分合有度：中国共产党领导下土地制度变革的100年

张旭亮

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调：“中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。”①中国共产党成立以来，一直致力于国家建设、社会发展、民生改善，先后在农村实施土地改革、合作化运动等生产关系的变革，致力于将巩固国家政权与改善人民群众的生活同步推进。党的十一届三中全会召开后，在广大农村地区，包产到户落地、实施，农民的生产积极性、致富积极性、参与积极性被广泛调动起来，农业生产获得了高速发展，人民的生活水平、政治参与度有了显著提高。党的十八大以来，伴随着市场经济的高速发展、城市化进程的急速推进，农村开始出现土地撂荒、集体资产空置等一系列新的问题，在此背景下，农村土地制度“三权分置”改革开始试点、实施。纵观我国土地制度变革的历史，土地可谓历经分合，那么是哪些因素主导土地或“分”或“合”？土地分合背后反映出怎样的改革逻辑？文章尝试做出回应。

一、土地改革运动：农民取得土地

中国共产党成立初期，由于社会长期动荡，广大农村地区正常的生产、生活秩序均被破坏，农民赖以生存的土地被地主、官僚、军阀等占有，“大体的说，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在农民手里”②，加之动荡时期较为频繁的苛捐杂税，农民的生活极度困难。

(一)实行农民的土地所有制

1921年以来，国家有巩固政权、重组基层的当务之急；广大农民有获得土地、解决温饱的迫切愿望。毛泽东同志认为：“土改是我们民主革命留下的一个‘尾子’，但这‘尾子’还不小，是个大尾巴。土改搞好了，第二步建设的本钱就大。”③对新中国而言，土地改革承担着更大的使命意义。

这一时间内，具有标志性的是两个文件的颁布与实施。一个是1946年5月4日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》(简称《五四指示》)；另一个是1947年9月13日，中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》，这为全国新解放区的土地改革提供了重要支撑。

新中国成立后，广大新解放区的土地改革如何进行，成为摆在中国共产党面前必须解决的问题，各地的调查研究相继展开。在此基础上，中共中央经过一系列的调研、讨论、研究，于1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》。这部法律的颁布为新解放区土地改革提供了强有力的法律保障与支撑。其中规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”④新解放区的土地改革从1950年底先后分三批推进，并于1953年春季基本结束，除了部分少数民族聚居区外，全国大部分地区完成了土地改革，占新解放区一半的人口获得了土地。

(二)解放农村生产力

土地改革本质上是生产关系的调整，同时还涉及巩固国家政权以及农民的温饱问题，一旦处理得当，二者可以互相促进：在国家政权的介入下，农民获取赖以生存的土地；获得土地的农民转而衷心拥护、保卫国家政权，从而进一步巩固国家政权，这是辩证统一的关系。

“土地改革更主要的目标是解放农村生产力，为国家工业化扫清道路。”⑤无论是革命时期的土地改革，还是新中国成立初期的土地改革，均涉及稳固领导权与稳定大多数的问题。前者要求改革过程中建立党的绝对领导，解放生产力；后者要求改革照顾到多数人的生存、温饱乃至于发展等一系列问题。

二、合作化运动：将农民组织起来

合作化运动，是继土地改革后党带领人民群众变革土地所有制的又一次实践，先后经历了互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社，之后农民土地私有制逐渐被集体所有制取代。值得说明的是，基于群众自愿的、规模适度的合作经营能够有效克服传统小农经济的弊端与缺陷，对农业发展、农民生活改善是有益的。

(一)自愿基础上的合作

1951年9月9日，中共中央召开第一次互助合作会议，通过了《中共中央关于农业互助合作的决议(草案)》。该《决议》提倡农民按照自愿互利的原则组织起来：要按照自愿互利的原则，发展农民劳动互助的积极性，但也不能忽视和粗暴地挫伤农民个体经济的积极性。自愿互利与适度的规模是至关重要的两个前提，关乎改革的效度乃至成败。

(二)农业生产的规模性

合作化运动旨在生产关系的调整：一方面，国家的发展必须建立在政权稳固的基础之上，而巩固政权的基础在广大农村、在占总人口80%的广大农民，这也是国家建设、改革、发展的基础与保障；另一方面，国家处于建设阶段，需要农业支持工业，支援国家建设。

