台湾少数民族事务的演变和行政架构

郎维伟

[摘要]中国台湾地区是多民族分布的区域，民国政府退出大陆后台湾的民族事务发生了演变，岛内原住民族的事务逐渐取代从大陆带去的以蒙藏为主的民族事务，在台湾行政院下成立了原住民族委员会，以专门的行政架构因应原住民族的问题，在民族事务中针对原住民族的高等教育也有所推进。

[关键词]台湾；民族事务；行政架构；演变

中图分类号：C957文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2016）01-0039-05

我国台湾地区是多民族分布的区域，由于历史原因大陆对台湾地区民族研究的情况曾经一度知之甚少，[1]对其民族事务治理的变化情况也十分陌生。由于近年来两岸关系的改善，特别是两岸经贸合作的不断深化，台湾原住少数民族也从中获益。[2]与此同时，两岸关于民族和民族事务研究的学术交流比以往有所推进。①在学术交流中，对台湾岛内当代民族事务演变的研究相对涉及不多，实际上自民国政府退出大陆后台湾的民族事务由最初的蒙藏问题逐步趋向于原住民族的问题，其行政架构也因“蒙藏委员会”的事务名存实亡，代之以“原住民族委员会”因应岛内原住民族问题，同时原住民族的高等教育引起关注，并有所推进。对此笔者根据台湾岛内民族事务的演变情况略述于下，仅供参考。

一、台湾少数民族事务的演变

1949年民国政府退出大陆后，台湾当局在“行政院”下继续保留了“蒙藏委员会”的行政架构。蒙、藏、满、回、维吾尔、哈萨克等边疆地区各民族仍有代表被纳入台湾当局的“国民大会代表”和“立法委员”中，以此体现这些民族的存在。而台湾岛内的原有少数民族则继续保持过去比较复杂的称呼，如称“高山族”、“山地山胞”、“平地山胞”、“先住民”、“土著族”或直接称原有族名，当局则统称“山胞”。实际上，台湾岛上的所谓边疆各族的民族事务因退出大陆后，趋于名存实亡。反而“山胞”的事务呈逐渐增多之势。

二十世纪七八十年代开始世界范围内争取少数人权利的呼声走高，少数人包含了少数民族，台湾岛内的原住民族即少数民族掀起谋求自身权利的浪潮，有约52万人口的原住民族以各种方式表达他们的诉求。台湾学术界和少数民族代表性人物也提出对“宪法”的民族条款进行修正，例如台湾的四个民间社团：“中国边政协会”、“中华民国人文科学研究会”、“中华民国满族协会”、政治大学社会学友会在1992年4月17日专门召开“宪法有关边疆少数民族条文的修正座谈会”，②其中涉及族称定位的问题，台湾学者建议继续以“山胞”统称台湾地区9族少数民族不妥，称“原住民”也有不同意见，建议应该直接称原有族名，不再使用统称，以免纷争。台湾“宪法”对“山胞”没有定位，他们既非属“边疆地区各民族”，也非属“内地生活习惯特殊之国民”，故建议纳入“全国少数民族”之中，以此确定民族地位。同时还建议，不再沿用“边疆民族”的统称，理由是这个称呼已无法涵盖岛内的非汉民族，所以使用少数民族较妥贴，因此在行政院设“少数民族委员会”或“民族事务委员会”，显示当局对少数民族的重视。座谈内容还建议将民族的受益权周延至各少数民族，而不应仅限于“边疆地区各民族”；具体而言则在“宪法”的“基本国策”章中增设保障山胞权益一条。对自治权也不限于蒙藏，应周延至岛内少数民族地方自治制度的保障；还建议在“国民大会代表”、“立法委员”选举制度中，不分区的代表名额中给予适当的少数民族代表名额分配；并且明确提出修正“宪法”涉及少数民族的原则是：民族平等性（即公正性）、周延性、时代性和理性（即客观性）。

