“放管服”背景下山西省民营企业营商环境优化研究

寇 婕

（中央财经大学，北京 100098）

一、问题的提出

自2003 年世界银行首次发布《营商环境报告》以来，“营商环境”一词逐步成为广受社会关注的热点问题之一。营商环境是企业成长的土壤，是国家或地区提升竞争力的重要手段。2018 年政府工作报告明确指出，营商环境的优化有助于生产力的解放和竞争力的提高，是积极为人民增福利的有力举措。2019 年政府工作报告则五次提到“营商环境”，并将我国改革的重点放在深入推进“放管服”改革力度，营商环境持续向好，国际影响力持续提高上。随着中央体制改革的不断深入，如何进一步优化营商环境已成为各地政府主要的思索课题，推进电子政务建设已成为打造新型营商环境的必然选择。

世界银行《全球营商环境报告》指出，营商环境是一个经济体内的企业在企业发展的整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本的总和。在世界银行看来，相较于国有企业，民营企业更依赖营商环境发展，一流的营商环境能为其发展提供优质土壤。学者Daft 指出，在某些情况下，企业自身发展条件和企业面对的外部环境相比，其自身条件影响力要低于外部环境对其发展的影响。Allan 和Jun在研究中国的中小企业发展时提出，中国应基于实际国情，吸收国外值得借鉴的方法，探索出适合中国发展的新模式。崔凯（2020）[1]基于对俄罗斯和保加利亚中小企业调查研究发现，融资是影响中小企业发展最大的因素。Fung Ka 和Chow Kong 发现交易成本高、国家政策改变、信息壁垒等问题是影响企业发展、造成企业融资难困境的根本因素。董彪和李仁玉（2016）[2]认为，一个地区的投资环境，企业的生存和发展环境就是营商环境，良好的营商环境为企业发展提供了有力保障。在优化营商环境的过程中，我国政府可引入世界银行的营商环境指标体系[3]，政府可通过改善营商环境衡量指标来改善其制度和政策质量，从而促进企业更好地发展[4]。

民营企业在我国经济发展中占据重要地位，而良好的营商环境是民营企业高质量发展的根本保障。在优化营商环境方面，何慧和包金龙（2020）[5]提出，从优化政策制定机制、建立政府行为“负面清单”制度、加大财政金融支持及政策扶持、建立个人破产制度和市场主体退出机制等方面来优化营商环境。在王文举等学者看来，当前国内外经济形势下行的压力、地方政府执行政策的偏差、民营企业与地方政府的复杂关系等造成了民营企业的发展困境，因此，构建多元化民营企业保障制度，优化营商环境至关重要[6]。学者崔凯从民营企业入手，分析了从如何让民营企业获得更多利益，从而激发其活力和创造力的角度出发，提出要强化民营企业对基本经济制度认同感的教育引导、积极推动政府对民营企业发展优惠政策的落地、构建“亲”“清”新型政商关系[7]。

总之，国内外已有的文献对营商环境进行了概念界定、指标分析、评价维度划分等相关研究，形成了丰富的文献积累。然而就民营企业的发展而言，由于实际情况的不同，应结合山西省情，将其优秀经验本土化，探索出一条适应山西民营企业的可持续发展道路。

二、山西省民营企业及营商环境基本概况

为深化“放管服”改革，优化营商环境，山西省政府出台了优化营商环境相关专项行动方案。2018年，山西省在政府工作报告中提出努力营造“三对”“六最”的营商环境。2020 年出台了《山西省优化营商环境条例》，提出利用现代信息技术优化政府政务服务。2021 年，山西省“十四五”规划中再次强调了构建高效便利的政务环境的总目标，提出要加大简政放权力度，深化“承诺制+标准地”的企业投资项目承诺制改革，重视发展“互联网+监管”的建设，构建完善统一的现代化监管体系。

（一）山西省民营经济发展状况

山西省民营经济开始快速发展，成长为全省国民经济的一支重要力量。从其行业范围来看，主要由建筑业、批发零售业、运输业等逐步扩大到旅游业、交通业、学校医院基础建设等领域。随着山西省经济不断下行，民营经济也步入寒冬期。自“放管服”改革的深入推进，山西省政府开始重视营商环境的重要性。全省创业热情高涨，民营企业数量和从业人员实现了跳跃式增长。2019 年，山西省全省民间资本投资同比增长7.9%，民营经济总规模比重增加，民营企业增加值达8 333.8 亿元，占全省GDP 比重达48.9%，高于全省GDP 增速1.8 个点。2020 年由于受疫情影响，山西省民营企业营收总额达6 000 亿元，占全省GDP 比重达34%，与2019 年相比呈下降趋势。山西省公布的2020 年民营企业100 强中，从行业分布来看，前10 家企业中黑色金属冶炼和压延加工业占了6 位，1 位汽车制造业，剩余3 位均为石油、煤炭及其他燃料加工业。

