基于内容分析法的旅游安全管理政策设计研究

魏博茜，黄安民

(华侨大学 旅游学院，福建 泉州 362021)

当前，旅游休闲已成为我国居民日常生活的一部分。旅游业的综合性、关联性使得旅游行业内部任何一个环节出现问题，如餐饮、住宿、交通、游览等，都可能造成游客出现人身伤亡或财产损失[1]。随着旅游业的蓬勃发展及其在社会经济发展中的作用日益突出，政府作为旅游安全管理的主体，如何科学地进行旅游安全管理，成为政府和学术界的关注重点。国外学者认为旅游危机管理包括危机防范、遏制和降低危机损害、危机后的复苏等阶段，制定旅游危机管理计划、发放目标津贴金、降低甚至免去税收、建立国际应对危机平台等是有效的应对策略[2-5]。国内学者黄瑾将旅游安全管理分为危机之前、危机期间、危机过后3个不同的阶段[6]；李九全、李开宇和张艳芳[7]、侯国林[8]提出了旅游危机管理的基本结构和具体的工作任务，包括加强旅游危机管理的时间空间协调，制定旅游危机预警、处理和评估机制，完善相关政策和制度等。现有的研究对政府旅游安全管理做了一定的探索，针对旅游突发事件的特征提出了不同的管理手段，但对具体管理手段的使用效果较少涉及。政府通过不同的管理措施协调旅游行业、旅游活动的相关要素来减少旅游突发事件造成的负面影响，分析不同管理手段的实施效果，针对具体的事件情境使用不同的管理措施，有助于实现旅游安全的科学管理。

实现旅游安全的科学管理必须首先了解旅游安全管理的目标，有效的管理是建立在明确管理目标基础之上的。目标管理是管理理论的重要思想，科学管理之父泰勒的任务管理制关注到组织目标的重要性[9]；管理过程学派的创始人物法约尔认为注意组织活动是否与组织目标相适应是组织要完成的管理任务之一[10]；现代管理学之父德鲁克首次提出目标管理理论，将目标提高到组织计划行动的首要位置[11]。旅游突发事件的风险源包括人员、设施、环境、管理等因素，旅游安全风险系统是一个复杂的有机整体[12,13]，对旅游安全风险的管控决定了旅游安全管理的基本目标。为了实现旅游安全，政府运用具体的政策工具对不同的因素施加影响，这是一个涉及多方面利益的复杂问题。

政策工具，也叫政府工具，学术界主要围绕如何将政策意图转变为具体的管理行为展开研究[14]。20世纪90年代以来，政策工具研究成为西方政策科学研究的一个焦点，形成了丰富的研究成果[15]。我国学术界对政策工具的研究比西方国家晚，在借鉴西方研究的基础上逐步实现本土化，取得了丰硕成果。政策工具的分类是政策工具相关研究的重要主题，政策工具的划分依据有政府引导方式、强制性程度、政策工具的使用主体等[16]。唐庆鹏、钱再见研究指出，在公共危机治理领域，政策工具是化解公共危机问题，实现公共危机治理之政策目标的基本途径[17]。法制建设是政府旅游安全管理的保障，政府对旅游风险的管控必须用法制予以固化，才能规范化和可持续。对政策文件的分析，可以明晰不同层级的政府颁布了哪些旅游安全管理政策文件，运用了哪些政策工具，以及对不同对象的激励方式，从而观测政府旅游安全管理具体行为的效果。

综上，本文基于系统角度分析了如何实现旅游安全管理的目标，在此基础上形成研究框架，运用内容分析法对我国旅游安全政策文件进行分析，为政府及相关部门实现旅游安全的科学管理提供借鉴。

