发挥政协协商在国家治理现代化中的优势作用

李 礼 于意洲

（中共湖南省委党校，湖南 长沙410000）

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”[1]这既是对政协协商在国家治理中发挥优势作用的充分肯定和科学总结，也是对新时代人民政协作为专门协商机构在国家治理现代化进程中的功能定位和使命赋予。

一、关于“政协协商与国家治理现代化”的文献述评

（一）文献来源与研究方法

在中国知网数据库（NKI）中以“政协协商”和“国家治理现代化”为主题进行高级检索，检索时间跨度为2014年至2021年，共检索到相关文献共112篇，剔除一些非研究性文献，有效文献为106篇，其中报纸文章29篇、期刊文献60篇（9篇CSSCI文章）。采用的文献研究方法是由美籍华人陈超美教授所带领团队研发的一款科学计量分析软件CiteSpace，以对政协协商与国家治理现代化的相关文献进行可视化分析。[2]通过相关文献的可视化分析得到关于“政协协商与国家治理现代化”研究主题的科学知识图谱，在了解这一领域研究现状与发展趋势的基础上，找到更好发挥政协协商在国家治理现代化中的优势作用的路径。

（二）文献研究结果分析

从政协协商与国家治理现代化研究的关键词分布图谱分析来看。首先，对已有文献资料进行词频分析与中心性分析。结果显示，出现最多的词频有“协商民主、人民政协、国家治理现代化”等（如表2所示）；关键词的中心性大于0.1的有“人民政协、协商民主、国家治理现代化”等（如表3所示）。

表2 频次＞2的关键词列表

表3 中心性＞0.1的关键词列表

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其次，对已有的文献进行聚类分析。利用CiteSpace软件对关键词进行聚类分析，就是对研究热点的分类与概括，梳理出某一研究的进展情况。当模块值Q大于0.3时，图谱的网络结构显著；当平均轮廓值S大于0.5时，聚类较为合理。运行CiteSpace软件，删重复聚类标签，生成关键词聚类知识图谱（如图3所示），其Q=0.6306，S=0.797，说明图谱结构显著且聚类合理。结果显示“政协协商与国家治理现代化”的研究热点内容主要包括制度优势、政治参与、国家治理体系、国家治理体系和治理能力现代化、探索与思考等5个主要的聚类标签。标签号越小，越能代表研究的热点主题。

图3 关键词聚类知识图谱

通过梳理2014—2021年期间学者们发表的政协协商与国家治理现代化的相关文献，发现近些年大量学者把研究重点放在国家治理体系、国家治理体系和治理能力现代化、制度优势、政治参与等方面上，但目前可检索到的研究成果呈现出挖掘深度有限、理论研究略微滞后于实践等特征。本文在学者们研究的基础上，立足于国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，围绕习近平总书记关于协商民主建设的重要论述，分析了不同时期政协协商助力国家治理中的实践历程、提出了新时代把政协协商制度优势更好地转化为国家治理效能的对策建议。

二、政协协商助力国家治理的实践历程

社会主义协商民主是中国共产党（以下简称“党”）和中国人民的伟大创造。政协协商是中国革命、建设和改革发展实践中形成的本土化、制度化的民主形式，兼具参与型与治理型双重民主特性，是国家治理现代化的重要内容。深入探析政协协商助力国家治理的实践历程，厘清协商民主制度的发展脉络，对于理解新时代政协协商推进国家治理现代化的战略部署具有重要价值。

（一）新民主主义时期的探索与萌芽

党最早提出协商合作思想是在1922年，1940年提出的“三三制”抗日民主政权建设，实质是党将协商民主思想引入到政权建设的大胆尝试。“三三制”是为构建抗日民族统一战线而组织的政权组织形式，党的领导地位在根据地政权建设中逐步被确立，初步形成了具有中国特色的协商民主推进国家治理的逻辑。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，正式确立起的中国特色社会主义政党制度为协商民主推进国家治理提供了基本的制度载体。在政协代行人大职能期间，围绕国家法律建设、经济事务和政治事务问题开展了广泛协商，初步建立起保障新生政权有序运行的体系。

