闽南地区农村征地冲突的风险预警及防范对策——以福建省晋江市为例

林彩云，梁发超,1b，刘浩然

(1.华侨大学 a.政治与公共管理学院；b.政治发展与公共治理研究中心，福建 泉州 362021；2.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100089)

随着我国工业化和新型城镇化进程的快速推进，大量农地被非农化征收，推动了农村经济结构和农户生计方式的转型。但由于现行征地制度的缺陷不断显现，被征地农民合法权益受损，因农村征地而引起的征地冲突和群体性事件屡次发生，而征地引发的矛盾导致农村冲突的性质和范围逐步升级，并危及社会秩序的稳定和谐。因此，在乡村振兴实施和城乡融合发展进程中，从风险产生源头上防范农村征地冲突成为我国地方政府亟待解决的难题。

农村征地冲突事件的频发引起学者们的高度关注，学术界对其缘由从不同视角进行了深入探讨。相关研究集中在4个方面：一是从土地制度的缺陷出发，认为征地时对公共利益的界定模糊不清、经济补偿标准低、土地征收程序和救济机制不健全、土地产权不清晰等[1-5]；二是从利益博弈视角出发，认为多个利益主体为追求利益最大化展开激烈的博弈，由此产生征地群体性事件[6]；三是从维权范式出发，认为随着农民维权意识的觉醒，在面对基层政府权力滥用时，被征地农民会采取集体行动和策略与之抗衡[7-9]；四是从整体性治理出发，从治理这样一个新视角探讨了政府在征地过程中，治理主体、制度体系、组织功能等方面存在“碎片化”问题[10,11]。征地冲突导致社会秩序遭到破坏是社会风险存在的表现，从社会风险演进到社会冲突事件具有实践性因果关系，两者的临界点即是触发点[12]。部分研究从征地冲突风险出发，以风险成因和风险结果为着力点探究风险的演进机制，以及时防范和化解征地冲突事件，相关研究集中在征地冲突风险测评及风险作用路径、征地冲突后果评价及征地社会稳定风险评估等方面[13,14]。在我国，尽管农村征地以相同的体制推动，但是不同地区的社会经济条件、区位条件和文化背景等方面存在较大差异，对征地的影响也形成了明显的区域特征[15]。闽南地区是我国东南沿海经济增长最迅速和最具活力的区域，新型城镇化进程和城乡融合发展效果显著，但工业化和新型城镇化的快速推进致使该区域大量农村土地被征收，农村征地冲突频繁发生。同时，该区域具有东部沿海经济发达地区的样本特征。目前针对闽南地区农村征地冲突风险预警研究较为不足，亟需开展闽南地区农村征地冲突的风险预警研究，探究闽南地区农村征地冲突风险因素构成、征地冲突风险警级水平及风险警情来源，从风险管理的视角进行监测和预防，以建立针对性的风险控制预警机制。

1 研究区域与数据来源

1.1 研究区域

晋江市位于我国东南沿海地区，是国内经济较为发达的城市。作为全国新型城镇化综合试点和农村土地制度改革试点区，晋江市城镇规划建设和乡村振兴建设效果显著。截至2019年，晋江市城镇化水平达67.4%。晋江市作为著名侨乡，境外晋江籍华侨华人超过300万，闽南文化和华侨文化在此相互交融。同时，晋江市还是国内较早进行征地拆迁和撤村建居的地区之一[16]，该区域征地案例多、分布广，对研究闽南地区农村征地冲突的风险预警问题具有典型性和代表性。

