京津冀地区南水北调水资源统筹利用思路探索

罗琳，刘定湘，闫琳琳

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.天津大学建筑工程学院，300350，天津）

南水北调工程是党中央决策建设的重大战略性基础设施，正成为优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线。2021 年5 月，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上强调，继续科学推进实施调水工程，要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。京津冀是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，同时也是我国缺水最严重的地区之一。京津冀三地同处海河流域，均属于南水北调中线一期工程受水区，也是规划的南水北调东线二期工程供水范围。南水北调水资源调度管理坚持统一和分段相结合，以南水北调东、中线工程为纽带，探索建立京津冀南水北调水资源统筹利用机制，有利于外调水的高效利用，有助于统筹解决京津冀地区水问题，对促进京津冀地区协同发展具有重要意义。

一、京津冀南水北调工程调度运行中存在的主要问题

目前，南水北调工程已取得显著的综合效益，积累了宝贵经验。同时也应注意到，京津冀南水北调工程在建设运维、水量分配、水权水市场、能力建设和基础保障等方面仍存在一些问题。一是部分工程尚未完成竣工验收，仍处于建设期运行状态。建设期遗留的问题给工程运行管理带来不便，且存在原工程设计不能完全满足工程运行管理、安全管理和维修管理工作需要等问题。二是水量分配不足。南水北调中线水在规划设计阶段主要作为补充水源，但目前已成为北京、天津等地的主力水源，现分配水量已不能满足受水区用水需求。三是未建立相机补水机制。南水北调中线水主要保障居民生活用水，基于京津冀三地“有河皆干、有水皆污”的实际，可以考虑利用中线总干渠将沿线弃水输送至京津冀地区，进行生态补水，但目前缺乏有效的水量分配、补偿、调度等机制。四是南水北调工程沿线许多水库与中线干渠存在连通条件，但不同水源缺乏互连互通、统筹调配，也缺乏政策支持。五是市场在水资源配置中的作用未得到充分发挥。目前河北省的南水北调水量利用还没有达到设计分配水量，且缺乏有效的水权交易模式。六是管理单位能力不足。有的单位工程运行管理人员经验不足，在上下游的调度衔接等方面缺乏有效运行机制。

二、京津冀南水北调水资源统筹利用的必要性

1.增强水资源保障能力、推动京津冀协同发展战略实施的需要

相比较而言，北京、天津两地用水方式在全国处于领先水平，河北省受经济结构、发展水平等因素影响，人均综合用水量约为京津两地的1.5倍。随着全球气候变化影响加剧以及现代化进程的推进，京津冀地区用水需求总体呈增长态势，水资源约束更加趋紧。京津冀协同发展战略的提出与实施，以及保障好北京城市副中心以及雄安新区的用水，对三地水资源保障能力提出了更高要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，实现京津冀经济社会发展和水资源承载能力相协调，是实现京津冀协同发展的必然要求。严峻的水资源供需形势要求三地强化水资源刚性约束作用，统筹利用好付出了高额调水成本的南水北调水资源，以更少的水资源消耗实现更高的社会产值和价值，增强区域水资源保障能力。

2.促进区域水问题得到缓解、推进生态文明建设的需要

京津冀三地同处海河流域，上下游之间相互依存、利益与共。实现京津冀经济社会可持续发展关键在水。京津冀积极落实海河流域水污染防治的各项任务，联合推动地下水压采工作，但目前三地水资源“紧平衡”状态仍未得到根本改变，部分地区地下水超采严重，平原区主要湿地面积萎缩，部分河段长期断流或水质较差，区域水安全问题仍十分突出。在把生态文明建设提升到国家战略层面的背景下，应突出目标和问题导向，探索建立京津冀南水北调水资源统筹利用长效机制，推进京津冀水生态系统保护与修复，破解水安全问题，对实现经济社会与生态环境协同发展更具深远意义。

3.有效利用南水北调水，实现工程效益最大化的需要

南水北调中线一期工程规划调水规模95 亿m3。受制于本地水资源短缺的形势，北京、天津每年利用南水北调水量已超出规划分配的水量，在南水北调水的利用方面需求十分迫切。河北省受水费压力大、配套工程未完全建成等因素影响，利用南水北调水量低于规划分配水量。建立京津冀南水北调水资源统筹利用机制，探索科学分配各地剩余南水北调调水指标办法，提升水资源优化配置和节约集约安全利用能力，能够最大限度发挥工程效益。

三、京津冀南水北调水资源统筹利用运作机制探索

立足京津冀水情、工程特点和建设运营实际，打破“条块分割、点线分离、各自为政”的体制障碍，围绕水网体系建设、水量分配、常规与应急调度、水权水市场等重点任务，实行本地水与外调水、地表水与地下水、清水与再生水等多水源联合调度，统筹生活、生产和生态用水优化配置，兼顾各方利益，加快构建京津冀南水北调水资源统筹利用运作机制，既要保证调水资源的高效利用，又应有助于扭转北方地区生态恶化的趋势，实现调水工程功能升级，促进京津冀经济社会协同可持续健康发展。

1.联席会议机制

建议由京津冀协同发展领导小组牵头，水利部、相关流域机构、北京市水务局、天津市水务局、河北省水利厅和南水北调工程管理单位等参加，探索建立京津冀南水北调水资源统筹利用联席会议机制（简称联席会议机制），主要负责协调京津冀区域南水北调水资源统筹利用和周边地区水资源保护工作，定期召开联席会议，构建重大问题对话、协商与合作平台，并积极吸纳社会公众广泛参与，重点协调新形势下区域南水北调水资源指标分配、水量调度计划、工程调度和水质安全保障等问题，统筹指导南水北调水资源调度。

