族际政治与新时代中国民族事务治理转型

于春洋 汪微微 ，2

1．燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066099 ； 2．黔南民族师范学院 经济与管理学院 ，贵州 都匀 558000

习近平在2021年8月召开的中央民族工作会议上指出，“回顾党的百年历程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路”①《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日，第1版。，这一判断也和新中国成立70多年来中国解决民族问题的成功实践相符合。因为“无论是从横向的国际间对比，还是从纵向的历史发展脉络来看，我国的民族问题都得到了比较成功的治理”②高永久、崔晨涛：《中国特色民族事务治理的道路创新与道路自信》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2020年第1期。。同时也要看到，进入新时代，我国族际关系领域面临的压力和挑战也依然存在，对于民族事务治理的能力与水平提出了更高的要求。习近平在中央民族工作会议上指出，“必须……推进民族事务治理体系和治理能力现代化”③《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日，第1版。。我们知道，民族事务是多民族国家诸多公共事务之一种，因其政治敏感性、政策特殊性和影响广泛性等特点而成为国家治理的重要组成部分。具体到作为统一多民族国家的中国，情况也是如此。本文尝试从族际政治的分析视角，在搭建族际关系与民族事务治理问题分析框架的基础上，就新时代中国民族事务治理的转型问题做一粗浅讨论，为推进民族事务治理体系与治理能力现代化问题的理论研究与实践探索贡献绵薄之力。

一、族际政治与民族事务治理问题分析框架

族际政治是由民族（文化）多元、国家（政治）一体的多民族国家组织形式所带来的原生性问题。只要是多个民族共存同一个国家，族际政治就是国内政治生活的常态，多民族国家就天然承担着要把族际关系状况控制在国家政治秩序可以容忍范围之内的任务。通过民族事务治理与族际政治的互动，保有和维系一种动态的族际关系和谐，是多民族国家必须要去完成的使命。

（一）族际政治的基本逻辑

概括而言，族际政治的基本逻辑在于：其一，多民族国家国内不同民族是在多民族国家的政治结构之内彼此联结、发生作用的。研究表明，生活在多民族国家内部的各个民族“彼此之间的关系不是孤立的，而是通过政治法律制度和彼此之间的经济文化交往联系在一起的”①参见王建娥：《族际政治民主化：多民族国家建设和谐社会的重要课题》，《民族研究》2006年第5期。，并且就其规范意义而言，这些民族往往有着或长或短的共同历史境遇，并且都曾为着缔造这个多民族国家的目标而进行过努力。比如，非洲新兴国家在建国之前普遍经历了西方的殖民统治，之后经由发动民族解放运动而最终获得民族独立，建立主权国家的目标；其二，多民族国家国内的不同民族为了捍卫自身利益，需要参与政治、诉诸公共权力。多民族国家内部的某个民族能在多大程度上保有和增进自身利益，与该民族能在多大程度上争取或掌控国家公共权力息息相关，因为显然国家公共权力把持着对于社会公共资源的权威性分配，既分配利益，也分配代价。这一现实就使得国内不同民族围绕国家公共权力展开博弈和竞争成为一种或显露或隐匿的常态。由此，多民族国家往往会通过法律规范和制度设计来把国内不同民族间的博弈和竞争控制在体制框架之内，而不至于危及国家既有政治秩序；其三，与上一点相联系，多民族国家内部的族际关系状况会受到这些民族实际占有国家公共权力状况的影响②参见于春洋：《论族际政治理论的基本内容及其当代价值》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2011年第12期。。经验观察表明，国家公共权力在国内不同民族之间的分配越均衡，族际关系越和谐；反之亦然。而族际关系一旦紧张、冲突甚至演变成族际战争，多民族国家的政治秩序、社会稳定乃至国家的存续和发展就会面临严峻挑战。1991年底，苏共中央宣布终止存在，苏联随之发生国家分裂，土崩瓦解。国家公共权力在很长时间里被国内主体民族俄罗斯族把持而无法在国内不同民族间进行均衡分配③参见潘广辉、吴婧：《民族问题与苏联解体——欧、美学界的研究》，《世界民族》2006年第1期。，是导致政党统治合法性危机到来之时就轻易撕裂国家的重要原因。1998—2003年，经由多种方式的族群动员而发生的大规模族群冲突也曾严重威胁印度尼西亚的国家存续和发展④参见薛松：《解释印尼的族群动员方式：理论与评析》，《南洋问题研究》2019年第3期。，主要原因也在于国家公共权力长期分配不均。