1.2 数据来源

本研究样本为晋江市2018年以来实施征地的村庄(社区)，数据来源于问卷调查和入户访谈。综合考虑被征地项目所在村庄的地理分布、征地规模、经济发展等情况，选取6个行政村作为样本调查区域(表1)。首先，对村委、社区负责人进行访谈，收集征地用途、征地范围和补偿标准等相关信息，详细了解被征地农户的生产生活状况。然后，采取“一对一”访谈的方式对农户进行问卷调研。问卷内容包括农户对征地中闽南文化因素、程序补偿因素、矛盾调解因素和社会特征因素的评价，统一由调研人员填写。剔除无效问卷35份，共收集265份有效问卷，有效率为88.33%。利用统计学软件SPSS17.0调查进行可信度检测，计算得到Cronbach′s α系数为0.879，表明问卷信度良好。为全面衡量农户对风险因素的评价水平，农户的问卷调研内容即为征地冲突风险预警指标体系的操作化结果，操作化结果见表2的各个指标定义。农户对风险因素的评价结果应能直观体现出风险在农户个体层次上的水平，因此将指标分为无警、轻警、中警、重警、巨警5个等级，分别代表对征地冲突的影响：无影响、有轻微影响、有一定影响、有明显影响和有严重影响。

表1 样本基本情况

表2 征地冲突风险预警指标体系及描述值

2 研究方法

2.1 指标体系的构建

农村征地冲突风险指被征地者话语权缺失、土地权益损失的非自致性和低补偿性而发生破坏行为和群体性事件的潜藏状态[17]。为了更加全面地衡量哪些方面会产生农村征地冲突风险，本文借鉴社会冲突的相关理论，从冲突主体、冲突目标、冲突手段和社会环境4个方面明确了社会冲突行动系统农户[18]主体经济权利的渐进性缺失和政治权利贫困而产生的利益矛盾是征地纠纷的起点和目标，由此通过参与谈判和调解等冲突手段进行维权和表达利益诉求，农户在身份认同、感染响应机制的传导下会进一步扩大集体行动的力量，社会环境则贯穿于始终衡量区域社会的风险高低。基于以上4个维度，结合农村征地冲突案例和已有研究的指标体系[13,19,20]，遵循科学性、完整性和地域性的原则，将征地冲突风险因素归纳为闽南文化、程序补偿、矛盾调解和社会特征4个方面，构建了征地冲突风险预警的分析框架(图1)。

图1 征地冲突风险因素的分析框架

闽南文化因素：闽南地区典型的地域特色文化包括宗族文化和侨乡文化。其中。宗族文化主要体现在建造祠堂、追思祖先和订立家规、世代传承；侨乡文化则根植于土地中，土地承载着海外华侨群体“归根”的独特情感价值。闽南文化的乡俗民约浓厚并广泛流传，持续影响着闽南地区农户的生产生活行为，主导着农户的行为准则。因此，本文以宗族文化、侨乡文化衡量农户主体的心理基础。

程序补偿因素：征地程序承担着确定征地用途、土地权属、补偿安置方案等细节的任务，在实际运作中地方政府为简化操作、缩短工期，经常出现征地程序不规范的现象，无法保障农户的知情权、参与权和监督权，当农户意识到政策不公平会加剧抵制情绪[21]。土地对农户而言，不仅扮演着生产资料的角色，还扮演着社会保障的角色，而各地的土地征收补偿政策表现出高度的刚性和行政强制性，忽略了土地的市场价值和就业保障功能[22,23]。在农户可持续生计面临不确定性、心理预期出现偏差和被边缘化的情境下，极易引起不满情绪进而采取抗争手段，引起组织群体性事件。因此，本文以程序规范性、补偿合理性、补偿方式多样性衡量程序补偿因素的风险水平。

矛盾调解因素：在征地矛盾频发的现实背景下，建立科学有效的矛盾调解机制有助于及时把握征地纠纷的时效性[24]。在公权力推进的征地过程中往往使得农户处于弱势的一方，而矛盾调解不力则容易引起征地不同环节发生冲突。与此同时，最新的《土地管理法》规定被征地农民有多种渠道表达自己的意见，有法定和事实上的谈判权，但是现行的程序安排通常采用非正式手段削弱农户的“磐心”，群体性事件、静坐示威成为其隐性谈判手段。因此，本文采用矛盾调解能力、农户参与协商情况、矛盾调解渠道来衡量矛盾调解因素的风险水平。