1.自愿与规模问题

适度规模的合作对于农业生产是有益的，但需注意合作的规模问题，边界问题、条件问题。在农民自愿的基础上，互助合作可以有效解决土地与劳动力、生产工具等不相匹配的问题，从而弥补土地改革平均分配土地的缺陷；同时，基于农作物的生物学属性，合作的规模不宜过大，否则监督的成本将会提高；加之合作化使得农民与土地之间责任纽带的弱化，从而导致农业生产的低效。

2.涉及“分”与“合”的讨论

合作化从开始探索到最后实施，其间经历了一些讨论，主要涉及是“分”还是“合”的问题。合作化运动的争论本质上属于“分”与“合”的矛盾。在特定的条件下：“分”，能够充分调动农民的生产积极性，同时也可能存在生产资料与劳动力不相匹配的风险；“合”，能够将有限的生产资料与劳动力充分调动起来，发挥集体力量实现农业生产的规模效应，同时，也可能存在由于作物的生物属性以及监督成本上升而带来的生产低效。杜润生则基于农业与工业的差异因素考量，认为农业发展受到地域的辽阔性、土地的分散性、农业的季节性、农活的时空分离性、劳动者的不自觉性以及劳动监督的不便性等因素的规制。⑥邓子恢认为，合作化“关系到他们(指中农，下同)的土地、牲口、农具，也关系到他们的生产水平和收入水平，中农有看大势、算厉害的特点，所以要半妥协，急了不行，急了他们不来。所以合作化的问题很重要的是要解决好中农入社的问题。”⑦但一系列的争论并未减缓合作化运动的步伐。

三、包产到户：中国农村改革与发展的“第一次飞跃”

随着党的十一届三中全会的召开，中国共产党领导亿万群众发展生产力、变革生产关系、摆脱贫穷的步伐更加迅速、坚定。一场“对内开放”的探索随即展开，农业、农村、农民面临全新的转折与机遇。改革的历史一再证明，无论发展到什么阶段，生产关系一定要与生产力发展的水平相适应。包产到户便是新的历史条件下新一轮生产关系的调整。

包产到户，从合作化运动时期的探索到最后的落地，其间历经波折，之后更是一度发展到非此即彼的地步，包产到户历经浮沉，三起三落。⑧

1978年以后，邓小平同志就发展生产力、调整生产关系、调动人民群众积极性、摆脱贫穷等问题发表了系列讲话，农村土地制度改革相继迎来了春天。早在1978年初，邓小平同志在广东等地的讲话中指出：尊重生产队的自主权，反对“一平二调”、瞎指挥。⑨其后，邓小平同志在论述社会主义与生产力的关系时强调：“经济长期处于停滞状态总不能叫社会主义。人民生活长期停止在很低的水平总不能叫社会主义。”⑩社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。党的十一届三中全会以后，一场“刀刃向内的革命”渐次展开。经过上述系列论述，改革的进路日渐明朗。

党的十一届三中全会召开后，党的工作重心转移到经济建设上来。会议制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，并发到各省(区)讨论试行。根据杜润生先生的回忆，该草案主旨包括尊重生产队的自主权、恢复按劳分配、恢复自留地和集市贸易、发展副业、多种经营和社队企业、让农民休养生息、减轻农民负担、减少粮食统购数量、提高粮食收购价格等。会上，邓小平同志强调解放思想、实事求是的思想路线，确认实践是检验真理的唯一标准。而这一系列政策为包产到户的实施奠定了坚实的基础。

经过多地实践、多次长时间的激烈讨论，1982年中央一号文件正式肯定了家庭承包经营制度，第一次以中央的名义肯定了包产到户、尊重群众选择，并宣布长期不变。从此结束了包产到户30年的争论，成为中国农村的一项基本制度。1992年，党的十四大报告指出：“改革从农村开始，这是符合中国国情的战略决策。实行家庭联产承包经营，是中国农民的伟大创造。”对家庭联产承包责任制给予高度评价。在1999年的宪法修正案中，将家庭联产承包经营写入宪法：“农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”“邓小平对于把中国引向新方向的专心致志，创造了发生重大变革而无群众动荡的机会。”