（二）族际关系与民族事务治理的内在关联

一个多民族国家能否维持国家公共权力分配的均衡，集中体现着该国民族事务治理能力的高低，也直接左右着该国族际关系的走向，进而影响该国家前途命运。从这一基本判断出发，排除其他诸如历史记忆、文化传统、宗教信仰、社会习俗等因素的影响，可以就族际政治与民族事务治理之间的内在关联进行理想化的规范分析。

首先，如图1所示，如果某个国家的族际关系较为和谐，往往意味着该国公共权力分配处于动态均衡状态，民族事务治理面临的压力和挑战就比较小；而一旦某个国家的族际关系较为紧张，往往意味着该国公共权力分配的动态均衡状态被打破，民族事务治理的压力和挑战随之增大。族际政治究其本质是“族际间基于民族利益并诉诸于政治权力的族际互动”①参见周平：《论族际政治及族际政治研究》，《民族研究》2010年第2期。，而要想让民族利益诉求及时有效地得到政治权力（国家公共权力）的回应，最主要的办法是通过法律和制度设计来让多民族国家内部不同民族分享国家公共权力。由此，保持和维系国家公共权力分配在国内不同民族之间处于动态均衡状态，是消除族际关系紧张、缓解民族事务治理压力的重要途径。

图1：公共权力分配、族际关系与民族事务治理压力过程图示

其次，如图2所示，如果某个国家的民族事务治理能力强，就容易把该国的公共权力分配维持在一种动态均衡的状态，这一状态有利于族际关系和谐；而一旦某个国家的民族事务治理能力弱，就容易造成该国公共权力分配的不均，从而导致族际关系紧张。纵观当代世界多民族国家的民族事务治理实践，不难找到支撑这一观点的例证。比如，自从1999年5月“还政于民”以来，尼日利亚奥巴桑乔政府出台一系列旨在让国家政治民主化、经济私有化和文化多元化的政策，民族事务治理领域也取得一系列成绩——探索出了一套行之有效的协调族际关系、平衡各方利益的制度安排；积极推进民族一体化进程，加强爱国主义教育，打造“我是尼日利亚人”的国民自豪感和责任感②参见于春洋：《族性视野中多民族国家族际政治问题比较研究》，《国际安全研究》2017年第3期。……这些成绩在2015年总统选举中得到了最好地回报，这次选举成为尼日利亚历史上首次以民主选举方式实现政权和平交替的选举。这个例证较为充分地说明了民族事务治理能力、公共权力分配和族际关系之间的互动关系。

图2：民族事务治理能力、公共权力分配与族际关系过程图示

第三，如图3所示，在国家公共权力分配、民族事务治理和族际关系三个因素之中，国家公共权力分配状况处于基础性位置，分别与民族事务治理和族际关系直接正相关；而民族事务治理与族际关系之间属于间接正相关，即两者经由国家公共权力分配状况而产生联系。一方面，公共权力的分配状况处于三个因素之中的基础性位置，这意味着无论是民族事务治理还是族际关系，都要和公共权力的分配状况发生关联，并且只有在此基础之上才能彼此影响、相互关联；另一方面，公共权力分配的状况是检验民族事务治理绩效的核心评判指标，但是这个指标往往是隐形的，不容易直观察觉，而族际关系状况的好坏则是反映公共权力分配状况的晴雨表，因此也成为评价民族事务治理绩效的重要指标。

图3：以公共权力分配为中心的民族事务治理与族际关系互动图示

第四，在国家公共权力分配和民族事务治理两个因素之中，民族事务治理属于自变量，国家公共权力分配属于因变量。即民族事务治理的能力决定了国家公共权力分配是否能够维持一种动态的均衡状态；而在国家公共权力分配和族际关系两个因素之中，国家公共权力分配属于自变量，族际关系属于因变量。即国家公共权力分配的均衡程度决定了族际关系是否和谐。

