的社会基础和民心基础要更加牢固，使民生改善与宗教和睦水乳交融，共同增进。

（四）坚持综合治理，加强对网络宗教事务的管理

伴随互联网技术在世界范围的应用，网络宗教迅速发展成为宗教传播的一种全新方式。但网络上除了法定的宗教性组织、场所和学术机构的宗教性网站外，还存在着大量的个人性、排他性乃至反宗教性网站；网络宗教信息的不规范性、甚至违法性问题及网络主体身份的不确定性；通过网上宗教活动或宗教产品获取钱财的情况也存在。对此，必须切实加强对网络宗教事务的管理。首先，要推动线上与线下的统一。正常的宗教，应当包括宗教教义、宗教体验、宗教组织和宗教活动四大有机部分构成。其宗教组织，必须是经过登记的合法的组织；宗教慈善活动必须是付出无所求的利他活动；宗教的社会参与必须是明确反对暴力、反对个人崇拜的。当前规范网络宗教活动的一个关键举措，就是要推动网上宗教信仰活动与线下宗教活动相衔接，如果线上与线下相脱节，那网络宗教纯粹是一种虚拟的宗教信仰活动，容易成为引发宗教问题的温床。所以，去除虚拟化是网络宗教健康发展的重要基础，也是实现有效监管的前提条件，应加快建立完善网络宗教与现实宗教的有效衔接机制，使网络宗教回归其正常宗教属性。

其次，要实现管理与引导的结合。2016年全国宗教工作会议明确指出：“要依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”［9］在宗教工作中将依法管理与积极引导相结合，既有利于维护法律的权威，又能够最大程度地体现实际工作的灵活性。当前宗教事务管理正在由被动防范宗教的消极作用和突发事件为工作重心的非常态管理向依法管理、综合治理的常态管理转变。加强网络宗教工作，既要按照习近平总书记在讲话中提出的“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”［10］的宗教工作基本原则，使网络宗教事务管理进一步“刚性”化、清晰化，又要积极贯彻全国宗教工作会议提出的“宗教工作关键在‘导’”的思想，将过程管理与结果管理相结合，将宗教工作的重心放在平时，尽力把各种网络宗教问题解决在萌芽状态，并着重在思想认识上对宗教信众进行引导，提高他们的正确辨别能力和自我管理能力，充分体现宗教工作的宽严相济、松紧有度的管理精神和国家治理现代化的要求。

最后，要努力形成工作合力。当前各地网络宗教发展不均衡、信息分散、各监管部门孤军作战、监管力量薄弱的局面尚未得到根本改变，建立统一高效的网络宗教监管协作机制对于做好网络宗教工作非常必要。一方面，经济和社会的全球化和科学技术的迅猛发展，使网络宗教工作的管理方式也在不断丰富：借鉴先进有效的工作手段，充分利用现代科技技术，如网站、博客、微博、微信、手机短信等，以达到事半功倍的效果。另一方面，监管者应在借鉴各地成功经验的基础上逐渐形成党政部门监管、宗教界人士引领、信教群众以及社会各界积极参与监督的工作局面。当前建构广覆盖的协作机制的条件还不够成熟，可以先探索建立地市一级的协作机制，再适时建立更高一级的协作机制，逐步形成网络宗教监管和引导的强大合力，提升网络宗教工作水平。

三、推进宗教事务管理体系和管理能力现代化

习近平总书记在党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，要不断提高国家治理制度化、规范化、程序化水平，坚定中国特色社会主义制度自信。一个国家有什么样的制度，就必然要求国家治理体系和治理能力与之相适应。在宗教工作领域，就是要完善和发展中国特色社会主义宗教事务管理制度，提高宗教事务管理体系和管理能力现代化水平。

（一）建立健全宗教事务管理法律法规和制度

只有建立健全宗教事务管理法律法规和制度，才能从根本上发挥宗教组织的民主管理功能，贯彻民主办教原则。近年来，根据《社会团体登记管理条例》和《宗教事务条例》的相关规定，宗教团体承接了很多与宗教相关的社会管理职能。各宗教团体和宗教活动场所也逐步建立了内部的管理制度。然而，“民主管理制度不完善，民主管理机构不健全，民主决策机制不落实”［11］等一系列问题依然存在，监督权力运行的体制机制仍未完全建立。宗教组织不同于一般的社团法人，它虽然受政府监督，但两者并不是领导与被领导的关系，在具体实践中很容易发生政教不分的现象。另外，宗教组织是按照行政区域进行划分管理的。各宗教设置了与行政隶属关系相对应的全国性组织、省级组织、市级组织和县级组织，实行属地性管理。宗教组织要借鉴现代化的管理思想和方法，建立符合宗教事务管理特点、独特的财会体制和财务制度。各级宗教事务部门也要加强检查和指导，做好对教职人员的认定、管理、考核等工作，支持和鼓励宗教团体在宗教事务管理中发挥好行业管理作用。

（二）加强宗教事务管理协调机制建设

当前一些政府部门没有充分认识宗教可能演变为妨碍社会稳定和进步的势力。一方面是因为宗教问题前期发展都较为隐蔽，往往直到发生突发事件（特别是恐怖主义事件）才引起高度重视，各部门之间缺乏常规的能够落到实处、细致入微的管理办法；另一方面，统战部门要加强对涉及宗教方面重大问题的研究和协调，政府宗教事务部门也要加强对宗教事务的依法管理，其他政府部门和各社会组织也要在各自职责范围内，支持宗教工作，同时，要注意发挥社会组织在宗教事务管理中的协同作用，形成统一领导、各司其职、齐抓共管的工作格局。

（三）发挥政府各公共管理部门的专业管理作用

宗教具有长期性和复杂性，很难详细、全面地描绘出工作的具体蓝图。同时，因为宗教事务管理中涉及了大量社会公共事务，横跨经贸、学术、文化、科技、教育、卫生、体育、旅游等多个社会领域，所以政府各公共管理部门对宗教事务的管理需要有长期的战略规划，整合协调各部门的分散职能，发挥各自在专业管理上的主体作用，才能克服宗教事务管理主体单一性的难点。

（四）建立健全社会监督评价机制

要加强社会舆论对宗教事务的监督、管理，促进宗教自身健康发展。要采取多角度衡量、多方面参与的社会监督评价体系，认真听取包括宗教界人士和信教群众、政府部门工作人员和普通不信教群众的意见，既要看到工作中的不足，也要理解宗教工作的复杂性和长期性，进行较为全面的评价，不要矫枉过正，不要打击宗教工作部门的积极性。同时要加快完善社会组织的登记和清算机制，防范有人利用社会组织的公益之名进行非法的宗教活动，对违规、违法操作的组织处以重罚。