1 研究设计

1.1 研究框架的确定

旅游安全管理的目标主要有两个：一是保障旅游者的人身财产安全。地方政府通过协调各职能部门和旅游企业开展相应工作，为旅游者创造安全的旅游环境，引导旅游者安全进行旅游活动，旅游者则有遵守相关安全规定的义务。二是保障旅游企业的安全生产。其中，旅游企业承担安全生产主体责任，相关政府部门承担管理与监督的责任，旅游者具有监督的权利[18]。系统是指处于一定的相互关系中并与环境发生关联的各组成要素的总体[19]，基于系统的范式分析问题主要是服务于问题的解决[20]，使研究者对要素的发展及其互动关系有更准确的把握。从系统的角度看，旅游安全是一个包含地方政府、旅游企业、旅游者是3个行为主体的复杂体系，受到外部环境和构成主体的共同影响，只有三方都切实履行自身担负的责任或义务，旅游安全管理的目标才能实现。但是，不同主体基于不同的考虑，对于本身职责的履行会有不同的表现。①政府。作为旅游安全管理的核心主体，政府必须履行保障旅游公共安全的责任和监督旅游企业落实安全生产的责任。我国突发事件应急管理实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制，因此地方政府是我国旅游安全管理体制与机制的前端环节[21]。地方政府的具体行为受到我国国家治理模式的深刻影响，中央政府将旅游安全管理的任务委托给地方政府，通过考核、奖惩、监督等机制激励地方政府完成任务[22]。旅游安全管理包括日常管理(预防准备、监测预警)和事件管理(处置救援、恢复重建)两个阶段，在这两个阶段，中央政府对地方政府采取不同的激励方式[23]。地方政府对旅游安全管理任务的完成，一方面是完成中央政府下达的任务，另一方面地方政府也要考虑该项任务的完成与地区发展、个人政绩的关系，因此不一定完全履行担负的责任，尤其是在日常管理阶段，地方政府会有更多的考虑。另外，旅游安全管理涉及到多个政府部门，各职能部门由于职责划分和利益博弈，在完成具体的旅游安全管理任务时也有自身的权衡。②旅游企业。旅游企业作为旅游安全生产的主体责任担负者，必须落实企业安全生产责任制，建立安全管理制度，设立安全管理机构并配备管理人员，对企业的设施进行安全管理，对员工进行安全生产培训教育。但企业作为寻利者，其经营目标是追求利润最大化，旅游企业对履行旅游安全生产责任的考量受到企业自身因素(如营业利润、安全管理成本)和外部环境的影响[24]。政府借助安全生产规制规控企业落实安全生产主体责任[25]，政府规制的完善和落实对于企业安全生产状况有较大影响[26]。③旅游者。旅游者的不安全行为容易引发旅游安全事故，其在进行旅游活动的过程中必须遵守相关的安全规定，这对于减少由旅游者不安全行为引起的旅游突发事件具有较大作用。政府制定的旅游安全规定对于旅游者是否履行遵守安全规定的义务有一定影响，但旅游者的安全行为较难预测，受到旅游者本人自身特征、风险感知、旅游经验和外部环境等多方面因素的影响[27]。

综上，基于系统的角度，实现旅游安全管理的目标应着重考虑以下3点：一是如何提高地方政府及其职能部门履行保障旅游公共安全责任的积极性，提高预防和应对旅游突发事件的能力，更好地引导旅游者遵守安全规定，监督旅游企业落实安全生产责任；二是如何提高旅游企业落实安全生产责任的积极性；三是如何促进旅游者的旅游安全行为，现有的旅游安全管理政策设计是否与该管理目标符合呢？本研究将从政策文本的关键信息入手，依据政策效力—政策目标—政策工具的框架，分析旅游安全管理政策文本体现的对地方政府、旅游企业、旅游者的具体管理手段(图1)。

图1 基于系统角度旅游安全管理目标实现的重要节点

①政策效力。本研究依据我国法的类别及文本情况，将政策文本分为法律、部门规章、地方政府规章、行业标准、国家标准、行政规范性文件6个类别。②政策目标。即该政策颁发的目的、作用对象。本研究在政策初步整理时仅提炼出其作用对象。③政策工具。政策工具是达成政策目标的手段[28]。本研究依据前述研究目的及政策工具的相关研究，将政府旅游安全管理的政策工具分为针对政府、针对旅游企业、针对公众3个类型。进一步将针对政府的政策工具分为确定责任部门(规定具体事项的负责部门)、日常工作要求、应急处置要求、工作指导(上级对下级就旅游安全管理工作给予指导意见)、组织机构(就某一事项成立工作小组)和处罚(对行政监督部门工作人员的渎职行为实施处罚)6个小类；将针对企业的政策工具分为行为监管(对旅游企业进行安全生产日常监管)、行为规制(对旅游企业的经营安全规定)、鼓励倡导(表彰或奖励在旅游安全方面有突出贡献的单位和个人)和处罚(对违反安全规定的企业进行处罚)4个小类；针对公众的政策工具主要为行为规范，规定旅游者遵守旅游安全要求[29]。