二、多元协同：新时代中国民族事务治理转型方向

新中国成立70多年来，民族事务治理取得举世瞩目的成就。同时也要看到，进入新时代，影响中国族际政治走向的风险和不确定因素依然存在，族际关系领域依然面临很多压力和挑战，需要用推进民族事务治理体系和治理能力现代化的方式加以应对。加之中国的整体社会变迁正在多个维度同时展开，“既包括从农业向工业、服务业的产业转型，也包括从传统向现代的进程转型，还包括横向、纵向的社会结构转型”①参见严庆、张莉莉：《部门化与多元化：中国民族事务治理主体建设研究》，《兰州学刊》2015年第12期。，这种局面也对新时代中国民族事务治理提出了新要求，需要做出回应、加以解决。

（一）新时代中国民族事务治理需要面对的主要问题

自2013年11月党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，国内学界掀起了国家治理体系现代化的研究热潮，其中，尤以对于中国国家治理体系现代化的路径选择②参见唐皇凤：《中国国家治理体系现代化的路径选择》，《福建论坛》2014年第2期。、反腐倡廉建设③参见高新民：《国家治理体系现代化与反腐倡廉建设》，《中共党史研究》2014年第2期。、基本公共服务均等化④参见张紧跟：《论国家治理体系现代化视野中的基本公共服务均等化》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2015年第4期。、金融体系支持⑤参见徐忠：《新时代背景下中国金融体系与国家治理体系现代化》，《经济研究》2018年第4期。和国家治理体系与治理能力现代化的相互促进⑥参见魏晓文：《论国家治理体系现代化与治理能力现代化的相互促进》，《政治学研究》2014年第4期。等议题的研究最具影响力。而作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分，学界有关民族事务治理问题的研究也在公共管理、民族学与政治学等学科视野中展开，形成一系列研究成果。

综观学界既有研究成果与经验事实，可以把新时代中国民族事务治理面对的主要问题概括为：其一，族际关系领域面临的诸多压力和挑战可以通过民族事务治理来加以回应。既有研究表明，新时代中国族际关系领域面临的压力主要包括维持稳定的压力、维持信任的压力、达成共识的压力和维持认同的压力，遭遇的挑战则主要表现在利益源泉碎片化与多元化带来的挑战、社会结构发生重大变化与国家社会两相分化的挑战，以及生态环境保护与民族文化传承的挑战①参见李元元、于春洋：《府际关系视野中的当代中国族际政治整合》，《青海社会科学》2019年第6期。。这些存在于族际关系领域的压力与挑战可以通过民族事务治理加以回应；其二，民族问题依然存在，其中很多问题折射的是公共权力分配有待进一步均衡的现实。比如在我国全面建成小康社会、取得脱贫攻坚战全面胜利背景之下的少数民族、民族地区的相对贫困问题，民族法律法规的制定、实施以及民族法律体系发展完善的问题，民族地区基础设施建设相对滞后、基本公共服务水平有待进一步提高的问题，城市民族问题与少数民族流动人口管理服务有待进一步落实，等等；其三，民族事务治理自身也存在一些问题。有研究指出，当前我国民族事务“治理主体的多元化因素尚不够充分，市场化和社会化的因素还有待补充，已有的体制成分及其结构关系还有待调整”②王希恩：《我国民族事务治理体系的基本构成及完善》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2020年第6期。；党政和职能部门之间缺少权力边界的划分和责任边界的界定、组织制度建设的滞后与人治因素对组织运行发挥主导作用的并存、缺乏多方社会力量共同参与民族事务治理的保障机制③参见朱军：《城市民族事务政府治理的理念变革与机制创新》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2019年第6期。……等等。有鉴于此，习近平在中央民族工作会议上指出，“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”④《习近平在中央民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日，第1版。。结合我国民族事务领域存在的这些问题以及前文的分析，我们认为，推进我国的民族事务治理转型，是实现国家公共权力分配动态均衡，促成族际关系和谐，维护多民族国家政治秩序与社会稳定的重要选择。

