广饶县组建农业综合执法大队的实践与思考

一、基本情况

长期以来，广饶县农业执法被分为农业、畜牧、农机监理等领域，由于执法职责分散、交叉，执法力量薄弱、松散，执法成本和执法相对人负担相对较大，农业投入品和农产品质量安全也难以得到有效保障。这些问题的存在，与当前农产品质量安全需求不相适应，与全面深化改革的形势要求不相适应。为完善县农业综合执法体系，更好地促进农业生产发展，广饶县积极探索实践县农业执法资源整合。

一是整合职责任务，归并执法机构。以县农业行政执法大队为依托，整合农业行政执法、畜牧执法、农机监理综合执法等职能，组建了县农业综合执法大队。撤销了县动物疫病防治监控中心挂牌机构县畜牧兽医综合执法大队，不再承担畜牧综合执法职能；县生猪屠宰管理办公室不再承担私屠乱宰违法行为查处等职能；县农业综合服务中心（挂山东省农业广播电视学校广饶县分校、县种子管理站牌子）不再承担植物检疫的执法检查等职能；县农业机械管理办公室不再承担农机监理综合执法职能。二是加强编制配备，组建执法队伍。在划转原县农业行政执法大队和原县动物疫病防治监控中心人员编制的基础上，进一步充实县农业综合执法大队人员编制，目前，编制总数已达到23人。按照人随编走的原则，将两个单位17名执法人员整合到了县农业综合执法大队，组建了一支政治素质高、业务能力强的执法队伍，为农业综合执法提供了有力支撑。三是合理设置机构，科学配置职能。整合后，县农业综合执法大队为县农业局直属单位，明确了其“履行法律、法规及规章赋予的农业综合执法及监管职能”等职责任务，配备大队长1名、副大队长3名，下设办公室、案件审理室和三个执法中队。

二、优势与成效

（一）执法力量有效整合，从源头上避免了执法交叉、推诿扯皮等现象。通过整合归并农业、畜牧、农机监理等执法职能，把本来分别由多个单位行使的农业行政执法权集中到一个单位，改变了以往农业执法力量分散、多头执法、重复执法等现象，避免了相关单位各自为政、相互扯皮、互相推诿等情况，降低了执法成本，提高了执法效率，保障和促进了农业生产力的发展。

（二）监管体系逐步完善，在一定程度上实现了“执管分离”。在农业领域实行相对集中行政处罚权以后，把动物防疫行政执法、私屠乱宰违法行为查处、农业机械执法检查等职能从原单位分离出来，统一划归县农业综合执法大队行使，初步实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了过去一些单位既当“运动员”又当“裁判员”、既管审批管理又管监督执法的体制机制，为推进其他领域综合执法体制改革积累了经验。

（三）管理职能科学配置，有效保证了执法工作高效协调。在这次农业综合执法体制改革中，科学合理地界定了县农业管理机构和综合执法大队的权限和职责，既调动了两方面的积极性，又避免了互相推诿或重复管理。同时，农业管理机构与综合执法大队之间建立了共享信息资料和工作联系制度，管理机构在日常事务性检查中发现违法行为，及时通报县农业综合执法大队进行依法处理，有效保证了综合执法的效率。

（四）执法行为进一步规范，有力促进了依法行政水平提升。县农业综合执法大队着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理。强化制度建设，制定了《农业执法巡查制度》《农业行政执法公示制度》等工作制度，严格执法标准，细化执法措施，加强执法管理，抓好行政执法责任落实，严格执法过错责任追究，确保执法人员廉洁自律，秉公执法，使执法行为更加公平、公正。建设农业综合执法巡查管理平台，建立执法人员和行政相对人（单位）的数据名录库，通过平台自动摇号确定执法巡查对象和执法人员，按照随机抽查的要求开展执法检查工作，避免选择性执法和有针对性执法弊端，实行阳光执法、和谐执法。农业综合执法大队整合后，按照职能职责要求，开展了以农业法律法规知识、行政执法程序、执法办案技巧、执法文书制作、涉农处罚条款、农业投入品管理知识、假劣农资识别、农产品质量安全管控等为内容的系统培训，加强了岗位训练与执法实践，按照“实体法和程序法并重、法律知识与操作技能并重”的要求，培训执法人员快速发现问题、有效锁定证据、正确判断违法行为、严格遵守执法程序的能力，逐步提升了执法人员执法能力和执法办案水平。

（五）执法力度持续强化，有效整治了违法违规行为。开展农业综合执法以来，共出动执法人员1200人（次），检查生产经营单位、集市等交易市场400场（次），发放各类宣传材料10万份，立案查处案件21起。通过查处违法违规行为，遏制了假劣农业投入品在农产品生产中的使用，严厉打击了植物繁殖材料调运过程中无检疫手续行为及假冒受权品种（植物繁殖材料）行为，全面提高了农产品质量安全水平和监管能力，确保了农产品消费安全。