1.2 研究方法与数据来源

本研究主要运用内容分析法对政策文件进行分析。内容分析法是通过对“内容”的分析以获得结论的一种研究手段[30]，通过编码使文本内容转化为数据，由于编码过程可被重复检验，因此能够确保研究的信度[31]。具体的研究过程为：①检索旅游安全管理政策文本并进行筛选；②依照分析框架对政策文本进行编码分类；③邀请专家对政策文件编码进行指正，并根据专家意见进行修正；④编码完成后，运用SPSS软件进行数量统计分析。

本研究选取1993—2017年与政府旅游安全管理相关的104份政策文件，包括法律、部门规章、地方政府规章、行业标准、国家标准和行政规范性文件。政策文件在我国人民政府、国家文化和旅游部、各地政府、文化和旅游部门官网均可公开查阅。为了确保所选取政策文本的可靠性，文件的检索和筛选遵照以下原则：在政府官方网站检索与旅游安全管理相关的文件，并对政策时效性进行核对；确保样本数据均为正式政策的文件。

1.3 政策文本编码

根据旅游安全管理政策文件体现的基本信息及该研究分析框架对文本进行梳理，政策的编码规则为政策效力—政策编号—政策条目—基本政策工具，具体指标见表1。本研究政策文件基本信息的梳理及编码示例见表2。

表1 旅游安全管理政策文件梳理指标

表2 旅游安全管理政策文件基本信息及编码示例

2 政策文件统计分析

2.1 政策效力维度

对政策文件的统计分析结果见图2。从图2可见，中央政府及职能部门颁布的19项政策文件中，法律1项、部门规章7项、国家级标准8项、行政规范性文件3项。另外，还有行业协会颁布的文件1项。其中，法律为2013年颁布的旅游法，单设一章为旅游安全；部门规章为原国家旅游局、公安部、住建部等部门颁发，包括旅馆业治安管理条例、旅游安全管理办法、农家乐(民宿)建筑防火导则等；旅游行业安全管理标准多为原旅游局所颁布，包括游乐园、景区、旅行社等方面。中央层面缺乏一部涉及国务院各职能部门旅游安全管理职责规定的统一法律。

地方政府及职能部门颁布的84项旅游安全政策文件中，法律33项、地方政府规章12项、地方标准16项、行政规范性文件23项。其中，法律为各省人大常委会颁布，主要是各省的旅游条例对旅游安全管理做出规定；地方政府规章为各地方政府颁布，少数地区有专门的旅游安全管理办法，其他则主要在旅馆业治安管理、人群聚集场所安全管理等方面制定管理办法；地方标准为各地旅游局颁布，主要规定了旅游企业安全管理的一般性要求；行政规范性文件为旅游局单独颁布，或与公安、食品监管等部门联合颁布，针对消防安全、餐饮安全等方面。从政策效力上看，没有地区颁布专门的旅游安全管理法律，仅有少数地区有旅游安全管理法规。总体上，各地旅游安全政策文件效力不高，地方标准和行政规范性文件所涉及的旅游安全管理环节也不全面。