（二）山西省营商环境发展现状

2017 年山西省积极响应国家号召，先后出台了关于企业投资项目承诺制的一系列文件，以“能服务的不承诺、能承诺的不审批、能简化的不保留”为原则，试行企业投资项目承诺制。政府以清单形式明确标准，在企业投资项目报建阶段，对行政审批事项进行打包处理，分批分情况讨论，积极推动审批流程的优化，把重视事前审批向重视事中事后监管改变。在政府定好目标后，企业做出承诺，即刻拿到批复。整个项目的始末，政府、企业、中介各司其职，中介机构要对设计文件和评估结论终生负责。山西省以晋中市作为改革试点，自2017 年6 月开始实施此次改革，到2020 年5 月，全市已有395 个项目按照承诺制流程办理，主要取得了审批事项大幅减少、流程再造审批办理时间平均缩减了66%以上、企业成本下降、企业获得感增强等成效。企业投资项目承诺制改革提升了政府审批效能、激活了有效投资，使晋中整体竞争优势增强，营商环境持续优化。2018 年和2019 年，晋中市招商引资项目投资额和资金到位率均居全省前三。

三、山西省民营企业营商环境优化指标体系建立及运用

本文在参考相关文献的基础上，构建了民营企业营商环境优化的评价指标，然后运用AHP 分析法，从政务环境、信用环境、法治环境、市场环境四个方面对评价指标的主要影响因素进行权重计算，为优化民营企业营商环境提供一定的借鉴。

（一）指标体系的选择

本文采用德尔菲法，将所选指标及各题项发送到所指定的专家手中，然后对专家意见进行统计整理,具体的评价指标体系如表1 所示。

表1 山西省民营企业营商环境优化评价指标体系

（二）评价指标体系的检验

为了测量本文所设立的民营企业营商环境优化评价指标体系的合理性，本文采用问卷星的方式共发放了300 份问卷，以此对这些指标进行信度和效度的检验，发放对象主要针对一些民营企业的高管、员工及行业专家，调查问卷共收回289 份，剔除无效问卷11 份，有效回收率为96.33%。

1.信度检验。本文应用SPSS 21.0 软件对调查结果进行信度分析。检验结果表明，一级指标的4 个题项的均值分布在3.564～4.872 之间，这些数的均值高于平均数3，这反映了被调查者的真实想法，也表明了所选的指标较为合理。

关于指标的信度检验，本文采用Cronbach'salpha系数。信度系数与测量的可信程度成正相关。由检验结果可知，可靠性系数为0.917，大于0.9，说明所得到的数据可靠性高、效果好，通过了信度检验。同理，二级指标的可信度Cronbach's Alphad 都大于0.7，因此，它们都具有较高的信度。

2.效度检验。为了能够准确测出所需测量的事物的程度，本文采用效度作为测量工具。KMO 度量和Bartlett 球形度检验可以用来判断问卷的结果数据能否通过效度检验。根据上述结果，可以得出KMO值为0.928，KMO>0.9,说明效果极佳，能够通过效度检验，适合做因子分析；Bartlett 的球形度检验中的sig为0，sig<0.5，说明变量之间差异较小，存在显著相关性。

（三）评价指标体系权重的确定

在确定营商环境优化评价模型的指标之后，仍需通过对各项指标赋予不同的权重来分析营商环境的状况。因此，本文采用层次分析法对各级指标权重进行赋值。根据上述层次分析法的步骤，对指标体系中的指标权重进行计算。根据以上的判断标准，本文运用Yaahp 软件求得一级指标和二级指标权重，最后进行汇总。

表2 一级指标判断矩阵

由此，本文通过计算矩阵的相应参数可得如下结果：最大特征值λmax=4.1545，一致性比例CR=0.0579<0.1，表明该判定矩阵具有满意的一致性，无须调整。对应的特征向量：

W=（0.3089，0.1416，0.20407，0.3089）

由表可3 知，山西民营企业营商环境优化四个方面的权重按降序排列分别为政务环境、市场环境、法治环境、信用环境。其中，政府部门工作作风及办事效率，政府履约情况，企业信用信息公示等二级指标对一级指标权重的占比较大，说明这些因素对于山西民营企业营商环境的影响较大。因此，在优化山西民营企业营商环境的过程中，应当着重处理好这些因素，同时兼顾其他影响因素，以促进民营企业营商环境的全面改善。