社会特征因素：区域社会特征是农村征地冲突发生的社会基础[19]。我国经济发展进入转型期，社会群体分化愈加复杂[25]，如果忽视矛盾的差异性则会产生利益分歧和纠纷。对有关案例的研究发现，抗争的村民大多有过信访经历，因此这一特征可以衡量社会特征风险性。同时，村民自治的公众参与程度越高，村集体的事务管理更为透明，产生的质疑和纠纷相对较少。因此，本文选取村庄复杂性、村民自治情况、信访情况反映社会特征因素风险水平。

2.2 层次分析法

根据判断矩阵得到准则层指标权重向量为：W=(0.2577,0.3493,0.2398,0.1532)。同理，得到指标层指标权重向量为：Wx1=(0.6000,0.4000)，Wx2=(0.3254,0.4263,0.2483)，Wx3=(0.4221,0.3545,0.2233)，Wx4=(0.2174,0.4977,0.2849)。

2.3 模糊综合评价法

模糊综合评价法(FCE)以模糊数学为基础，能够将模糊和难以量化的问题定量后再进行综合评价[29]。具体计算操作包括3个步骤：①建立模糊因素集和评价集。征地冲突风险因素构成本文的因素集，评价集用于表示风险等级的高低。本文将风险因素评价等级划分为5个级别：无警、轻警、中警、巨警和重警，建立评价标准集为E={E1,E2,E3,E4,E5}，对应评价集的等级向量C={20,40,60,80,100}。②建立模糊评价矩阵。依据问卷数据里农户对风险因素的评价来计算模糊隶属度，由此构造评价矩阵R：

式中，rij为R中第i个指标第j个评价等级的隶属度，i=1,2,…,k；j=1,2,…,m。③计算模糊综合评价结果。将评价矩阵R与指标层的指标权重WXi进行复合运算，得到指标层模糊综合评价结果AXi。在此基础上，将指标层模糊综合评价结果AXi与准则层权重W进行复合运算得到模糊评价向量A，进而计算最终模糊综合评价得分N。计算公式为：N=A×CT。式中，C为评价集等级向量。

3 结果及分析

3.1 风险预警

本文采用模糊综合评价法计算模糊隶属度，依据农户对风险因素的评价确定模糊隶属度。农村征地冲突风险预警模糊隶属度的统计结果、具体各指标层风险等级和综合评价结果的情况见表3。

表3 农村征地冲突风险预警指标的模糊隶属度

本文通过复合运算可得到指标层模糊综合评价结果。以闽南文化的指标层指标为例，指标权重为：Wx1=(0.6000,0.4000)。由表3获取闽南文化因素指标层对应的隶属度评价矩阵，则闽南文化因素的指标层模糊综合评价结果为：AX1= (0.0558,0.1811,0.3509,0.3487,0.0634)。同理，程序补偿、矛盾调解、社会特征模糊综合评价结果依次为：AX2=(0.0823,0.3330,0.3779,0.1866,0.0202)，AX3=(0.0988,0.3118,0.3551,0.2023,0.0320)，AX4=(0.0656,0.3700,0.3456,0.199 1,0.0197)。

指标层模糊综合评价结果与准则层权重向量复合运算后得到最终模糊综合评价结果，准则层权重向量为：W=(0.2577,0.3493,0.2398,0.1532)；则最终模糊综合评价向量为：A=(0.0769,0.2945,0.3605,0.2341,0.0341)，依据评价等级向量，得到评价分值为：NX1=63.65，NX2=54.59，NX3=55.14，NX4=54.74，N=57.08。评价结果显示，征地冲突风险综合评价分值为57.08分，位于中警级别，说明该风险水平对征地冲突的发生有一定影响，为避免风险扩大需及时采取防范措施。根据最大隶属度原则，各指标层风险因素所属级别，中警及以上级别的因素是征地冲突事件发生的高风险点。