图2 不同效力的旅游安全管理政策文件数量分布

2.2 政策目标维度

从政策作用对象及基本内容分析，各地的旅游安全政策文件包括3方面的目标(图3)：一是对政府及职能部门的职责规定；二是对旅游企业经营的安全规定；三是对旅游者的权利义务作出规定。具体为：①相关政策文件对政府及职能部门的职责规定。一是对县级以上人民政府职责的总体规定，规定其将旅游应急管理纳入政府应急管理体系；二是对相关政府部门职责的原则性规定，按照“谁主管、谁负责”与“谁审批、谁负责”的原则，旅游、公安、交通、工商、质监、食品药品监管等部门按照各自职责对旅游经营单位及其工作人员的安全保障工作实施监督管理；三是对旅游行政部门的职责规定较为详细，规定县级以上旅游部门对所辖区域内的旅游安全负有行业管理职责。②相关政策文件对旅游企业经营的安全规定。一是旅游企业的经营需要经过有关部门的审批，符合安全规定，且经营时应向符合资质要求的企业购买产品和服务；二是旅游经营者应履行旅游安全生产主体责任，防范旅游安全事故发生，一旦发生安全事件，须立即进行处置，并向有关部门报告；三是从事特殊工作的人员须具备相关资格，如特种设备操作人员。③旅游者在进行旅游活动时的合法权益得到尊重，合法权益若遭受损害可依法获得赔偿等。同时，旅游者遵守安全规定。

图3 旅游安全管理政策目标

2.3 政策工具维度

基于数量统计，中央政府对地方政府，地方政府对职能部门使用的政策工具项数分别为(中央/地方)：确定责任部门(2/21)、日常工作要求(9/48)、应急处置要求(1/42)、处罚(2/33)、工作指导(17/42)、组织机构(2/2)(图4)。针对旅游企业，中央政府主要使用行为规制的方式规范旅游企业的行为，共82项；地方政府使用的政策工具数量分布分别为行为规制224项、处罚12项、鼓励倡导2项(图5)。针对旅游者的政策工具，主要是地方政府使用的行为规范，共33项。

图4 针对政府的政策工具数量分布情况

图5 针对旅游企业的政策工具数量分布情况

3 研究发现

从中央政府和地方政府旅游安全管理政策的设计来看，具有以下特点：首先是中央政府针对地方政府、地方政府针对职能部门，主要是确认旅游安全管理的责任主体，对其具体工作做出要求。一方面，旅游安全管理政策文件确定不同监管主体的责任，对县级以上政府、旅游行政部门的责任作出规定，在社会治安、特种设施管理等方面也规定了责任部门；另一方面，相关文件划定了治理的重要领域，如高风险旅游项目、景区游客流量监测、社会治安、火灾防治等，也运用了对行政监督部门及工作人员的渎职行为进行处罚的工具，但内容不明确。其次是政府针对旅游企业主要运用强制性偏强的工具，对企业的生产经营提出要求，并辅以处罚，以督促企业的安全生产行为。针对旅游者，虽然规定了遵守旅游安全规定的义务，但是却少有相应的处罚规定。第三是我国旅游安全管理政策的设计存在一定缺陷，体现在对地方政府、旅游企业、旅游者的激励不足。具体表现为：①地方政府激励不足。从政策工具使用分析结果看，中央对地方、政府对职能部门主要是提出工作要求，即对管理过程进行激励，这属于弱激励，会造成地方政府对相关任务的执行力度偏弱。面对多维度任务，地方政府官员在各项指标体系、考评办法、奖惩方式中选择性地执行任务[32]。在我国的旅游安全管理考核制度下，中央政府对地方政府旅游安全日常管理的弱激励与事件管理的负向强激励(安全一票否决制)形成强烈对比[33]。对于地方政府来说，旅游突发事件发生后必须快速反应，而加强日常管理则是高成本、低收益。有效的问责才能保证政府积极履行职责[34]，旅游安全涉及多个领域、多个行业、多个地区，旅游安全管理工作的开展需要政府各个部门的协调联动[35]。在旅游安全管理法制中，相关法律法规对旅游业的各个要素都规定了相应的管理部门，但却没有对职责划分与协调进行清晰的界定，对于什么行为是未履行旅游安全管理职责及如何处罚的说明也较模糊，因此难以形成有效的负向激励。②旅游企业激励不足。针对旅游企业，政府主要运用行为规制、行为监管、处罚等强制性较强政策工具进行监管，这些政策工具的威慑力强，但具体的应用存在问题，且效果并不一定持久。行为规制主要通过政策条文对旅游企业安全生产进行规定，但必须配合激励机制，才能达到促进企业努力改善旅游安全环境、消除不安全因素、采取有效预防措施、保障职工和旅游者的安全和健康的目的。政策文件中体现的正向激励，规定了对于在旅游安全管理工作中有突出表现的个人给予表彰或者奖励，却没有规定具体标准，达不到激发企业积极性的作用。而旅游企业违规违法未必会受到高额罚款或被判处刑事处罚，各地旅游法律法规对违反安全规定的旅游企业的处罚主要是责令限期改正、责令停业整顿、罚款，且罚款金额不高，负激励较难发挥作用[36]。③旅游者激励不足。政府对旅游者的行为规范、旅游安全宣传，对减少旅游者的不安全行为有一定影响。现有政策体现的政府对旅游者的行为规范较难取得应有的效果。相关政策文件对旅游者的权利和义务进行了规定，要求旅游者遵守安全规定，但对不遵守规定的处罚制度设置很少。随着我国旅游市场的迅速发展和不断完善，旅游发展方式逐渐多样化，网络的普及加速了旅游信息的传播，旅游者们开始厌倦传统的大众旅行方式，更加注重出行的自主性。但由于部分旅游者追求自由化、风险意识低，也造成了许多安全事故，该现象在“驴友”中最为明显[37]。如果旅游者不遵守旅游安全规定到危险区域进行旅游活动，一旦被困要求救援，不需要付出任何成本，却可以得到政府付出大量的资源去实施救援，那么旅游者下一次在进入高危区域之前还是不会考虑遵守安全规定。