表3 汇总评价指标的权重

（四）实证模型

本文通过专家打分的形式，将山西民营企业营商环境优化的各二级指标得到对应权重分；其次，将权重分与该指标所对应的一级指标权重相乘，获取二级指标的加权得分；最后加总得出民营企业营商环境优化的综合分值。

实证结果表明，民营企业营商环境的状况较为良好。本文通过构造公式F=C*W（F为最终加权得分，C为一级指标权重，W为二级权重权重分），计算出山西民营企业营商环境的最终加权得分，结果为3.899 7，接近于4。因此得出，山西民营企业营商环境总体情况较为良好。

表4 山西民营企业营商环境优化的重要程度评价

营商环境评价指标体系是民营企业能否健康发展的重要基础。实证模型显示，山西民营企业在发展过程中，受政务环境和市场环境的影响较大。因此，为了民营企业的良好可持续发展，山西省应当着重优化民营企业营商的政务环境和市场环境，同时兼顾法治环境和信用环境，全面推进营商环境建设，激发民营企业发展动力，最大限度地发挥民营企业在经济发展中的重要作用。

四、山西民营企业营商环境存在的问题

虽然山西省民营企业的营商环境正在逐步得到改善，但与先进省份相比，山西民营企业营商环境还存在差距大、堵点多、效率低等问题。在2018年国家统计局组织开展的全国营商环境评价调查6项指标中山西省有2 项位列倒数第一，1 项位列倒数第三。本文根据山西民营企业营商环境指标体系进行调查研究，依次从政务环境、信用环境、法治环境和市场环境四个方面进行论述。

（一）政务环境方面

首先，部分政策落实不到位，山西省各地都相继制定出台了一系列优化营商环境的政策措施，但在调研中企业反映，一些政策在执行过程并没有确切实行，有些部门出台的政策发布渠道较窄，宣传解读不到位，企业对现有政策知晓度不高；有些优惠政策附加条件多，审批过程长，企业享受成本增加，获得感不强；有些地方政府只注重出台政策而缺乏常态化监督问责机制，缺乏服务意识，工作作风不实，甚至不作为、慢作为或软作为，政策落实的“最后一公里”尚未打通。

其次，“政务一网通”建设相对滞后。全省各级政府网站与职能部门网站还存在“信息孤岛”，没有完全实现互联互通，成为制约全程网上审批的重要障碍。一些部门间互为前置条件的审批现象依然存在，即便是综合窗口统一受理提交的审批申请，事实上还是通过各个部门按流程串联审批，提交材料重复多、数量多，审批效率仍然不高，并联审批未能完全实现。

（二）信用环境方面

一些地方政府为了招商引资对民营企业做出承诺，却因政出多门不能实现，“新官不理旧账”，不履行合约、存在失信行为的现象多有发生；一些执法部门对不同市场主体区别对待，公有制经济与非公有制经济实行双重标准，对民营企业实行不平等待遇，中小民营企业缺乏法律法规帮助服务；在综合治理方面缺乏守信联合激励和失信联合惩戒机制，缺乏健全的约束和退出机制，对失信行为的惩罚制裁失之于宽、失之于软。

此外，山西民营企业缺少科学的信用管理制度，民营企业不讲诚信，恶意欺诈、侵犯知识产权的情况时有发生，导致民营企业缺乏一个良好的信用环境。主要表现在商业失信和借资失信，合同的履行率低。一些民营企业在与同类企业交易的过程中故意违约，不交货、不付款，许多民营企业的债务得不到偿还，从而导致这些民营企业资金短缺而破产。一些民营为了谋取自身的利益，对外界发布虚假的企业信息，以此来获得更多的资金。

（三）法治环境方面

山西省民营企业营商环境优化的法治环境问题主要表现在政府和企业的法治理念和契约意识不强，对违法违规行为监管不够到位。有些地区的执法部门对制假贩假、发布虚假信息等违法行为打击不力，存在不作为、慢作为的现象，致使低劣产品流入市场，对市场价格和市场秩序造成了不良影响，让守法诚信经营的民营企业失了去竞争优势。此外，一定程度存在执法人员在工作时未能完全树立以人为本基本思想的情况。执法人员对于法律法规的执行具有至关重要的作用，他们的行为不但影响民营企业的发展，更是影响整个省经济、文化、社会的发展。因此，山西省政府想打造法治化政府，营造一流法治营商环境，法律工作人员转思维、转作风的问题刻不容缓。