四、“三权分置”改革：中国农村改革的又一次重大创新

党的十八大报告指出：“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，我们要准确判断重要战略期内涵和条件的变化，全面把握机遇，确保到二〇二〇年实现全面建成小康社会。”至此，农村领域的改革也进入了全面深化改革的新阶段：改革的力度更强、覆盖的范围更广、涉及的内容更细。但有一点始终是保持不变的，这就是改革的核心依然以变革生产关系以适应不断发展的生产力为基本点。当下的改革，已不仅仅是调动农民的生产积极性，而是在激活乡村诸生产要素的基础上让农民有更多的财产性收入、让农民充分分享改革的成果、让农民有更多的获得感。在以人民为中心工作导向的全面深化改革征程中，农村土地“三权分置”改革、集体产权制度改革、乡村振兴战略等涉及农村领域的改革与探索正在全面推进。

农村土地“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制之后农村土地关系的又一次重大调整：包产到户本质上属于“二权分置”，即所有权在集体，农民享有承包权，从而调动了个体农民的生产积极性，促进农业发展、农民脱贫致富；在新形势下，“三权分置”改草旨在将土地的权责属性进一步细化为所有权、承包权、经营权。

(一)激活土地经营权

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》发布，其中首次提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。”文件的公布为全国范围内的“三权分置”改革拉开了序幕。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)，至此，“三权分置”的概念被正式确定下来。《意见》明确指出：“现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行着力推动农业现代化。”《意见》还进一步要求各地要充分认识、妥善处理、正确运用“三权分置”的思想理论，进一步探索、丰富“三权分置”的有效实现形式。中央的政策一经确定，地方探索、实践的信心亦愈发坚定。

(二)打通土地流转堵点

21世纪初，关于“三权分置”改革的探索就已经在浙江省开始。2001年9月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅颁布了《关于积极有序地推进农村土地经营权流转的通知》，改革以“稳制活田、三权分离”为基本原则，旨在稳定包产到户以来土地所有权在集体、农民享有承包权的制度基础，在此基础上，进一步分离出经营权并用于流转，以此解决承包者不种地、种地者无承包权的两难困境。基层的探索就此盘活，试点的范围也在逐步扩大。要“总结地方治理改革创新的经验。及时将优秀的地方创新做法上升为国家制度，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。”

五、宜分则分，宜合则合：农村土地制度变革的思考与展望

概括而言，土地或“分”或“合”，主要取决于生产关系必须符合生产力发展的要求、取决于不同生产力水平下对公平—效率的追求、取决于国家—农民—土地关系调整的状况。选择“分”或者“合”，需要按照相应条件的变化而变化，需要伴随生产力的发展不断调整生产关系。土地改革运动、合作化运动、“包产到户”“三权分置”改革都是在党的领导下变革土地制度的探索与实践，这些探索为加强党的领导、推进国家治理体系与治理能力现代化、提高人民生活水平发挥着至关重要的作用，也为我国进一步深化改革积累了经验。

(一)农村土地制度变革100年的基本经验与成就

1.土地改革：分田到人

“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料。”土地改革的过程，既是广大贫雇农翻身的过程，也是国家对乡村重新整合的过程。土地改革“分”地满足了无地、少地农民朴素的土地诉求。

中国共产党成立以来，经过土地改革，广大无地、少地农民获得了赖以生存的土地，加之推翻了地主、军阀、高利贷者等的盘剥，生活水平有了相当的改善；但新的问题接踵而至，由于土地完全按照人口分配，使得土地与劳动力、生产工具等不能完全匹配，在一定程度上导致了农业生产的低效，同时消解着土地改革分田分地的政策红利。

经过土地改革运动，3亿多农民无偿获得7亿多亩土地，生活有了一定的改善；国家这一改革赢得了广大农民的支持，从而更加坚定地支持国家建设，基层得以重组、巩固，也为国家后续的发展和其他领域的改革奠定了坚实的基础。