最终，台湾岛内的少数民族事务选择了顺应时代潮流，在制度上建立了维护被称为“第四世界”即原住民权利的机构。1996年台湾立法院审议通过《“行政院”原住民委员会组织条例》，当年12月正式成立“行政院原住民委员会”，2002年改名为“行政院原住民族委员会”，明确规定该委员会属于“中央”部委级机关，专责办理原住民族事务。而且在机构名称中使用“民族”，而非“族群”，将该机构的“民族”英译为：Indigenous Peoples。显然，前一个英语单词有土著的含意，后一个英语单词可翻译为民族，这样一来台湾岛上的少数民族就是地道的土著民族。为厘清岛上究竟有多少不同的土著民族，原住民族委员会的工作职责中包含了对原住民身份及原住民族的认定业务。具体而言，就是一旦有土著人群提出他们属于单独的原住民族，该委员会则需要组织专家进行识别，当然最终的上报权在原住民族委员会，最后的审批权属台湾“行政院”。一直以来大陆表述台湾土著的少数民族统称高山族，而民族研究学界则将高山族分为9个支系，大陆学界的分类模式与当下台湾少数民族的新情况已有差异。如今经台湾“行政院”原住民族委员会认定的台湾少数民族是14个，总人数约52万，占台湾总人口数的2%。[2]14个少数民族分别是：泰雅、排湾、太鲁阁、邵、阿美、布农、卑南、赛夏、邹、鲁凯、撒奇莱雅、赛德克、雅美（达悟）、噶玛蓝。

这些民族的显著区别在于语言的差异，虽然基本都是南岛语系或马来语族，但各自的语言自成一体。另外，他们都有各不相同的岁时祭祀和仪式，例如：卑南族一月有狩猎祭（战祭）、丰年祭、除丧祭；二月有泼水祈雨祭；三月有大猎祭；四月有发祥地祭祖、除草祭；七月有小米收回祭、海祭；十二月有少年猴祭、再一次狩猎祭。

台湾原住民族委员会规定这些岁时祭祀仪式日属于该民族的法定假日，并在历书中详细标明哪些属于原住民族的放假日。这样的节日据初步统计达50个左右。③

从“台湾原住民族委员会”确认民族的实践来看，是以该民族存在相对独立的文化认同为依据，经过多学科的识别和界定，最终由政府认定这个民族的存在，从而得到具有一定政治意义上的法定称谓，成为社会公认的一个民族共同体，并纳入“台湾原住民族委员会”的管理体系中给予权利的保障。

20世纪末大陆民族学界开始对“民族”一词是否用“族群”替代展开了争论，这两个词的中英文翻译、概念的内涵和外延、使用的语境和话语权等问题成为争论焦点，民族学科基本的学术术语争议必然影响到实际的应用。但是，殊不知当大陆学界认为ethnic group译为“族群”的始作俑者来自台湾时，学术归学术，台湾岛内政府层面则使用“民族”，学术层面则两种称呼都在使用。

当下台湾原住民族享有诸多平等权利，并受到政策和法律的保障，显然原住民不是用“族群”所能概括的人们共同体，他们享有的权利和地位与“民族”的概念更贴近。当然台湾地区所谓“民族”具有的“政治”色彩不宜过度解读，不能误读凡“民族”必“自决”建立国家。尽管台湾学界较早使用汉语的“族群”一词，但在现实中却被台湾当局以“民族”相称。按照国际的视野，台湾岛内的“民族”类同于少数人群体，他们享有国际法赋予的少数人权利这一点似乎没有什么疑问。④

二、“台湾原住民族委员会”的行政架构和职责

为了保障原住民族的权利，台湾“立法院”还通过了原住民族基本法，在“行政院原住民族委员会”中每个民族都有专任委员，可以说是该民族在政府机构中的代表性体现。“原住民族委员会”招收职员也向原住民族的大学生给予政策倾斜。台湾的原住民族享有的权利和义务在基本法中明确载明。同时，我们可以通过原住民族委员会的组织架构了解政府行政部门对原住民族的保障职责范围。

在原住民族委员会下设置五个职能处，分别是：

1.企划处：负责原住民族政策、制度、法规的拟订；原住民身份和原住民族的认定、传统部落组织的辅导及族群关系处理事项；原住民族事务的综合规划及协调；原住民族相关资料的调查、收集、分析及出版；原住民族自治的规划、推动、自治行政的辅导、协调、监督；本会的研究考察业务、资讯编译业务的规划和推动等事项。

2.教育文化处：负责原住民族一般教育政策及法规的规划、拟订、协调及审议；原住民族文化资产、传统技艺的发掘、研究、保存与传承的规划、协调、审议；原住民族历史及语言研究、保存与传承相关事宜；原住民人才培养与辅导、教育文化机构的规划协调审议；原住民族传播媒体、教育文化团体的联系与相关活动的辅导、推动及奖助事项等。