（四）市场环境方面

山西民营企业特别是中小企业对融资难、融资贵依然反映强烈。一些银行向民营企业提供的融资产品较少，且门槛较高；一些银行对中小企业担保方式缺乏创新，信用类贷款发放不足，无还本续贷政策运用不够；有的银行激励约束制度落实不到位，容错纠错及尽职免责机制仍不完善，基层信贷人员仍存在畏贷情绪；有的银行信贷流程过长，难以满足企业短、频、快的融资需求，使得一些企业不得不通过民间借贷的方式获取流动资金，而民间借贷行业又缺乏规范性，风险大、成本高。当前山西省银行贷款、小额贷款公司、民间借贷的综合成本仍然偏高，很大程度上加重了企业负担。

五、山西省民营企业营商环境优化的对策建议

为进一步优化山西省民营企业营商环境，为民营企业的成长提供更加肥沃的土壤，提高全省的综合竞争力，本文在深入推进“放管服”改革的大背景下，针对山西省民营企业营商环境中现存的问题，现从以下四个方面提出对策建议。

（一）构建高效便利的政务环境

转变思想观念，强化政务服务能力。各地党政领导要充分认识优化民营企业营商环境的重要性，牢固树立“党政负责人就是营商环境”“营商环境就是生产力”的理念，把优化民营企业营商环境作为山西省在“两转”基础上全面拓展新局面的重要抓手，像实施“三大攻坚战”一样，持续深入推进。政府要加大窗口单位、基层部门、关键岗位、重点人员的培训和考核力度，提高其一次提交、一套材料全程跟踪办理的新型服务模式，避免企业和群众来回跑、反复跑，切实解决“末梢梗阻”问题；加大宣传力度，提高优化营商环境政策知晓度，最大限度释放政策红利。

（二）建立诚实守信的信用环境

加强法治建设，打造诚信政府。推进营商环境专项立法，制定和完善小额贷款、民间借贷等行业规则及合同保护、知识产权保护等领域的地方性法规和行政规章，为招商引资项目落地后的跟进服务、解决问题创造条件，提供法律保障。建立专业的法律顾问团队，为投资者提供更有针对性、更实用、更完善的免费法律支援服务，包括为有意到山西投资发展的企业提供到位的法律咨询。针对民营企业的诚信问题，要严格惩治民营企业的不诚信行为，对诚信缺失行为形成强势威慑。同时发挥政府的示范作用，为民营企业树立良好的诚信榜样，力求打造政府企业双向守信的信用环境。

（三）营造公正透明的法治环境

针对山西民营企业营商环境在法治方面存在的问题，要加强政府和企业的法治理念和契约意识，对违法违规行为加强监管。通过法治讲座宣讲、法治团建等活动增强政府和企业的法治意识。针对一定程度存在的执法人员不作为、慢作为的问题，建立健全且行之有效的执法考核监督机制，建议在全省构建若干个固定的和随机的法治营商环境监测点，每年发布民营企业法治营商环境监测评价报告。组织第三方评估机构对各地开展民营企业法治营商环境评价，并与绩效考核挂钩。开通损害民营企业法治营商环境的投诉热线和网上投诉平台，畅通投诉渠道，受理并组织协调相关部门认真调查处理。通过各个监测点和第三方评估结果及网上投诉平台，找出正反两方面典型案例，对优化民营企业法治营商环境的先进单位进行表彰奖励并积极宣传，对落后单位进行通报批评并问责追责。通过创新考核结果运用，进一步发挥考核激励作用，确保优化山西民营企业法治营商环境有关任务落地生效。

（四）创造公平开放的市场环境

针对山西民营企业融资难、融资贵的问题，应加大金融扶持力度，拓宽中小企业融资渠道。加大金融机构改革力度，积极鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，学习引进国际国内先进经验。在评估、授信等机制上进行改革，做到对国有企业和民营企业一视同仁，根据企业特点提供差异化融资产品。加快中小企业股份制改造，推动企业在沪深交易所上市、“新三板”和山西股权交易中心挂牌，拓宽企业直接融资渠道。积极搭建“政银企”融资服务平台。加强税务部门与银保监部门合作，依托全国统一信用信息共享平台，对纳税信用等级优良的纳税人开发奖励性融资产品，推动“银税互动”，支持诚信纳税企业“以信换贷”。推动政府性融资担保机构回归担保主业，支持小微企业发展，完善风险补偿、资本金补充等机制。而对于山西民营企业用地难、土地成本偏高的问题，山西省应加强民营企业用地保障，统筹安排土地利用计划指标，确保民营企业项获得目用地指标，降低民营企业用地成本。同时，应简化用地本和用地手续的办理，督促相关机关落实到位，真正做到简政放权，为民营企业创造时效便利的市场用地环境。