2.合作化运动：合田到社

合作化运动初期阶段，基于农民自愿、规模适度的互助合作可以较好地克服小农经济的弊端，缓解生产力与生产关系的矛盾，从而促进农业的发展，增加农民的收益，一旦突破自愿的前提与合作的规模，限于当时的生产力水平，无疑将损害农业的发展，延缓农民的增收。

合作化运动的“合”旨在调解土地与生产工具、劳动力等不匹配的矛盾。合作化运动旨在将土地、生产工具、劳动力等集中起来，充分发挥集体的力量，尝试解决生产力与生产关系的矛盾，以此推动农业的快速发展。不容否认，互助组、初级农业生产合作社等规模适度的合作方式对于农业生产是有益的，能够有效规避“小农经济”的弱点与缺陷，但由于政策推进过于迅疾，也未能注意并解决合作的规模与边界问题，加之农业生产本身受到作物属性的规制，极大地挫伤了农民的生产积极性。变化了的实际呼唤新一轮的改革。

3.家庭联产承包责任制：包产到户

“包产到户”经历了从小岗村村民的探索到全国大范围的推开，以至于延续至今，其间历经坎坷。一方面，合作化运动到了后期，尤其是高级农业生产合作社的急速推进，导致“非自愿的联合”，挫伤了农民的生产积极性；另一方面，劳动力监督成本的增加消解着合作化运动“联合”带来的规模红利。家庭联产承包责任制正是在认清合作化运动缺陷、降低劳动监督成本、调动农民生产积极性的基础上演变而来的。对于“包产到户”，一是有效保证土地所有权的集体属性，这也是社会主义国家的基础，同时剥离出承包经营权，有效激活土地这一生产要素活力。二是将生产单位下移到“家户”，可以说是一种历史向度的回归，家户经营，有效降低甚至是消除了劳动力监督问题，家户成员能够自觉参与到农业生产当中去，保证生产有效。三是“家户”构成生产责任共同体，自负盈亏，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，在农民增收的同时，国家、集体的利益也得到了有效保证。

4.“三权分置”改革：合田到人

“三权分置”改革是新形势下对上一轮土地制度“包产到户”——“二权分置”的改革和深化。与20世纪80年代相比，伴随着市场经济的发展、城市化进程的加速、户籍制度的改革，进城务工逐渐成为农民的一个新选择，以至于形成了“农民工”这一特殊群体。在社会主义市场经济快速发展的背景下，进城务工成为“更优”选项，随后，土地撂荒问题逐渐凸显。在这样的大背景下，土地制度改革势在必行。“三权分置”改革，可谓是“合田到人”，这个“人”，更多的是法人。一是延续土地所有权的集体属性不动摇；二是从承包经营权中进一步剥离出经营权以便于流转，从而重新激活土地这一生产要素，流转的土地由种粮大户、合作社等统一经营，土地撂荒难题得以化解，土地效益得以保证。三是负责承包的农户可获得租金收益，保证农民增收。

(二)农村土地制度变革的思考与展望

1.条件与形式：时空维度的思考

综合历次改革，可以看出，每一次农村改革或“分”或“合”的背景，对改革的方向发挥着至为关键的作用。对每一项农村土地制度变革而言，不同的条件下，都应有与之相适应的土地“分”“合”的形式。以新中国成立初期的土地改革为例，饱受压迫的农民迫切要求得到赖以生存的土地，在这样的条件下，“分”是符合生产力发展要求的。而合作化运动所处的背景(条件)是国家处于建设时期，急需从农业生产中获取建设国家的资源，以此支持国家工业的发展，但由于小农经济小、弱、私、散等属性，严重制约了农业的发展，国家期望通过互助合作的方式发展农业、在满足农民基本生活需求的同时更好地支援国家建设，在此背景下，“合”上升为主流。再到后期的“包产到户”“三权分置”改革等，均是在发生了变化的条件下做出的生产关系的调整。在乡村发展到相当的程度，随着改革条件的改变，农村土地制度或将迎来新一轮的“分”。