（二）社会主义革命与建设时期的发展与曲折

新中国成立后，依据1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》的规定，政协作为协商民主的政治主体，开展协商国是、审议法案、提出议案等工作，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，在团结、动员全国各族人民、巩固人民民主政权、恢复和发展国民经济等方面做出了重大贡献。1954年后，政协结束代行人大职能。政协性质和职能都有了相应的调整，但仍发挥着统一战线的作用，能够充分发挥广大人民群众的积极性，广泛吸纳不同意见，最大限度实现全社会各方面群众的政治参与。毛泽东、周恩来等国家领导人一再强调政协大有事做，可以反映各方面意见。1956年，毛泽东同志在《论十大关系中》中指出，要坚持“长期共存，互相监督”的方针，初步构建起了政协协商推进国家治理的基本框架。1957至1976年，随着国内反右派斗争的扩大化和“文革”的影响，中国民主事业在曲折中发展。

（三）改革开放历史新时期的拓展与丰富

在改革开放和经济全球化的双重推动下，政协协商发展迎来了新的机遇。1978年2月，全国政协五届一次会议在北京的举行，标志着人民政协组织和统一战线的正式恢复。邓小平同志指出：“社会主义现代化建设事业，继续需要政协”[3]。1982年12月《中国人民政治协商会议章程》明确规定了政协的相关内容，并将政协的性质和作用载入宪法，为政协协商民主建设工作提供了法律保障。1987年中共“十三大”在重申坚持政治协商的基础上，创新性地提出“社会协商”思想，倡导要在治国理政中与广大民众建立社会协商对话制度，实现协商从社会精英逐步扩大到全体公民，构建覆盖面更广的中国特色协商民主制度。1989年的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出要严格贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，要改善党对各民主党派的领导，加强党和各民主党派之间的政治协商。1994年通过的政协《章程》指出：“人民政协是爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，1997年党的十五大将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度纳入社会主义初级阶段的基本纲领。2005年出台的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》使政治协商逐渐走向制度化、规范化、程序化。到党的十八大召开之前，我国已基本建立起相对完整的协商治理体系。

（四）新时代的全面提升与深化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，既强调党的领导，也强调发扬社会主义民主的重要作用，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[4]的全面深化社会主义改革总目标，积极整合发展政协各种社会资源，推动国家治理能力的全面提升。党的十八届三中全会从国家治理现代化角度，对人民政协如何发挥协商民主重要渠道的作用作了安排和部署。2014年9月，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上提出政协是国家治理体系的重要组成部分，要努力在推进国家治理现代化中发挥更大作用。2019年9月，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上讲话中明确了政协在中国特色社会主义建设中的重要地位和作用，突出了政协作为中国特色制度安排的独特优势。

三、新时代把政协协商制度优势更好转化为国家治理效能

习近平总书记强调，“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[5]当前，在充分发挥政协协商优势作用的基础上，要坚持和完善制度建设，使制度民主走向国家治理实践，通过走“存量民主”之路，集中力量解决国家治理现代化过程中的重点领域和关键环节的痛点、难点和堵点，使政协协商制度优势更好转化为国家治理效能。

（一）坚持党的领导，为国家治理现代化提供政治保障

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话指出，党的领导是全体中国人民的共同选择，是成立人民政协时的初心所在，是政协事业发展进步的根本保证。要把坚持党的领导贯穿到政协协商的全部工作之中，切实落实党中央对政协协商的各项要求。一方面保证党对政协协商的领导，确保党作为国家治理主导者的地位；另一方面通过政协协商制度化的运行程序，把党的主张转化为社会各界的共识共为，确保人民政协以正确的履职方向助力于国家治理现代化的伟大实践。

1.加强政治领导。坚持党的领导是政协协商工作首要政治立场。用习近平新时代中国特色社会主义思想教育广大政协委员，不断增进委员对中国特色社会主义制度优越性的理解认同，增强与党中央同心同德、同向同行的政治信念。在新时代充分利用官媒带动社会风潮的发展，如人民网和新华网利用微博、微信以及抖音等网络媒体，及时宣传党和国家的政策、政协委员的观点等，有利于把党和政府的政策主张变成社会各界人士和团体组织的思想共识，使广大人民群众自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。

2.加强组织领导。政协协商民主建设要坚决贯彻落实全面从严治党的要求，从政协党组、政协党员委员和各机关党组各个层面入手，增强党员和党组的过硬本领，提高党对人民政协协商民主建设的组织领导。要健全和落实好政协重大工作主动向党委报告、重要事项及时向党委请示汇报等党对政协组织实施领导的制度规定，按照中共中央办公厅《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》要求，以党的建设为引领，推进政协机关建设，发挥政协党组领导作用，做好政协机关党组和专委会党支部组建工作，实现党的组织对党员委员的全覆盖、党的工作对政协委员的全覆盖，保证政协事业始终坚持正确的政治方向。