2.建立统一、高效的联合调度机制

强化流域统一调度，发挥联席会议机制作用，在编制南水北调年度调水计划时，京津冀三地水行政主管部门充分沟通协商，立足于各地实际用水量，结合规划分配的各省（直辖市）调水指标，统筹向国务院水行政主管部门提出用水需求，建立和完善京津冀南水北调水资源联合调度机制，促进水资源优化配置。加强分水计量基础工作，建立水量调度信息和水质信息共享机制，遇水量、水质等突发情况及时、共同应对。三地可根据实时水情、雨情、旱情、墒情、干线及配套工程水库蓄水量以及受水区用水情况，定期召开水量调度例会或随时召开调度协商会议，研究水量调度中存在的问题并部署下一阶段工作。通过联席会议机制对已下达的年、月、日水量调度方案进行调整，可通过水权转让重新分配各自调水指标，促进水资源优化配置，调度计划调整应报国务院水行政主管部门备案后具体执行。

3.完善应急调度机制

考虑降低突发事件影响，需建立高效响应机制支持应急调度方案。调水过程中出现水污染或水生态破坏、中线水源受自然灾害等影响、工程出现险情或发生严重工程安全事故等突发问题时，需要根据不同情况采取不同应急处置措施。为提高三地应急响应速度，必要时可根据受水区供用水形势优化调整折减比例，适时采用具备条件的沿线引蓄水工程临时向中线总干渠供水或利用事故渠段以下渠道内的蓄水，满足受水区重点用户、缺水严重地区的基本用水需求。

4.探索水权协商转让机制

结合京津冀三地实际用水需求，基于联席会议机制，探索建立科学合理的南水北调水权协商机制。一方面，要促进各方用水的积极性，提高水资源综合利用效率；另一方面，要确保水权分配公平合理，保障京津冀区域供水安全。加快推动省级行政区域间、行业间水权协商转让，加快促进行政区域间长江水以及其他外调水的水权协商转让条件、程序、价格测算办法制定和监管，加快推动建立区域综合水价等，盘活京津冀存量水量和新增水量，杜绝以牺牲生态环境用水或减少回补地下水水量换取利益，推动实现南水北调中线一期工程水资源的二次高效配置。

四、对策建议

1.深化水资源管理体制机制改革

针对京津冀南水北调工程运行管理现状和存在的问题，顺应京津冀地区的水资源自然规律和社会属性，完善现状流域与区域相结合的水资源管理体制协同机制，开展水资源顶层设计和协调管理，探索建立流域多部门、多层次的会商机制以及跨地区、跨部门的南水北调水资源统筹利用和水质保护协作机制。打破行政区划边界，创新南水北调水资源管理体制和机制，构建协同发展框架下的区域水资源新格局，充分发挥水资源约束引导和服务保障功能。

2.加快实现京津冀南水北调工程互联互通

京津冀区域南水北调工程互联互通，是实现南水北调水资源统筹利用的基础。一方面，南水北调东线、中线干线工程已将三地连成一个有机整体，为三地南水北调水资源指标的统一分配提供了良好基础；另一方面，三地行政区划关系紧密，南水北调配套工程具备连通条件，通过适当的工程措施可实现互联互通，实现三地南水北调水资源统筹利用，提高区域供水保障能力。如为保障北京大兴国际机场及南部地区用水需求，北京市与河北省于2016 年协商决定建设大兴支线，北京南水北调配套南干渠工程与河北南水北调配套廊涿干渠工程连通。在具备条件的区域，通过工程改造、扩能或连通，可为区域南水北调水资源统筹利用提供工程条件，将三地的水系联系起来，统一相关标准，提高水资源联调联配能力，加快新旧动能转换。

3.构建区域南水北调水资源调蓄和应急保障系统

目前，京津冀三地南水北调工程沿线有不少调蓄水库具备和南水北调工程连通的条件，并且有的已经与南水北调工程连通。如河北省岳城水库通过改造即能实现与南水北调中线干线的连通；河北省岗南、黄壁庄、王快、西大洋、安各庄水库已经实现与中线干线工程的连通；北京市密云水库、官厅水库，天津市于桥水库，河北省潘大水库等作为城市水源战略保障，均参与了城市供水系统，与南水北调水源一起保障城市供水安全。将京津冀三地南水北调工程沿线具备连通条件的水库统筹考虑，构建京津冀南水北调水资源调蓄和应急保障系统，建立特枯年或连续干旱年的供水安全储备体系，能显著提高应急条件下的水资源保障能力。

4.探索推进区域综合水价

南水北调中线一期工程供水水价高于当前受水区本地水资源供水水价，同时由于同一省份内各调水工程难易程度各不相同，水资源初始定价也不同，造成部分外调水无法充分利用，影响引江水的有效消纳。应正确认识水资源的自然属性和商品属性，推行同一区域不同水源统一定价，实现外调水和本地水水价有效衔接。以用水户的承受能力为基础，以提高用水效率为原则，探索建立合理的区域综合水价形成机制，包括南水北调水权交易价格、调蓄水库水源价格、应急保障水源价格等，以点带面，逐步将区域综合水价调整到位，强化水费收缴保障，用价格机制促京津冀南水北调水资源统筹利用，保障工程良性运行和综合效益发挥。