3.2 农村征地冲突风险警情来源分析

闽南文化风险分析：闽南文化因素整体处于较高的风险水平。闽南农村地区普遍盛行宗族势力，这一独特的历史人文因素影响着被征地农民行为，具体体现在：一是农民认为房屋、土地是祖先馈赠之物，卖地拆房有伤风俗，违背了农户的心理契约；二是宗祠承载着农户的精神寄托，每逢过年过节、特殊节日都会寻根问祖、祈求保佑；三是征地中一旦出现侵犯家族利益的势力，宗族家族会立马形成反抗力量。同时，闽南地区华侨人数众多，具有浓厚的乡土情结，华侨在村内占房规模大，有的则建有侨乡气息的特色建筑，因此被征地的意愿较低[30]。此外，在闽南农村地区随处可见漂亮的洋房，自建房作为“面子”的意识十分深厚，即便是平时在外经商务工的村民通常也会想方设法新建或扩建房屋。闽南地区的文化习俗浓厚，自建房屋是习俗的载体和风水的象征，因此不会轻易拆迁房屋。

程序补偿风险分析：程序补偿因素中补偿合理性和补偿方式多样性的风险水平为中警级别。这主要是因为晋江市乡镇企业发达，当地农户多从事二、三产业，在市场化的大环境下，进一步挖掘宅基地“功能性剩余”发展工商业经营用途，如开设工厂、经营店铺、出租房屋等[31]。而现有的补偿标准忽视了农户的土地发展权和经营效益，对农户的家庭经济有较大的影响。与此同时，在乡村发展转型的背景下农户异质化特征明显，不同农户的家庭经济结构、土地依赖程度也不尽相同，补偿方式的选择偏好存在差异，现有单一的补偿方式与之不相匹配。

矛盾调解风险分析：矛盾调解因素对征地冲突的发生有一定的影响，矛盾调解不善会引致其他因素风险水平升级。矛盾调解渠道和农户参与协商情况分别为中警和重警级别。当村里因为地块权属、拆迁范围、宗祠迁移等问题存在争议时，虽然有调解组到现场参与矛盾问题的解决，但是调解组在政府的主导下缺乏中立性和公正性，使得农户的话语权没有充分体现，矛盾调解的便捷性、时效性和渠道多样性有待完善。同时，政府在征地中占据主导地位，政府与农户间存在信息不对称，听证会、反馈意见等协商环节作用效果不佳，农户可以反馈的空间很小，能够表达合理诉求的平等协商机制尚未健全。因此行政色彩较浓、权利运行呈现单一性的征地程序容易激化矛盾，引起不同程度的抵制行为。

社会特征风险分析：社会特征的高风险因素为村庄复杂性，为中警级别。农村征地中面临的复杂因素较多，究其原因：东南沿海地区有较多侨乡，产权关系复杂，在产权不完整的情况下补偿标准较低。由于早期存在村民随意超占宅基地、违规圈占集体土地建设用地、未批先建等多种历史遗留问题，村民产权关系模糊、产权手续缺失的问题较为凸显。同时，晋江市村内存在很多几兄弟共同供奉的祠堂，就宅基地退出的问题很难达成一致。此外，不同村庄村集体经济实力、农户兼业程度、土地区位等存在较大的差异，而在实际征地方案推进中，不同村庄采取同样的征地补偿标准，进一步加大了土地征收的利益分歧。

4 风险防范对策

依据征地冲突风险级别设立风险预警响应机制。闽南文化因素应采取重警级别响应措施，程序补偿、矛盾调解、社会特征因素则采取中警级别响应措施，并实时动态监测风险走向，以及时调整风险防范对策，形成信息共享的信息平台和联动机制，建立起有机衔接的闽南地区风险管理系统(图2)。