4 结论与政策启示

政策文本体现了政府管理的基本目标及运用的治理工具，从对政策文本的分析可以反映政府使用的治理工具是否对实现治理目标有积极作用。本文基于对104份旅游安全管理政策文本的内容分析，通过文件筛选、确定分析维度、文件编码等过程，整理了我国旅游安全管理政策文件的效力、目标和政策工具使用。前文的分析结果表明，目前我国旅游安全管理法制建设仍不健全，旅游安全管理政策文件的效力不高，对旅游活动安全管理规定的覆盖面也不足，政策文件对地方政府、旅游企业、旅游者的激励不足，与实现科学协调不同主体，达到激励地方政府发挥旅游安全管理职能、监督旅游企业履行安全生产责任、引导旅游者安全行为的目标还有一定距离。

本文可以为我国旅游安全管理提供一定的政策借鉴和实践思路，具体包括：①完善旅游安全管理法律体系。现有的政策文件大体上规定了国家和地方层面的旅游应急组织机构和职责，但最高效力的仅为部门规章，且在职责协调规定方面没有形成配套的体系。完善旅游应急法制体系需要从政府相关部门的职责协调，旅游经营者和旅游者的义务与处罚等方面进行更为完整的阐述。②优化对地方政府的激励机制设置。最有效的应急管理应是在日常管理中加强工作，把突发公共事件化解于萌芽之中。因此，应在现有的对地方政府在旅游安全事件发生后“一票否决”激励机制的基础上，加强对其在旅游安全事件发生前履职的激励，将政府旅游安全管理的实际过程与政策执行情况纳入考核指标当中，并加强对监管人员日常监管的考核比重，通过细化日常监管的各项指标考核实际工作。③灵活运用政策工具。由于市场经济当中行为主体的逐利性，旅游企业在提供旅游服务和产品的过程中可能会由于利益诱惑而忽视安全问题，这就需要政府的介入。目前相关政策对旅游企业落实安全生产责任的奖励与处罚规定不明确，力度也不足，因此需要优化政策工具的设计，从正向鼓励和负向惩罚两个方面激励旅游企业履行安全生产责任。旅游者安全行为的形成受到人口统计特征和个人心理情况的影响，对旅游者安全行为的引导，政府除了优化行为规范等强制型较强的政策工具的设计，还应运用多种手段提高公众的安全意识，如通过对旅游安全问题的传播和沟通，影响公众对旅游安全的心理感知。