“政府主导——利益相关者参与”模式下的环渤海地区生态治理研究

中共辽宁省委党校 徐琳

“政府主导——利益相关者参与治理”模式是基于政府管制型治理模式的失效以及公共治理的现实困境基础，结合中国实际引入利益相关者理论模型构建而成的。

一、治理模式的特征

（一）继续发挥政府主导功能

“政府主导——利益相关者参与治理”模式打破管制型治理模式下的一元主体治理局面，将多元利益相关者引入治理机制共同参与生态环境的治理，实现了一元向多元的转变:“政府主导——利益相关者参与治理”模式中的政府主导，有其合理的边界，并不意味政府垄断所有权力进行管理；“政府主导——利益相关者参与治理”模式中的利益相关者改变了在管制型治理模式下的被动参与局面。正如美国社会学家奥尔森曾说：“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非采取强制或其他特殊手段以使个人按照他们的公共利益行事，有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同的或集团的利益。”利益相关者对环境和生态状况的及时监督，并在过程中提出合理的要求和建议。

（二）利益协调是模式运行的基础

在“政府主导——利益相关者参与治理”模式中，利益相关者的利益协调和利益满足的程度是基础，如何协调利益和如何平衡利益是我们研究的主要内容。在生态治理的过程中，各方相关者来自不同社会位置，由于他们的文化传统和政治影响因素不同，各个相关者有着各自不同的需求。因此，在整个治理过程中，各个相关者之间就会存在着利益的相互冲突、博弈、协调，以达到各自不同的利益诉求。构建“政府主导——利益相关者参与治理”模式的基本环节首先就要准确识别各类相关者，并明晰其各自不同的诉求、预判可能发生的冲突，控制其影响力。

二、环渤海地区各个利益相关者诉求分析

人生存在自然中，人类活动无可避免地对自然产生影响，同时自然系统也为人类创造价值，因此人类社会和自然生态间存在互动，利益也是相互的。在人类社会对自然的保护和治理过程中，也存在人与人之间、组织和组织之间的利益关系。因此，在这样一个复杂的生态和社会系统中，几乎不可能在纯粹地列出各利益相关者的利益以及他们之间的关系。在这个复杂的系统中，通过分析各个主体的诉求，结合环渤海地区的治理实践，确定其在生态治理中的作用，力求建立“政府主导利益相关者参与治理”的简化模型，并使其在治理中发挥作用。

（一）中央政府

中央政府应站在可持续发展的整体战略高度，追求生态系统服务功能的改善和维护，以生态利益和生态恢复作为主要的利益诉求。就环渤海生态治理现状而言，中央政府在生态治理中拥有至高的决策权，决定治理的总体方向。中央政府作为宏观经济、社会发展和生态保护的总体调控者，负责制定国民经济和社会发展以及生态保护的相关政策，协调经济发展、社会进步和生态保护之间的关系，控制经济发展速度和规模，以政治决策、行政规划的方式影响和规约治理的进程，是中国生态治理中重要的利益相关者。国家和中央政府也是生态治理中投资规模最大的、时效最长的投资者；另一方面，中央政府也会从治理的效益中获得税收和社会经济效益，生态的治理成效也会影到中央政府的政治基础。

（二）地方政府

在地方政府的工作中，绩效评价是以经济发展指标为主要标准的，所以地方政主要的利益诉求是经济发展。当然按照中央政府的指示，地方政府也需要改善生态环境并进行环境治理，但是如果在现有的考评机制中，对生态治理部分的考核机制不健全、评价系统不完善，地方政府就可能在经济利益和生态治理发生冲突的时候把经济利益放在生态治理之前。

（三）相关产业部门

相关产业部门和生态功能区是相互影响互相作用的“生态功能区为产业部门提供生产资料和服务功能，而相关产业部门的生产方式和发展程度又对维护和治理生态功能发挥着作用。产业部门希望从地方政府的优惠政策中获取生态资源并提供各种生态服务功能以获得利益诉求的满足。同时，当地居民的支持也是相关产业部门利益诉求的一部分，这样可以获得良好的经营环境，以在生态功能区内谋求生存空间。