（二）推进纵向中央-地方府际关系层面的多元协同

政府作为掌握并行使国家公共权力的行为主体，其自身的行为过程与结果将深刻影响国家治理现代化的水平。具体到中央与地方各级政府对于民族事务的治理，有必要合理分工、权责明确、各司其职，继而充分发挥中央与地方各级政府的积极作用，推进民族事务治理在纵向的中央-地方府际关系层面走向多元协同。

中国是单一制国家，包括民族自治地方在内的地方各级政府要接受中央政府的统一领导。研究表明，中央政府与地方各级政府之间存在赋权与被赋权、领导与被领导的关系，同时中央政府与地方各级政府也在根本利益一致的前提下存在各自的利益⑤参见李元元、于春洋：《府际关系视野中的当代中国族际政治整合》，《青海社会科学》2019年第6期。。由此，应该发挥中央政府的顶层设计优势，科学明晰、统筹规划央地之间、党政之间、职能部门之间的职能定位与权力划分，改变以往民族事务治理中政府主体内部认知不一、边界不明、分工不清、权责不对称的状况，尤其是要放权、让权、授权给地方政府，充分发挥和调动民族自治地方政府积极性和主动性。一方面，地方政府凭借长时间扎根于本地区的区位优势，是最深入、最详细、最全面了解本地族际关系状况和民族事务基本盘的政府，是本地民族群体面对的政府；另一方面，地方政府是在当地贯彻落实国家公共政策（包括民族政策）的真正主体，而其中的民族自治地方政府“是民族地区公共产品和公共服务的重要供给主体”①参见米恩广、李若青：《道器相济：民族自治地方政府治理能力现代化的柔性逻辑》，《广西民族研究》2018年第5期。。因此，真正赋予地方政府，尤其是民族自治地方政府自主实施当地民族事务治理的权力，是发挥地方政府能动性的内在要求，是激发地方政府的创新治理的必要条件，同时也能真正做到因地制宜、具体问题具体分析，避免“一刀切”、行政效率低下，立足地方现实情境与真实需要来实施民族事务治理。

与此同时，为了让政府层面的多元协同真正成为可能，还要探索中央与地方各级政府分层主导中的分权模式。目前中央政府与地方政府之间的分权主要表现为“环节性分工”，亦即对于具体工作流程中的不同环节加以分工，分权是为了完成具体工作流程中的分工，而不是针对不同工作内容而进行“整体性分权”②参见朱光磊：《中国政府发展研究报告》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第75页。。这种以分工替代分权现象的出现，是和中国以往纵向政府间的权力配置方式相适应的。为了让中央与地方各级政府间的分权模式适应政府层面多元协同的需要，可以从以下两方面进行努力。一方面，中央与地方政府分层主导的关键在于“分”，要分得清晰、分得恰当、分得可行。中央与地方政府对民族事务治理的内容与范围要界定清晰，明确中央和地方各级政府的事权关系，不能只是规范事权的范围，还要厘清各级政府对民族工作的权限内容，有效地辨别哪些权限应集中于中央，哪些权限应分散于地方，提高政府对于民族事务的治理效率，降低政府对于民族事务的治理成本。并且由于具体问题的现实往往具有不确定性，有可能随时发生变化，因此还要重视那些难以预判的因素的影响，保持事权划分的弹性，使得中央政府与地方各级政府既能明晰自身职责，又能群策群力、整体推进、协同配合。

另一方面，中央与地方政府分层主导的另一个着力点在于“导”，要导得科学、导得有效、导得有序。也就是说，要促使中央与地方各级政府在主导民族事务治理的过程中做到科学性、有效性和有序性。就中央政府而言，要“加强垂直管理”③参见沈荣华、曹胜：《政府治理现代化》，杭州：浙江大学出版社，2015年，第117页。，确保中央政府的政令畅通，提高中央政府对民族事务治理的核心领导力和全局掌控力；就包括民族自治地方在内的地方各级政府而言，要提升政策执行力和行政公信力，广开言路，提供回应群体利益诉求，发现带有苗头性的、存在潜在风险的问题，要及时上报、妥善处理；就中央政府与地方各级政府的协同而言，要在垂直管理和发挥地方政府自主性之间寻求动态的平衡，垂直管理固然有其不容置疑的积极意义，但不可否认一味强化垂直管理也会压制地方政府的自主性。因此，要探索和营造既能减轻中央政府负担，提高中央政府领导质量，又能使地方政府在张弛有度的管理中保持活性和动力的氛围。