三、问题与不足

（一）执法力量薄弱，制约工作开展。目前，全县有农业投入品经营单位900余家、种子（种苗）生产企业30余家、农业机械1.95万台、动物诊疗机构3家，农产品生产（养殖）企业、合作组织、家庭农场等生产主体650余家。执法领域和监管对象点多、面广、执法任务繁重，现有17名工作人员仍无法满足执法工作需要，且执法人员对农业法律法规系统学习的时间较少，缺乏必备的农业法律知识和相关专业技能，从而影响了执法和办案效率。县农业执法无专用执法车辆，当前从其它单位调剂1辆公务用车，难以满足当前工作需要，亟需配备必要的执法装备。

（二）镇（街道）主体责任落实不到位，执法合力不足。虽然各镇（街道）均设立了农产品质量安全监管机构，但受经济发展传统思想和中心工作繁重等因素影响，农业综合执法工作还没有引起镇（街道）主要领导的高度重视，大部分镇（街道）未将农业执法工作摆上重要议事日程，认为农产品质量安全工作主要由农业部门负责，与镇（街道）关系不大，时常将监管人员安排到中心工作中去，造成相关人员对农产品质量安全监管工作被动应付，影响了执法成效。

（三）农业生产标准化程度较低，监管难度较大。广饶县是传统的农业大县，分散、粗放、小规模的农业生产方式较为普遍，农业综合执法工作在短时间内难以实现“全覆盖、全过程”的监管。同时，大部分农产品生产经营者和合作组织没有系统的农业投入品统供制度，加上安全生产意识淡薄，造成了农药配比不科学、滥用激素肥料、农业投入品混用及忽视农药安全间隔期等现象普遍发生，给一线工作人员带来了较大的监管压力和诸多不便，直接影响了全县农产品质量安全。

（四）农业法律法规滞后，影响综合执法力度。当前农业部门在肥料管理中执行的是《肥料登记管理办法》。其中第十四条“对经农田长期使用，有国家或行业标准的下列产品免予登记：硫酸铵（锌），尿素，硝酸铵，氰氨化钙，磷酸铵（磷酸一铵、二铵），硝酸磷肥，过磷酸钙，氯化钾，硫酸钾，硝酸钾，氯化铵，碳酸氢铵，钙镁磷肥，磷酸二氢钾，单一微量元素肥，高浓度复合肥（40%以上）。”“免予登记”产品不在农业部门的管理范畴之内。当前市场上销售的肥料85%不属于《肥料登记管理办法》第十四条的范畴，肥料质量管理农业部门无相关法规可作为执行依据。

《农产品质量安全法》第二十四条、第二十六条、第二十八、第四十七条、第五十条等规定，农业行政执法对象为农产品生产基地与农民专业经济合作组织。广饶县蔬菜生产多数为分散、小规模的散户生产模式，不属于农业行政执法的处罚范畴，严重影响整体农产品质量安全。

当前执行的《农药管理条例》为1997年5月颁布，条例规定农药经营为植物保护站、土壤肥料站、农业、林业技术推广机构专营，但现在国家多个文件规定放开市场，行政事业单位不得从事经营活动，农资产品由市场调节，但对经营主体法律规定一直未做更改，形成当前农药市场多元化经营、经营主体不明，造成农药经营多、乱、差现象。

四、意见建议

（一）加强县农业综合执法力量。一是严把执法人员入口关。按照执法行政相对人（单位）数量比例规定配备执法人员编制数量，通过严格考试、考核等方式从机关事业单位和社会中录用具备专业法律知识的优秀人员，并按程序申领行政执法证，实行持证上岗、亮证执法。二是加强对农业综合执法人员的培训。定期组织执法人员进行涉农法律法规培训，掌握相关农业法律知识和执法办案技巧，全面提升农业综合执法能力。三是健全完善农业综合执法保障体系。加大财政投入，保证日常办公和执法办案经费，按照《农业系统执法执勤用车配备使用管理办法》要求配备执法车辆，为执法人员提供良好的工作条件和物质保障。

（二）强化农业综合执法的属地化管理。应当按照执法重心下移的原则，强化镇（街道）属地化管理，镇（街道）的农产品质量监督管理机构与县农业综合执法大队联合执法，统一负责辖区内的农业综合执法工作，进一步明确镇（街道）的检查和监管责任。同时，要积极宣传农产品质量安全的重要性，让镇（街道）主要领导了解相关法律法规和规章制度，明确镇（街道）对农业品质量安全监督工作的属地化管理责任。

（三）缓解农业综合执法压力。一是加强对农产品生产基地、专业合作组织的管理。对未执行农产品质量安全监管规定的单位不予审批备案、不予争取资金和荣誉，倒逼农产品生产经营单位依法诚信发展，实现审批服务与综合执法的无缝对接。二是加强对农产品生产经营者的指导。定期对农产品生产经营组织和人员进行农产品质量安全技术推广和培训，指导相关组织和人员安全使用农业投入品。三是建立农产品生产经营单位用药专供制度。完善集采购、储运、配送、销售和农化科技服务为一体的农资连锁经营服务网络，利用低毒农药补贴项目，减少农药残留，减轻执法压力。□E：YWJ

关键词：综合执法 监管职能 广饶县