山东省东营市水资源市场化交易模式探索

孙光辉，苗苗，张凯华

（1.山东省东营市水务局，257091，东营；2.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，250014，济南；3.山东省东营市水利灌溉服务中心，257091，东营）

山东省东营市深入落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，聚焦水资源这一最大刚性约束，坚持“政府引导、市场运作”的总体思路，聚力培育市场、搭建平台、建章立制、示范引路、全程监管“五措并举”，探索水资源市场化交易新模式，完成全省首例通过水源置换进行的区域水权交易，打造水源置换交易“东营模式”，推动水资源优化配置，创建全省区域水权交易示范区，为经济社会高质量发展提供了坚实有力的水支撑保障。

一、东营市水资源市场化交易背景

山东省东营市是典型的北方缺水城市。近年来，随着经济社会的发展，东营市水资源瓶颈制约越来越突出。

1.节水控水带动水权交易

东营市从黄河流域生态保护和高质量发展的战略高度，提出水资源、水环境、水生态、水灾害、水文化“五水统筹”理念思路，编制《东营市全面建设生态城市五水统筹治理规划（2019—2035 年）》，在沿黄城市中最先编制完成《黄河三角洲水资源节约集约利用规划》，最先以市政府文件形式印发《东营市人民政府关于落实国家节水行动推进节水型社会建设的实施意见》，将用水强度和用水总量“双控”指标考核纳入全市综合考核体系，凝聚全社会深度节水控水合力，鼓励引导水权交易和水市场建设，培育形成以节水量、长江水量为交易内容的市场主体。

2.经济发展激发水权交易内生动力

东营市积极布局高质量发展重大项目，在广饶县建设中国中化控股有限公司山东化工原料基地项目，年新增需水量4 000 万m3；在东营港建设富海集团年产400 万t 聚酯包装新材料项目、东营联合石化年产200 万t对二甲苯项目等重大项目，年新增需水量2 100 万m3；在东营区建设海科高端树脂新材料一体化项目、神驰新智汇新材料一体化项目等重大项目，年新增需水量5 000 万m3。上述项目所在区域现有引黄指标难以满足用水需求，存在通过市场化方式解决高质量发展用水需求的内生动力。

3.水资源刚性约束形成倒逼压力

2020 年12 月，水利部印发《关于黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可的通知》。东营市被列为山东省4 个地表水超载市之一，必须压减引黄水量，严格控制在引黄计划之内。山东省水利厅印发《关于公布我省地下水限采区和禁采区的通知》，将广饶县划入地下水限采和禁采区，要求逐步关停地下水限采和禁采区取水井。相关取用水规定倒逼用水缺口通过市场化手段破解。

4.具备市场交易需求与条件

东营部分区域因输配设施不健全、生产工艺不配套等原因，难以消纳长江水，而黄河水指标又不足；另一部分区域具备长江水“近水近用”“综合配套”等有利条件，转让黄河水指标又可以带来可观收益，能够形成“双赢”。多个因素叠加并存，催生了水量交易的需求。供需双方在时空上共存，培育产生了水资源市场化交易最重要的市场主体。

同时，东营市现已建成引黄灌区干支渠道2 186 km，引黄骨干渠系输配水体系比较健全完备；建成南水北调东营市配套工程，调水线路总长48.96 km，年引江水能力2 亿m3（远期2030 年规划年引江水量3.8 亿m3），受水区域为东营区、广饶县两个县区，为黄河水、长江水水源置换提供了先决性条件。

二、搭建水市场交易平台实践

水资源具有有限性、稀缺性、公益性的特点，东营市在水市场发育初期，充分发挥政府主导作用，搭建统一的交易平台。

1.制定水市场交易制度与框架方案

出台《东营市水权（水量）交易管理办法》，明确水权的分配、交易规则、交易价格、交易管理等环节，实现水权（水量）交易的科学化、制度化、规范化。

聘请中国水利水电科学研究院、中国水权交易所等专业机构提供全程咨询服务，指导编制了《东营市水权（水量）交易实施方案》，确定了以“水量收储、平台交易，水源置换、价水分离，民生优先、竞价转让，全程监管、风险防控”为主的水资源市场化交易总体框架。