（三）推进横向政府—社会关系层面的多元协同

随着中国社会结构转型的纵深发展，社会多元化趋势越来越显著。为了适应社会发展需要，最大程度避免族际关系紧张，实现国家公共权力的动态均衡，要促进国家（政府）与社会之间的良性互动，在政府的社会管理与公民的社会自治之间寻求平衡，推进民族事务治理在政府与社会关系层面走向多元协同。

我们知道，国家与社会之间的关系直接体现着一个国家的治理水平。从国家与社会的关系维度进行观察，我国政府的统合性力量较为强大，社会的自主性力量较为弱小，更多通过“政府治理”的方式来实现对于社会的管理或控制①参见燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》，《中国行政管理》2013年第2期。。具体到民族事务治理领域，情况也是如此——目前中国的民族事务治理实践中，多种社会力量参与治理的局面已经初步形成，网格化管理、社区化服务、政府向社会力量购买服务……但深入分析可以发现，“政府更愿意用行政手段把各种社会力量整合进民族工作的网络，而不是与之建立共管共治的‘伙伴关系’”②参见朱军：《城市民族事务政府治理的理念变革与机制创新》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2019年第6期。。这种现象背后的逻辑是把民族事务治理理解为一种政府行为，是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理③参见俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第120—123页。。鉴于此，需要引入“协同共治”理念，让中央和地方各级政府（包括民族自治地方政府）、社会组织、社区、企业、个人等等这些利益相关方形成多主体协同参与的格局，实现责任共担、利益分享、多元协同。

政府与社会都是协调族际关系、促进国家公共权力实现动态均衡的重要依托。政府能够进行民族事务治理的顶层设计、提供政策导向，引导社会力量在哪些方面、用什么方式开展社会自治；社会组织、社区、企业、个人等多种社会力量则可以弥补政府在民族事务治理领域的局限，深入到多民族社会的细支末端，发挥社会自治的作用，增加国家与多民族社会的整合优势。以民族地区社会组织为例，它们不仅是民族地区公共服务的重要承接者，同时也积极参与民族事务治理，对于推动民族地区完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理共同体具有重要作用。当前，民族地区社会组织广泛分布在多民族基层社会，活跃在医疗卫生、扶贫减灾、社会服务、文化教育、生态保护等领域，具有增进文化认同、维护社会稳定、提升民族团结等功效，自然也有利于推进中国的多民族社会民族事务治理。然而有研究不无遗憾地发现，由于受到诸多因素的影响和多种条件的限制，“我国民族地区社会组织在参与基层社会治理中也存在着发展相对缓慢、参与能力不足、参与途径狭窄、参与方式单一、参与的社会基础较为薄弱等问题”④参见党秀云、谭伟：《民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择》，《新视野》2016年第1期。。这些问题的存在，会在一定程度上限制社会组织发挥推进民族事务治理的积极作用。而新近的一项有关我国民族八省区社会组织发展状况与其他地区比较的研究也表明，民族地区与第一产业、第二产业相关的社会组织比重远高于全国平均水平，而与服务业相关的社会组织则显著低于全国平均水平⑤参见陈延斌：《民族地区社会组织结构与区域经济发展适度性研究——基于民族八省区的样本分析》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2020年第3期。。这种状况是由民族地区城乡经济二元化的特点所导致的，不利于民族地区城镇化、商业化的发展。由此，民族地区社会组织的发展空间很大，发挥其与地方政府在民族事务治理领域的协同作用大有可为。