（四）公众居民

居民渴望良好的生态环境，并希望在尊重和保留当地传统的前提下，不影响他们现有的生活和工作也进行生态治理。在生态功能区内，最大的优势是生态资源，而居民渴望拥有更多的就业机会的同时可以增加个人和家庭的收入，获得更大的经济收益、改善生活。居民的诉求是在保障经济利益和社会利益的需求不被破坏的前提下，治理环境和生态问题，以提供给他们更好地生存环境。因此政府应该加大对环保的投入，并把公众纳入环保决策制定的过程中来。

环渤海地区的公众与生态治理休戚相关，其治理效果直接影响区域内公众的生活质量。但是，由于长期以来的政府主导型的治理传统，导致社会公众缺乏决策权，其影响决策的能力也十分薄弱。而官本位思想的残留，也使得在很多情况下政府的决策会忽视普通社会公众的要求。因此，生态治理与区域内公众关系密切，而公众参与是环渤海地区生态治理的社会基础，治理依赖区域内社会大众的积极参与和支持，但是当下其对决策的影响能力还比较薄弱，参与治理的功能发挥不充分。

三、环渤海地区生态治理措施

（一）转变政府发展理念，建立服务型和法治型政府

一个完善的生态环境是一个国家综合实力的一种体现形式，并且对于任何一个城市而言也具有相当重要的意义。资源和环境的协调是整体发展的基础，要想秉承可持续发展的核心思想，资源配置的合理化是必要条件。多年来，我国政府一直致力于生态城市的建设。

与此同时，政府应严格执行现有的环境保护相关法律和建议，加强环渤海地区的环境保护政策和管理。政府应对现有的规定进行归纳和分类总结，积极发展环渤海地区环境保护法。也应加强对环境质量的监督，并对现有法规进行完善和修改。在实施法规的过程中，必须加强执法力度，对违反相关法律法规的人严惩不贷，确保法律制度的有效实施。最后，对监管体系进行长时间的维护，确保制度的建立。

（二）引入社会治理理念，建立各利益相关者合作的格局

政府对社会事务发挥管理的职能就是社会管理技能。在经济社会协调发展的同时，政府要通过宏观手段进行管控，发挥对社会事务的管理职能，一方面不能忽略资源的合理利用，另一方面也要重视环境的治理和保护。保护环境的可持续发展性是每个地区可持续发展的前提，环渤海地区各级政府对于治理环境方面应该积极制定相关法律法规，并严格按照规定执法，加强环境管理职能。同时，监督并指导各个企业的发展，在经济建设协调发展的同时，利用政治手段进行统筹管理，提供环境保护公共服务。政府应该积极完善信息反馈流程，加大信息公开透明化和公众可查询范围，确保信息的准确性和有效性以保障时事监察的高效。政府还应该确保监管部门在执行环境法律的时候协调各个隐形因素，避免矛盾出现。

（三）塑造公民意识打造地区文化，促进环境治理的发展

加强国民对于环境的认知，提高全民环保意识。环境治理战略的制定和实施，离不开文化教育领域的支持。在确保自然生态经济和社会的协调发展的同时，实施这么复杂的系统工程，就势必要对公众进行文化建设和教育。在国家的可持续发展战略理念中，经济发展观念需要转变，国民要树立可持续发展理念。

“人类是社会发展的基础”是亘古不变的真理，也是一切经济建设的源泉。因此，重视人口素质是提高经济综合发展水平的关键。应加强教育，通过持续教育引导国人从小了解环保理念。国家必须加强教育、普及环境教育理念，提升社会各级人民对环境的认知，确保人口的综合素质得到有效提高。在现阶段，我们应该积极加强宣传以加深国民的环境保护和环境治理意识，倡导“从我做起，不浪费，不污染”的理念和做法。国民对环境保护的认识越强，对可持续发展理念越深，政府就可以从部分到整体针对性地实施环境治理措施就越完善。

只有国民环保意识的提高，国家环境治理才能真正得到落实。保护环境不仅是对自己负责、对国家负责，更是对子孙后代的生活负责。

注释

①［美］奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社,1995:2.

②李万新.中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权[J].公共行政评论,2008(5):102-151.