垃圾分类的“难点”及消解建议

中共重庆市綦江区委党校 黄贞竹

一、引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第十一条建议：“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”中载明：推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系。”，从顶层规划上将垃圾分类纳入了国家重大举措之中。

生活垃圾分类是解决随经济社会发展和物质消费水平大幅提高而日益紧缺的资源与日益加剧的污染问题的重要举措，它关系到提升生活垃圾资源化、减量化、无害化处理水平，亦关系到人居环境的品质，更是考验精细治理的能力。精细治理的水平和成效离不开政策的充分执行。本文从政策执行的角度切入，对垃圾分类推行中存在的问题进行分析。

二、国内垃圾分类治理相关研究情况

目前我国专家学者对垃圾分类治理的相关研究主要集中在以下三个方向：1.生活垃圾分类相关法规、配套制度的法律、政策体系研究。学者认为垃圾分类政策失败的原因在于制定了法律规范，但顶层设计不够，相应的监管机制等配套政策不够完善，不能良好的保障垃圾分类的实施；2.影响居民垃圾分类行为的因素研究，学者认为行为心理、阶层认同、环境价值观水平、外部压力等与实施垃圾分类的行为相关；3.比较各地区垃圾分类经验，“如吴晓林，邓聪慧用中国台湾垃圾分类治理的案例展现了依靠立法、行政处罚与监督、强制收费等强干预手段,将垃圾分类成本“内部化”；同时辅以宣传教育、多元参与、社区营造等弱干预手段，增强人们对垃圾分类的文化认同与自觉性”；康玲、卢垚、陈晓珍等很大一部分学者围绕国外垃圾分类标准、指定的法律制度体系、处理流程等进行了比较研究，为国内垃圾分类工作开展提供了参考。

三、我国垃圾分类治理现状

（一）垃圾分类历程

我国从垃圾分类文本雏形出现到正式政策出台分为以下四个时期：1.人民出于勤俭节约的朴素情怀而进行垃圾分类时期，可以追溯到中华人民共和国成立初期，具体体现在1957年10月中旬《北京日报》刊载的一则报道，公布了北京市城区将要全面实行垃圾分类收集办法：对破铜烂铁纸张再回收、破碗盆等日用品进行铺路等再利用、对餐厨垃圾落叶杂草进行沤肥等资源化利用。2.国家正式推行时期，1992年6月28日,国务院发布《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院令［1992］101号),第一次以官方文件的形式提出对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。3.试点分类收集时期，2000年,原建设部即公布了首批生活垃圾分类收集的试点城市名单,北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林成为首批试点的8个城市,随后越来越多的城市也都加入垃圾分类处理的阵营当中。4.垃圾强制分类时期，2017年国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》指出在部分规定城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。我国实施垃圾分类范围正在逐步扩大，程度正在不断加深。

（二）垃圾分类取得成效

严格算起来，中国开始实行垃圾强制分类从2017年开始，距今4年多时间。先行实施强制分类的部分地区根据本地经济社会发展水平、群众生活习惯等实际情况进行了一系列的探索、实验，取得了一定的成效。比如北京市的厨余垃圾分出量在生活垃圾管理条例实行三个月的时间里得到显著提升、上海市的垃圾分类达标率在一年里由15%上升至了90%”，“按照国家相关标准和要求，重庆中心城区生活垃圾分类处理系统的覆盖率达到99%。”

（三）垃圾分类治理推进中的“难点”

垃圾分类治理属于公共管理范畴，对比国外如日本、德国等开展垃圾分类几十年、目前已经形成较为成功和完整垃圾处理体系的国家，我国人口密度大、生活习惯地域差异大，生活垃圾分类才刚刚正式起步，对于别国的先进经验也不是照搬照抄就可以的，在实践中探索、摸索、求索难免会遇到难点和瓶颈。

（1）政策层面——与垃圾分类相关的法律法规还未完全配套。地方性法规未完善，比如重庆的《重庆市生活垃圾管理条例》正处于立法流程中、北京就非居民厨余垃圾收费管理正在公开征求意见。生活垃圾分类治理是一种准公共服务，配套的法律法规作为政策工具提供给政策执行目标群体遵循的依据，同时也起到给予外部强制压力与激励主观能动性作用，缺少法律法规的指引，管理者执行者无从下手，目标群体也是一头雾水。

（2）政策执行主体层面——多头管理，职能交叠。全国多地现行的生活垃圾管理条例都有类似的责任分工:“城市管理部门是生活垃圾管理的主管部门，其环境卫生管理机构负责生活垃圾管理的日常事务性工作；商务委负责商贸流通企业的生活垃圾分类工作指导，同时负责可回收物回收以及再生资源回收体系建设和生活垃圾源头减量；环保局负责监督、指导有害垃圾收运处理工作；卫生计生委负责医疗机构生活垃圾的分类指导；食品药品监管局负责餐厨垃圾的收集及分类；农业农村部门负责促进农村生活垃圾的处理。总之就是城管兜底，多头管理，谁都可以管，谁都又可以不管。权责归属模糊就会产生推诿，影响政策执行效率,涉及多重属性的主体，也会因多头管理造成行为困惑。