还需说明的是，无论政府还是社会对于民族事务治理来讲都是不可或缺的资源，是相互补充、相辅相成的关系，是各司其职、彼此协作的模式，“将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来，实现社会各方共管共治”⑥参见燕继荣等：《中国现代国家治理体系的构建》，第252页。是新时代的要求。为此，可以在主体、手段、过程、内容和目标等五个方面积极探索、持续推进⑦参见郁建兴、关爽：《从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展》，《探索与争鸣》2014年第12期。。其一，政府（尤其是中央政府）要在民族事务治理中发挥主导性，努力营造包括政府、社会组织、市场组织等多方主体在内的多元主体参与民族事务的治理格局；其二，探索多样化民族事务治理手段，从政府管理（治理）向多种社会治理手段综合运用转变；其三，推进民族事务治理的过程把控，将社会各方共管共治的理念覆盖民族事务治理的各环节、全流程之中；其四，民族事务治理的内容应围绕尊重多元利益表达、积极完善少数民族地区基层自治体系、推进社会调节功能的体制机制建设而展开；其五，民族事务治理的目标应以促进社会公平正义、扶持社会力量发展，形成多元主体协同参与的格局。

（四）推进民族事务治理的法治化、制度化、民主化

推进民族事务治理体系和治理能力现代化是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的主要内容之一。围绕民族事务治理中心任务而形成的法律体系、制度体系和政策体系三位一体，共同构成了新时代中国民族事务治理体系，而民族事务治理能力的现代化则集中体现在民族事务治理的法治化、制度化、民主化水平。我们认为，推进民族事务治理体系和治理能力现代化是实现民族事务从“善政”走向“善治”的过程①这里参考了俞可平的观点。他认为：“善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府；善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会公共事务的协同管理，或称官民共治。参见俞可平：《国家治理的中国特色和普遍趋势》，《公共管理评论》2019年第1期。，其底层逻辑是维持国家公共权力分配的动态均衡，外显特征则是族际关系的和谐。由此，推进民族事务治理的法治化、制度化和民主化，也构成了新时代中国民族事务治理转型的重要方向。

首先，要推进民族事务治理的法治化。其意义在于，一方面，法律是制度的保障，制度要依靠法律的权威而在社会生活中实行，没有法律的保护，制度的有效性就无从谈起；另一方面，法治建设能够稳定国家秩序，法律是防范和解决民族问题的重要防线，能将社会中的族际矛盾与冲突及时转化为司法问题，避免社会失序。正因为如此，2014年9月的中央民族工作会议提出“把推进民族事务治理法治化做深做实”②参见《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会》，《人民日报》2014年9月30日，第1版。进而中共中央、国务院办公厅印发了《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》（中办发[2017]1号），要求在民族工作领域要更好地运用法制思维、法治理念和法制方式调处民族事务。要培育和提升各民族群众的公民意识、法律意识与维权意识，不断完善法律体系，尤其是民族法体系，保证各民族社会成员在法律面前一律平等。同时，鉴于民族地区与中东部地区经济社会发展水平的差异性，传统文化习俗在不同民族那里所发挥的行为规范力量也存有差别，这就要求我们既要“从行为规约的非均衡性或行为规约‘位差’的角度认知问题”，在各民族社会成员法律面前一律平等的前提下体现民族之间的差异化；又要“积极开展法律宣传，引导人们从风俗习惯、道德规范优先逐步过渡到法律规范优先”③参见严庆：《认知和践行依法治理民族事务的三个角度》，《中国民族报》2019年1月4日，第7版。。国家对于民族事务要依法治理，政府处理民族事务要依法行政，社会力量协同参与民族社会自治也要有法可依，保证民族事务治理不偏离公平正义原则。

其次，要推进民族事务治理的制度化。国家制定实施的各项制度从其结果来看，“是不同社会力量博弈和妥协的产物”④参见燕继荣等：《中国现代国家治理体系的构建》，第149页。。高质量的、完备配套的制度体系是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要依凭力量，能够让不同社会力量在政府主导下的国家政治生活框架之下维护群体利益，保障社会权益，实现自身诉求。对此有研究指出，“国家解决民族问题越来越诉诸事先的制度安排”，要用这种“事先的”制度安排来“减少因少数民族权利被损害而产生的裂痕”。①参见马俊毅：《多民族国家民族事务治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第34—35页。推进民族事务治理的制度化，有两点内容值得注意：一方面，要不断坚持、发展与完善民族区域自治制度。该制度集聚了马克思主义经典作家有关民族问题的基本思想理论和中国共产党人解决本国民族问题的基本实践经验，立意高远、符合国情实际，既承认了少数民族的合法权益，尊重了民族地区的现实状况，也关照了各民族共同创建新中国的事实，以及历史上形成的中华民族多元一体格局。坚持、发展与完善民族区域自治制度，要在加快完善配套性制度和出台操作性制度方面下功夫②参见杨须爱：《民族事务治理现代化与民族区域自治制度的完善》，《兰州学刊》2016年第5期。，让民族区域自治制度发挥更加积极的作用；另一方面，还要重视制度创新。全球化的深入发展与逆全球化的悄然兴起，全球治理的回流与民粹主义活跃，中美贸易摩擦的持续与新冠肺炎疫情的蔓延……新时代中国民族事务治理领域所面临的复杂性和不确定性还在增加，需要多方力量协同配合，力求清晰理性地进行观察、思考、分析并做出判断，通过制度创新应对新问题，创造性地开展工作。