（二）健全政协协商机制，提高国家治理现代化的决策效能

党的十八届三中全会强调要完善政协制度体系，规范协商内容、协商程序。把政协协商的民主优势有机融入国家治理决策链条，做好顶层制度设计，提高政协协商程序化、参政议政精准化水平。一方面能在政治协商中促进国家治理决策稳妥得当，在参政议政中发挥人才专家集中优势，提出专业性意见，降低因决策失误而造成的损失；另一方面也能发挥汇集各界意见、提供全面完整信息的优势，积极推动集中力量办大事和集思广益商量事相统一，保障国家治理决策的公平公正。

1.规范政协协商议题的形成机制。要明确政协协商议题的提出流程，完善协商议题的形成细则与规范.根据实际情况与群众诉求，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行深入调研、广泛协商，在进行充分调研、收集详实资料的基础上提出高质量议题，议题提交前应邀请第三方专业机构进行评估。加强与党委政府的沟通协调，共同协商确定相关选题；建立党委、政府、政协关于重点协商议题的协商会议联席机制；完善政协内部选题产生与选择机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集协商议题，积极探索由界别、政协委员联名提出议题等多种途径。

2.完善政协协商形式的选择机制。对专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等已有协商会议形式的实用性、优势性进行深度挖掘，积极探索运用“互联网+”、远程协商等其他便捷可行的协商形式。将多种政协协商形式选择性优势融合、创新发展，更好地助力国家治理现代化发展。首先，完善政协会议协商形式，增加会议协商的深度，借助各种形式的协商座谈会、论证会、意见听取会等延伸协商的广度，增强政协协商的实效性。其次，探索网络协商、远程协商等多样化的新协商形式，探索“政协云”“网上议政厅”“委员随手拍”等“互联网+”履职的新平台。进一步畅通社情民意的网络征集渠道，通过建立线上定期对话机制，或通过微信、抖音、微博等交流方式，提高协商民主的开放性。

3.健全政协协商结果的落实机制。针对不同级别、不同层次、不同领域之间的协商，在细节上明确协商的主题、协商的对象、协商的方式以及协商的结果、落实途径等具体要求；建立协商意见和办理结果双向反馈机制，政协将协商开展情况、主要意见和建议等，选择适当的形式、途径和程序，报送党委政府和相关部门；畅通政协协商议题与相关党政部门的有效衔接渠道，把政治协商列入党委重大决策议事程序；重视发挥新闻舆论的监督保障作用，加强对协商过程以及协商成果的宣传报道，扩大政协委员协商议政的社会影响，督促有关方面采纳落实，使政协委员的参政议政成果纳入决策视野；优化政协界别结构并扩大民主政治参与，避免界别设置的偏差以及交叉重叠现象。

（三）广泛凝聚共识，团结民众在国家治理中同心同行

当今世界正经历百年未有之大变局。我国进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化体现出危机并存、危中有机、危可转机的现实形态，只有紧扣民意的最大同心圆才能形成发展的最大公约数。

1.履行好凝聚共识重要职能，发挥好“重要阵地”“重要平台”“重要渠道”的作用，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，把凝聚共识的优势转化为治理效能。探索履职的新平台，畅通社情民意的网络征集渠道，建立线上定期对话机制，通过提高协商民主的开放性更好凝聚共识。比如，湖南省以政协协商为切入点，将全省政协工作实践及时提炼总结，提出了努力建设务实、智慧、开放、和谐政协的新理念新举措，在挖掘政协协商制度优势的基础之上，不断推动政协工作高质量发展。

2.完善加强凝聚共识工作的制度与机制。注重把强化思想政治引领同经常性思想政治工作结合起来。建立完善谈心谈话、走访看望委员、“主席会议成员联系常委、常委联系委员、委员联系群众”与“主席会议成员+专门委员会”联系界别和参加单位等制度机制，真诚听取意见，及时回应关切，深入沟通思想，广泛增进共识。建议推进政协协商与“屋场会”民主议事的有效衔接，发挥政协委员的优势作用、坚持“联动协商”，推进政协协商向基层进一步延伸。以乡村“屋场会”共治体系建设为抓手，将屋场会与委员工作室有机融合，建立健全“委员工作室+屋场会”联动协商制度，形成开放式、常态化的基层协商议事平台，实现基层社会事务的“民事民议民决”，为坚持和发展新时代“枫桥经验”、完善基层协商民主制度贡献“湖南经验”。