3.卫生福利处：负责原住民医疗网、健康促进与公共卫生事务的协调及促进事项；原住民职业训练、就业服务、失业扶助与创业规划协调及督导；原住民社会救助、保险与法律服务的规划协调及辅导；原住民社会福利服务制度的规划、建立及督导；原住民民间团体的联系、辅导及服务事项等。

4.经济及公共建设处：负责原住民产业、经济、住宅、部落与社区生活环境设施改善的规划、协调、辅导及审议；原住民综合发展基金的管理及辅导；原住民工商业、金融业、服务业、合作互助事业及信托的规划、协调及辅导；原住民传统技艺、智慧财产权及文化产业的规划、协调及辅导；原住民农、林、渔、牧、猎业务及观光事业规划、协调及辅导；原住民产业经营与技艺研习和培训的规划和推动及辅导；原住民部落安全防治及迁住的规划、协调和辅导；原住民地区的交通水利、饮水设施改善的规划、协调和辅导；原住民住宅贷款的规划、协调和辅导；其他有关原住民经济公共建设及住宅事项等。

5.土地管理处：负责原住民族土地的规划、协调及审议；原住民族土地相关法规的研议及协调事项；原住民族土地与自然资源开发、利用、经营、保育的规划、协调及督导；原住民族土地地籍整理、地权管理、土地利用的规划及协调；原住民族土地流失的防止、收回、改配及一般管理事项；原住民族土地重大开发利用的审议；原住民族自治区土地的规划及建设计划审议、协调事项等。

除此而外，在原住民族委员会下还设有3个室，分别是：秘书室、主计室（涵盖会计、统计和依法办理岁计事务）、人事室。另外设有文化园区管理局，负责原住民族各种有形和无形文化的具体保护与展示、研究与交流等事宜。

三、台湾原住民族的高等教育

在台湾的原住民族事务中，高等教育被视为民族永续发展的关键而受到关注。1949年以后台湾当局在“教育部”下设立“边疆教育司”，但与原住民教育没有关联，与岛内实际不符，后来裁撤。1988年成立山胞教育委员会，1994年改为原住民教育委员会，同年制定《发展与改进原住民教育五年计划纲要》将成立民族学院或族群关系学院列入规划项目。1996年台湾“教育部”组织召开“‘全国原住民教育会议”，继续商讨原住民高等教育的具体实施办法，这一年的6月还专门邀请大陆14所民族院校校长赴台访问，在台北、花莲东华大学等地举办四场“两岸少数民族教育”系列研讨会，一时间台湾岛内要创办“民族学院”成为热门话题。

20世纪90年代后期，在台湾专门开办原住民族高等教育的问题引起岛内学术界的热议。总体来看主张建立民族学院的占主流，但在这一观点下分为单独建校和在综合大学内设立民族学院两种看法。台湾政治大学的萧金松先生认为，如果以独立设校的方式建立民族学院，除非能容纳文法商及理工农医等系所，否则总有不周，如果成立那么多的系所，又未必有那么多的原住民学生来源，结果要么就并招非原住民学生，如此一来与普通学校无异；要么就大幅降低录取标准，如此一来必然品质下降沦为二流学校，失去竞争能力，使原住民学生裹足。[3]应该说萧先生的看法是有道理的，台湾的原住民族人口区区五十余万，其中符合高等教育年龄段的人群并不多，这显然与大陆不同，单独成立大学不合实际。至于单独建院后实行各民族按照一定比例混招，对保证教育质量有利于竞争、有利于民族之间的文化交融却是有积极意义的。萧金松先生将他的研究报告提交给当时还存在的“蒙藏委员会”专题讨论过，有学者质疑设置民族学院，会过度塑造特殊性，容易导致孤立，有碍大社会的融合，有利于一时，未必有利于长远。萧金松先生则认为，台湾原住民教育，先天不足、后天失调，落后主流社会的情况相当严重。要重建少数民族或原住民的自尊心和自信心，就要发展多元文化教育。民族之间的隔阂多是缺乏相互了解所致，建立民族学院不仅不塑造封闭的原住民社会文化，反而开放了原住民社会文化给所有想进一步了解的国人，不仅无害于大社会的融合趋势，更能促进国族大团结。[3]