第三，要推进民族事务治理的民主化。较之于法治化和制度化，民主化是内涵更为丰富的现代化评价指标。从民主化的视角观察，民族事务治理是中央与地方各级政府、社会组织、社区、企业与个人为了共同应对民族公共问题而展开的协商与合作。民族事务治理的民主化既需要依靠法律、制度、政策等等这些国家顶层设计的内容来体现，也需要现实社会中运转的政治生活实践来加以检验。而国家的顶层设计过程，同时也应是一个民主过程，通过对话和协商而展开的一个分担责任、分享权力、共同维护作为公共事务重要组成部分的民族事务善治的过程，而在这一过程之中，参与治理的多主体之间应该形成一种伙伴协作的关系。基于这一判断，可以从以下几个方面对民族事务治理民主化进行分析：其一，完善政府与社会力量协同参与民族事务治理的法律、制度与政策规范，用顶层设计来保障民族事务治理的民主化，确保政府与社会力量协同参与民族事务治理的程序正义；其二，进一步转变政府职能，把民族事务的治理真正面向社会力量放权、让权、赋权，充分调动社会组织、社区、企业、个人的主动性和积极性，在平等协商、优势互补的格局之下积极参与民族事务，真正实现对于民族公共问题的协同共治；其三，公民意识的成长和社会发育的成熟是民族事务治理民主化建设的现实基础，而“以人民为中心”则是民族事务治理民主化的核心诉求。这就意味着在全社会，尤其是在少数民族地区开展常态化的公民教育、培育公民意识，运用多种政策手段和经济杠杆鼓励和扶持社会力量成长。

三、初步结论

通过多民族国家的民族事务治理而让公共权力资源在国内不同民族之间保持动态的均衡，是关乎国家前途命运的重要任务。作为当代世界多民族国家中的一员，中国族际关系的基本盘在于：新中国成立70多年来，已然形成56个民族皆是中华民族的组成单元，并在中华民族大家庭中形成了平等团结互助和谐的社会主义民族关系。这一族际关系的基本盘表明当代中国的民族事务治理是成功的，这种成功得益于中国共产党的坚强领导，得益于以民族区域自治为核心的一整套中国特色社会主义解决民族问题的治理方略。

进入新时代，我们在族际关系领域依然面临诸多压力和挑战，民族问题依然长期存在，其复杂性、不确定性也从未退场。与此同时，中国民族事务的公共性特点正在强化，国家与多民族社会之间的关系也在发生嬗变，这种现实要求应通过民族事务治理的转型来加以回应，而实现中国民族事务治理的多元协同是这一转型的重要方向。一方面，需要推进中央与地方政府关系走向多元协同，科学明晰地统筹规划央地之间、党政之间、职能部门之间的职能定位与权力划分，充分发挥和调动民族自治地方政府积极性和主动性；另一方面，还需要推进政府与社会关系走向多元协同，改变以往更多依靠行政力量进行“政府管理”的民族事务治理方式，引入“协同共治”理念，积极培育和发展少数民族地区社会组织，引导多种社会力量协作参与民族事务治理，形成多主体协同参与的格局，实现责任共担、利益分享、多元协同。此外，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，强化民族事务治理的法治化、制度化和民主化，也是实现民族事务治理转型不可或缺的重要途径。