2.发展—价值—治理：有效的视角

拉开时空维度，纵观农村土地制度的改革，离不开生产力、生产关系——发展维度的调适，离不开对公平、效率关系——价值维度的调节，离不开国家、农民、土地关系——治理维度的调整。土地改革运动在调解生产力与生产关系方面，发挥了积极有效的作用。具体而言，实现了发展有效、价值有效、治理高效。合作化运动初期，在调适生产力与生产关系方面发挥了积极作用，促进了公平与效率的实现，国家对于社会、基层的管理得以强化。具体而言，保证了发展有效、价值高效、治理有效。“包产到户”在调节生产力与生产关系方面具有极为显著的作用，能够很好地保证生产效率，治理效度未有充分保证。具体而言，呈现了发展高效、价值高效、治理有效的特征。在新的历史条件下，“三权分置”改革极为高效地调节了生产力与生产关系的矛盾，使生产关系不断满足生产力发展的需要，价值效度方面，在保证土地整体效益的前提下，农民的利益得到了一定程度的保障。综合来看，“三权分置”改革的治理效度初显，形成了发展高效、价值有效、治理高效的格局(见表1)。

表1 一百年来中国共产党领导下的土地制度变革统计表

土地制度土地形态发展效度价值效度治理效度土地改革运动分有效有效高效合作化运动合有效高效有效“包产到户”分高效高效有效“三权分置”改革合高效有效高效

3.“分”与“合”：有效视角的回顾与展望

一百年来，中国共产党领导下的土地制度改革，可谓历经分合。土地改革运动是农村土地改革经历的第一次“分”。通过土地改革运动摧毁了地主、军阀、高利贷者等对农民的压迫与剥削，废除了封建土地所有制，3亿多农民无偿获得了土地。获得土地的农民起身支援国家建设，这也是国家政权得以稳固的基础。

1951年，合作化运动的开展将农村土地改革引向了“合”。土地改革运动让广大农民获得了土地，当时按照人口平均分配土地，这种分配方式满足了农民朴素的公平愿望，但同时存在牺牲效率的风险，而且这一弱点很快就暴露了出来。合作化运动主要通过土地所有制的调整，将农民土地私有制转变为集体所有制，以此增加农业生产的效率，促进农业的发展。基于农民自愿基础之上适度规模的合作对于农业发展、农民增收是有益的，但由于后期高级农业生产合作社、人民公社等未能处理好合作的边界、合作的规模、合作的意愿、作物的生物学属性、劳动力的监督成本等问题，导致了合作化运动的终结。

1978年以来，逐步探索的“包产到户”将农村改革带到了又一“分”的历史拐点。经过“包产到户”，土地产权归集体所有，农民享有承包经营权，这一生产关系的变革大大激发了农民的生产积极性，农业获得发展的同时，大部分农民的生活得到了改善。

2014年以来，农村领域的“三权分置”改革将农村改革领向了第二次“合”。在农业现代化、城镇化快速推进的背景下，出现了“有承包经营权者不种地，种地者无承包经营权”的两难境地，根据地方的探索，将土地经营权从承包经营权中分离出来，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”是一条可行之路。经过改革，土地流转的梗阻得以打通，农业生产获得发展，同时农民也增加了相应的财产性收入。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记向世界庄严宣告：“我们实现了第一个百年奋斗目标，在中国大地上全面建成了小康社会。”随着国家乡村振兴战略的全面实施，乡村无疑将成为未来发展的重点与热土，届时无论是发展效度、价值效度、治理效度均将进一步凸显。乡村发展高效——产业兴旺、生活富裕；价值高效——乡风文明、公平正义；治理高效——民主法治、基层自治的格局正在形成。

注 释：

②《毛泽东选集》(第一卷)[M]，北京：人民出版社，1991年，第68页。

④《新中国的土地改革运动》[EB/OL]，http://finance.people.com.cn/nc/GB/61161/9798862.html，2009-09-16/2021-06-01.

⑤罗平汉：《土地改革运动史(1946—1948)》[M],北京：人民出版社，2018年，第30页。

⑦高化民：《农业合作化运动始末》[M]，北京：中国青年出版社，1999年，第199页。

⑧徐勇：《包产到户沉浮录》[M]，珠海：珠海出版社，1998年。