（四）强化民主监督合力，协商式监督提高国家政策执行效力

国家治理制度的激活、创新与发展离不开人民的有效监督，政协作为专门协商机构，成为民众参与民主监督的重要渠道。政协监督是靠协商对话、以理服人的“柔性”监督，既是民主的，又是有序的。围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督，积极推进协同监督，建立信息沟通、资源共享和协调配合机制，形成协商式监督合力。

一是规范政协协商监督的内容与流程。首先，抓住政协民主协商监督的重点内容。政协聚焦党和国家治理中心工作，通过建议批评、协商对话的“柔性”监督方式，对国家法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻实施、国家机关及其工作人员的工作履行民主监督功能。其次，丰富政协协商监督形式，完善特约监督员监督、民主评议监督、专项民主监督等更多的民主监督形式，把政协民主监督融入到协商会议、政协提案、专题调研和反映社情民意信息等政协常规活动与工作中。再次，规范政协民主监督的程序。将重点监督议题纳入政协年度协商计划，对于办理政协协商监督的意见报告应交相关部门办理，党政督察部门要加强对办理情况的督查。

二是提高政协民主监督的专业化水平。加强政协新型智库建设，在遴选政协委员时有意识增加专家型委员比例，邀请相关部门、相关领域专家学者参与到政协民主监督中，做到引智入“库”、“精”智“强”库。畅通人民政协新型智库的智力资源输入机制与人才建设，健全政协新型智库建成果的输出与应用机制，建立政协新型智库做精做强的强化机制。加强政协协商监督组成员的培训与学习，切实提高政协委员在民主监督过程中的专业知识素养与能力。政协监督过程中应加强调查研究，切实增强脚力、眼力、脑力、笔力，围绕真实情况找准切入点、结合点、着力点，深入实际、深入基层、深入群众，通过实地调查全面了解情况、找准问题症结、寻求破解之道，着力提出立足客观实际、能够付诸实施的意见建议。

（五）提高委员履职能力，为国家治理现代化提供智力支撑

全国政协主席汪洋在全国政协十三届四次会议报告中指出，加强委员履职能力建设是专门协商机构更好服务国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。新时代要更好发挥政协协商在国家协商治理中的示范引领作用，必须从提升政协委员理论素养和实践能力着手，强化政协委员的主体作用和责任当担，推动政协委员履职能力现代化。

1.强化政协委员主动协商治理的责任担当。在当前利益结构多元化背景下，政协委员主动协商意识不强，甚至有部分委员认为“政治协商有的时候只是‘门面活’，在协商的事前事中事后不能以谨慎严肃的心态予以对待，容易造成虚浮敷衍、不实不真的协商成果”[6]。要强化政协委员主动参与的协商意识和责任担当，“把思想理论建设摆在人民政协各项建设的首要位置”[7]，发挥政协委员在国家协商治理中的示范引领作用。首先，政协委员要提高自我参政协商的权利意识，提升政协提案的质量和水平，对政协委员所肩负的协商职责存敬畏之心；其次，各级党政机关要增强平等、虚心、真诚的民主协商姿态，为政协委员参与国家治理营造宽松、和谐的协商氛围；第三，完善政协委员参政议政、民主协商治理的职责与追责机制，明确政协委员的政治权利与责任义务。

2.多举措推动政协委员履职能力的现代化。政协协商要针对当前形势，探索政协提案参与国家治理的体制机制，系统构建提案办理协商链式运作方式；学会借助信息技术和网络平台，推动各履职主体之间的信息交流、资料共享、思想讨论和工作协同，广泛推广运用网络问政、电子提案、数据咨询和远程互动，与时俱进拓展社会治理的空间领域，为提升治理实效打造高能平台；创新完善委员遴选和退出机制，高标准、严要求选拔政协委员。充分发挥政协委员主体作用和政协机关高效组织协调能力，在参与社会治理过程中，不断提高政协委员的政治把握、调查研究、联系群众和合作共事的能力。

总之，在推进国家治理现代化的进程中，充分发挥政协协商的独特优势与功能作用，有利于拓展社会主义民主的广度和深度，引导社会主义民主政治健康有序发展，更好实现人民当家做主，促进党和政府决策科学化、民主化，促进社会和谐稳定[8]。当前，政协协商显著的内在功能和积极的善治作用正有效转化为国家治理效能，展现出特有的民主魅力，成为中国政治舞台上一道亮丽的民主风景。