如今台湾建立民族高等教育选择的是在综合大学设立民族学院的方式，这样在数量、规模上可以循序渐进，既比较符合台湾岛内民族分布的实际，也避免资源浪费。

以台湾“国立东华大学”为例，自提出创建专门的民族高等教育机构以来，岛内第一个也是迄今唯一的“原住民民族学院”成立于2001年的东华大学。⑤该“原住民民族学院”的前身是“国立东华大学”设立的“族群关系与文化研究所”，1997年台湾当局“行政院原住民族委员会”与东华大学签约成立“原住民民族学苑筹备处”，2001年8月原住民民族学院正式成立，成为“国立东华大学”下属学院之一。

台湾“国立东华大学”的办学宗旨是“学术国际化，服务在地化”。东华大学地处台湾花莲，是岛内原住民族分布较集中的区域，成立原住民民族学院是大学办学宗旨的体现。学院注重研究台湾原住民族的社会和文化，以及各民族之间的关系。原住民民族学院下设三个系、两个中心，分别是：民族语言与传播学系、族群关系与文化学系、民族发展与社会工作学系；原住民族发展中心、原住民族文化与传播中心。

族群关系与文化学系已建成完整的学历体系，招收攻读学士、硕士、博士学位的学生，招生不以原住民族为限，也包括其他民族的学生。提供多元族群与多元文化训练，以从事跨文化与跨族群的工作。

民族语言传播学系主要培育具有原住民语言基本能力，对传播文化有深切体认、并有媒体运用能力的人才。毕业学生优先选择返乡服务，实现族语人才就业保障、部落文化传承的目的。

民族发展与社会工作学系主要培养具备多元文化视野及服务能力的社会工作专门人才。

此外东华大学的艺术学院开设民族艺术硕士班，追求原住民族艺术的传统与创新，以原住民艺术的经营、创作、理论三个方面作为课程规划重心。教学方式提倡部落艺师协同教学、艺术田野实习、国际艺术交流等。课程规划最大的精神在于以“民族艺术”为主要核心建构，艺术经营与创意为重点。艺术学院要求学生进行跨系学习，把原住民族学院提供的人类学文化学理作为选修课程，以此补充学生原住民文化艺术创意的涵养。

综上所述，台湾的民族事务经历了时代变迁，原有的事务对象是按照大陆蒙藏委员会的设置随迁岛内，设立“蒙藏委员会”是为了强化对蒙藏地区的管理，而事实上台湾已经没有管理空间。一边是基本上空有其名的“蒙藏委员会”；另一边却是日益高涨的岛内原住民族寻求权利平等的诉求。如此一来台湾地方当局选择了对民族事务对象的调整。于是前者被裁撤，后者被提上议事日程。“台湾原住民族委员会”建立后，有了专门的机构对原住少数民族进行管理，原住少数民族的权利诉求有所保障，台湾多民族的文化得到存续，这样一来岛内的民族事务实现了新的转换、民族问题纳入到了新的管理机制和轨道上。

注释：

①2011年8月15-19日在青海西宁两岸联合召开《海峡两岸少数民族事务与政策实践学术研讨会》，见马騂《海峡两岸少数民族事务与政策实践学术研讨会综述》，《民族研究》2011年第5期；2013年7月2-4日在宁夏银川两岸联合召开《2013两岸少数民族学术研讨会》，讨论议题：少数民族文化产业创意与产品开发、少数民族高等教育与人才培养、少数民族政策与法律规章制度、少数民族文学发展与创新、民族区域自治制度落实探讨等；与此对应两岸联合也在台湾召开关于少数民族方面的学术研讨会。

②座谈会资料参见林恩显《我国“宪法”中有关边疆民族条文的修正座谈会纪要》，载于《西藏研究会讯》边疆问题委员会（台湾），1992年9月期，第25页。

③参见《森之时——台湾原住民族文化园区》，台湾行政院原住民族委员会文化园区管理局印，2012年11月。

④参见《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）第27条，少数人权利的国际法依据。引自爱德华·劳森著《人权百科全书》，汪渳、董云虎等译，四川人民出版社，1997年，第940页。

⑤《原住民民族学院》，载于《“国立东华大学”2012-2013简介》，“国立东华大学”出版，第30页。

参考文献：

[1]赵家旺.台湾民族研究概述[J].广东民族学院学报，1995，（3）.

[2]新华网.台湾方面希望加强两岸少数民族事务交流[DB/OL].（2013-03-11）[2015-06-12 ].http：//news.xinhuanet.com/tw/2013-03/11/c_114985263.htm19：27：36.

[3]萧金松.台湾设立民族学院的可行性分析[J].台湾：民族研究会讯，1997，（3）.

责任编辑：许瑶丽