2.设立专门交易中心

根据东营市政府统一安排，在东营市水务局设立“东营市水权（水量）交易中心”，落实“四统一”（统一收储、统一受理、统一承办、统一监管）交易规定，由一个平台全程办理全市范围内的水权（水量）市场化交易。

3.初始水权确权登记试点

坚持试点先行，在全市范围内先行选取广饶县、垦利区开展水权水市场建设试点，在区域内进行初始水权的分配和确权登记。广饶县在4 个镇街发放水权证310 个（含企业51 个、村259 个），垦利区完成了镇街一级水权确权登记和初始水权分配。在《东营市“十四五”水资源规划》中，将全市黄河水、长江水控制指标分配到各县区（功能区），实现了全市黄河水、长江水指标的统一分配。

4.综合确定交易水价

统筹考虑黄河水和长江水基本水价、供求关系、交易成本、水厂处理工艺、工程保障措施等各方面因素，综合确定水量交易价格。水源置换的水价采取“价水分离”方式，黄河水使用权的出让方仍按黄河水水价使用长江水，黄河水使用权的购买方按长江水的基本水价和计量水价使用黄河水，黄河水使用权的出让方设定少量合理性收益价格。

5.严格规范交易流程监督

打造水权市场化交易全过程监管的“大闭环”，做到监督管理“全覆盖”“无缝隙”。

严格规范事前监管。对水权市场化交易双方提报的交易申请中涉及的交易水量、交易水价、调水线路等重要事项进行核实，确保水权市场化交易的真实性、可行性、必要性。

严格规范事中监管。全市所有水权市场化交易一律在东营市水权（水量）市场化交易中心进行，严禁场外交易。同时，严格审核水权市场化交易合同，确保文本内容合法合规、规范完整。

严格规范事后监管。合同签订后，及时跟进，督促交易双方严格落实合同文本内容，监督双方全面履约、不打折扣。做好水量交易纠纷调处工作，对因不可抗力导致无法履约的，协调双方科学妥善处置。

严格规范效果评估。委托专业第三方机构，及时客观评估水量交易实施后综合成效，支撑进一步推动以农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损为主要内容的节水型社会建设，促进全市水资源优化配置，助力黄河三角洲生态保护和高质量发展。

6.加强风险防控

充分考虑水权交易中可能存在的自然气候风险、水资源管理风险、工程损毁或突发环境事故风险、违约风险等多种风险因素，制定风险防控预案，筑牢水权市场化交易风险“防火墙”。

三、试点水资源市场交易实践

东营市目前仅有广饶县、东营区建成南水北调续建配套工程，具备长江水消纳利用条件，垦利区、利津县等其他县区虽有长江水指标，但未完成配套工程建设，无法利用长江水。东营市在指标所有权不变的条件下，将垦利区、利津县等县区长江水使用权与广饶县黄河水使用权对调置换。鉴于长江水水价高于黄河水水价，垦利区、利津县等县区虽实际利用黄河水，但需按长江水水价缴纳基本水费和计量水费；广饶县虽实际利用长江水，只需按照黄河水水价缴纳水费。通过水源置换的方式，实现了长江水、黄河水在全市区域内的优化配置。

2021 年6 月以来，东营市水务局推动东营经济技术开发区和广饶县以水源置换的方式完成首笔500万m3长江水与黄河水的水量交易，广饶县以0.37 元/ m3的黄河水价格使用长江水，东营经济技术开发区以1.65 元/m3的长江水价格使用黄河水。2021 年12 月23 日，中国水权交易所为东营市颁发了两笔区域水权交易鉴证书，这是山东省第一例通过水源置换实现的区域水权交易案例。

四、小结

东营市立足统筹配置区域内黄河水、长江水，采取“水源置换、价水分离”方式，将长江水、黄河水统一收储，跨县级行政区域优化配置，探索打造水权（水量）交易新模式。目前，正在推动东营经济技术开发区、垦利区、利津县等长江水难以送达的区域与广饶县开展5 000 万m3的长江水、黄河水水源置换工作。