（3）目标群体层面——居民企业对垃圾分类“知而不行”。今年5月重庆市面向全市开展生活垃圾分类民意调查，收回的36805份调查样本数据显示有99.5%的市民正在开展生活垃圾分类，25.6%的市民严格按照垃圾四分类进行投放”；餐饮、物流、带包装产品生产企业等纸质、塑料、一次性用品垃圾产生的大户，没有广泛、深度参与到生活垃圾从源头上减量中来，垃圾分类依然是政府在“唱独角戏”。

（4）执行过程层面——垃圾分类处理各环节未完全有效衔接。垃圾分类处收集、运输、资源化利用和终端处置，四个环节中，资源化利用往往被忽略。垃圾分类收集容器是置办成本最低，投用最便捷的，因而能够快速的替代不符合垃圾分类要求的老、旧垃圾桶、垃圾箱等收集容器。而垃圾分类运输车辆、中转站/再生资源分拣利用设施、处理设施升级换代的成本和复杂程度，让它们的数量和性能与垃圾分类需求未能匹配。依然存在将按类收集好的垃圾混合装运、处理的行为，使前端垃圾分类的成果化为泡影，同时极大地伤害了切实履行垃圾分类义务的目标群体行动的积极性。

四、关于缓消“难点”的建议

（一）及时配套关键性制度

以“减量化、资源化、无害化”原则为导向，完善调适现有的垃圾管理收费制度，尝试实行普通垃圾基准量内免收费、基准量外计量收费制度，用更具导向性的方式，激发城乡居民、企业等排放主体主动从源头上对垃圾减量和分类，同时考虑不同的居民集居程度,进一步完善对再生资源行业扶持补贴制度，使得垃圾分类与资源利用衔接有效,配套监督举报奖励制度，让“无因管理”的人变得有责任感，使垃圾分类“搭便车”“划水”行为没有空间。细化垃圾分类信用管理制度，尤其是进出的标准，以及结果的运用。

（二）厘清管理机制，整合执行主体

探寻整合多部门垃圾分类相应管理职能为专门的综合性的管理部门的可能性，全权管理各领域各行业的垃圾分类，改善垃圾分类和垃圾资源化再回收利用间的衔接效率低下的问题。循序渐进引入社会企业，利用市场机制，在政府监督管理之下，参与垃圾分类治理，实现垃圾处理市场化、产业化运作，治理达到专业化、精细化水平。

（三）多渠道促进目标群体“知行合一”

生活垃圾从源头进行有效分类可减少后期治理中分拣设备的配置，从而降低处理成本，因而目标群体的配合十分重要。巴特森指出，有四种力量使人们为公共利益作贡献：一是利他主义,一种有益于他人的行为；二是利己中心，一种绝对以自我利益为中心的亲社会行为；三是集体主义，一种有利于某一特定群体的亲社会行为；四是规则主义，一种支持道德原则的亲社会行为。一、二、三方面可以通过宣传环境价值观、垃圾分类对当下生活环境的重要性以提升目标群体对环境的利他态度和共同遵守、相互监督垃圾分类的集体主义；制定适度的奖励垃圾分类行为的规则以提升目标群体感知得到的行为动力、自我效能感从而成为利己中心的良性产物。规则主义是力量最强的使人们为公共利益作贡献的力量，法律是最低程度的道德，公共意识不论是个人还是企业组织，实现从垃圾分类的“他律”到“自律”还需要一个过程，期间就需要硬性的制度持续巩固“他律”的效果直至规定内化为认同和习惯自觉。采取有效举措把垃圾分类责任落实到人和户，追究乱丢弃垃圾公民和企业的责任，实施严格、有效的监督与惩罚。

（四）“横纵”连贯垃圾分类全过程以及再生资源利用过程

纵向上：做好垃圾分类体系的规划布局，垃圾存储设施安置、数量，转运设备的功能配置，数量，中转站的建设，无害化处理场地的建设及规模，垃圾资源化再利用场地设备，考察论证以上各设施与垃圾产生点的区位关系、与居民聚居点的距离，提升垃圾转运效率，同时避免“邻避效应”；加强设施设备配套建设，逐步淘汰老旧密封不严无法有效实施垃圾分类转运的运输设备，在有条件的运输工具上改造升级，实现收集、运输、资源化再生利用、无害化处理无缝衔接。横向上：垃圾分类各环节相关设施设备的安装、建造、投用要与智慧城市建设融合、进行前瞻性考虑，融入智慧城市管理网络的设施，与时俱进深化垃圾治理体系。

垃圾分类是一个复杂的过程，需要居民多一些配合，企业多一些担当，政府多一些思考。