图2 闽南地区农村征地冲突风险管理系统

围绕高风险点完善闽南地区的征地补偿标准和程序，保障农户的可持续生计和华侨的合法权益。科学设定征地补偿标准和范围，探索以土地发展权合理分配为基础的征地补偿标准，将农户的财产性损失、预期利益损失等纳入补偿范围内，配套与农户家庭经济结构相适应的征地补偿方式；健全征地纠纷矛盾调解机制，增加关于明晰华侨产权关系、拆建搬迁宗祠的协商环节，成立与海外华侨专项对接的拆迁工作小组，说明征地补偿、房屋拆建等具体事宜，进一步理清产权关系，完善华侨群体宅基地退出机制。同时，宗祠的拆建应与宗族家族充分商量拆迁方式、拆迁周期和选址，尊重农户的合理预期，保证公众参与权，从根源上降低征地冲突风险水平，为后续征地工作开展打下基础。

立足于侨乡社会的现实情境，从闽南文化和社会特征的高风险点入手完善征地方案。首先，尊重华侨心理方面的需求和认同，基于道德观念、乡俗民约等开展征地工作，对地缘、血缘和亲缘等维持的纽带保持高度重视，保留具有华侨历史文化和景观价值的传统建筑，满足华侨群体落叶归根的情结。其次，发挥宗族伦理关系在政治权力运作上的作用，稳定乡村社会的和谐秩序。第三，不同地区的区位条件、资源禀赋、农户异质性存在较大差异，有必要将不同类型农户的特征纳入征地实施方案的框架中，因户制宜地制定相匹配的征地方案，防止征地冲突风险进一步扩大，有效减少征地冲突风险带来的损害。

建立分级控制预警机制，构建和完善闽南地区征地冲突风险管理系统。建立动态监测的风险预警系统，根据风险预警指标的风险级别，设立分级响应机制，对闽南文化因素采取实时监控响应措施，对程序补偿和矛盾调解因素需适时关注以及时预防和控制，对社会特征因素则在必要时采取措施；构建风险识别、分类、评价、预警和干预的风险管理系统，形成信息共享的信息平台和联动机制，并将风险预警结果向农户公开，提高农户的风险认知，进而提升征地冲突风险管理系统的协调性和整体性。

5 结论与讨论

本文借鉴社会冲突的相关理论，基于冲突主体、冲突目标、冲突手段和社会环境4个维度，并结合闽南地区农村征地冲突案例特征，从征地冲突风险因素，即闽南文化、程序补偿、矛盾调解、社会特征4个方面构建了征地冲突风险预警指标体系。研究发现，闽南地区农村征地冲突综合风险警级水平为中警级别，为避免风险扩大，应根据各指标的警级水平设立分级响应机制。其中，闽南文化风险因素对征地冲突的产生有较为严重的影响，征地过程中需保持高度关注和警惕；程序补偿和矛盾调解因素对征地冲突的发生有一定的威胁，应及时采取预防和控制措施将风险损害降到最低；社会特征因素为中警级别，为防止风险水平升级，应因户制宜地制定相匹配的征地方案。

基于风险警情来源分析，应从以下方面防范闽南地区农村征地冲突：①完善闽南地区征地补偿标准和程序，保障农户的可持续生计与华侨的合法权益，将农户的财产性损失、预期利益损失等纳入补偿范围。②立足于侨乡社会的现实情境，从闽南地域文化和社会特征的高风险点入手完善征地方案。尊重华侨心理方面的需求和认同，基于道德观念、乡俗民约等开展征地工作。③建立分级控制预警机制，构建闽南地区农村征地风险识别、分类、评价、预警和干预的风险管理系统，形成信息共享的信息平台和联动机制，以提高农户的风险认知。

闽南地区农村征地冲突风险警级水平与该区域的特征密切相关，也反映了在实际的征地场域中，征地制度与征地实践、乡村社会不相适应的问题日益凸显。因此，开展区域征地冲突风险预警是有效防范该地区征地冲突发生前提条件，本研究结果为闽南地区完善征地政策提供了科学依据。此外，农村征地是一项系统复杂的工程，为提升农村征地冲突风险的可控性，应结合全国不同区域特征研制风险防范对策，根据高风险因素建立相应的分级控制预警机制。