关于景东县“十三五”期间森林采伐限额的探讨

杨天淼，孙华倩，冷鸿天

（云南省林业调查规划院，云南 昆明 650000）

景东彝族自治县隶属于云南省普洱市，地处东经100°22′～101°15′，北纬23°56′～24°29′之间，国土面积4 532 km2，总户籍人口36.74万人，辖10个镇和3个乡[1]。位于横断山脉南端，主要山脉属云岭南北走向的无量山系和哀牢山系，地形北窄南阔，属亚热带季风型气候，河流为澜沧江水系和红河水系，境内有无量山、哀牢山两个国家级自然保护区，是天然林保护工程主要地区[1]，也是天然林保护工程主要地区。

1 “十三五”森林采伐限额情况

云南省人民政府核准下达景东县“十三五”期间年森林采伐限额总量为294 800 m3（不含特殊追加）。按采伐类型分：主伐48 100 m3，抚育采伐176 300 m3，更新采伐39 000 m3，低产（低效）林改造11 600 m3，其他采伐19 800 m3。按森林类别分：公益林采伐87 000 m3，商品林采伐207 800 m3。按森林起源分：天然林采伐241 700 m3，人工林采伐53 100 m3。

2 “十三五”期间林木消耗量情况

“十三五”期间，景东县5 a 共采伐林木总蓄积846 796 m3。其中，2016 年采伐林木162 656 m3，占年限额的55.18%；2017 年采伐林木168 147 m3，占年限额的56.09%；2018 年采伐林木195 199 m3，占年限额的65.99%；2019 年采伐林木159 397 m3，占年限额的54.04%，2020 年采伐林木161 397 m3，占年限额的54.74%。景东县林木采伐蓄积总量、各单项指标均没有突破下达的年森林采伐限额。

按消耗结构分：商品性消耗167 327 m3，占采伐林木总蓄积的19.76 %；非商品性消耗679 469 m3，占采伐林木总蓄积的80.24%。全县森林消耗以满足农村建房用材、生活烧材、烤烟加工烧材、茶叶加工烧材、其他副业用材等的非商业性采伐消耗为主。

按采伐类型分：在总采伐量846 796 m3中，更新采伐蓄积338 m3，占采伐林木总蓄积的0.04%；主伐蓄积166 226 m3，占采伐林木总蓄积的19.63 %；抚育采伐蓄积601 733 m3，占采伐林木总蓄积的71.06%；其他采伐蓄积78 499 m3，占采伐林木总蓄积的9.27%。

3 “十三五”森林采伐限额执行过程中存在的问题

3.1 采伐结构不合理[2]，其他采伐难以满足实际需求

按照“林资发[2016]24 号”中明确的“不同编限单位的采伐限额不得挪用，同一编限单位分别权属、起源、森林类别、采伐类型的各项限额不得串换使用”的规定，“十三五”期间年其他采伐限额为19 800 m3，年均其他采伐消耗量为15 700 m3。年其他采伐虽未超过限额总量，但在执行过程中存在着申请总量远超限额指标情况，按照景东县林业和草原局年办证申请登记推算，全县其他采伐需求量为42 000 m3。为保证不突破单项限额总量，采伐申请积压严重，影响了农村居民对自用材和烧材的生活需求。

3.2 “天然林停止商业性采伐”政策对全县经济、生活和林业管理影响甚大[2]

景东县是以天然林为主的重点林区县，全面停止天然林商业性采伐对全县木材供给和资源林政管理带来不同程度的影响[2]。一是林产加工企业的原料难以满足，面临发展危机；二是景东县以天然林为主，森林采伐结构中其他采伐（天然林）较少，部分县农村居民生产、生活用材的采伐难以保障；三是农村群众经济收入减少，爱林、护林的积极性受到打击，盗伐、滥伐林木和毁坏林木案件增多，林区社会治安不稳定因素增加，林业部门管理的任务加重、难度加大，行政管理成本明显增加。

3.3 行政机构与林业管护现状不相适应

森林资源林政管理部门存在着编制少、任务重、事业单位身份在资源管护过程中执法难等问题，难以适应国家对生态文明建设的总体要求和林业部门依法行政工作的不断推进的要求[3]。

3.4 自用材难于办证

全县林农大部分住在山区，居住分散，道路交通不便。涉及自用材和烧材采伐时，办理采伐证效率较低，且颁发采伐证前的公示执行难度大。

3.5 乡镇与县级林业主管部门衔接不顺畅

林业服务中心（林业站）下放乡镇管理后，出现上下级业务互通不畅、工作难于协调，涉及林政管理方面的业务难于开展，一些数据信息和业务报表不能及时报县林草局。

4 采伐限额管理工作建议

一是采取科学有效的措施，合理确定商品性采伐和非商品性采伐结构。全力解决好年森林采伐限额难于满足非商业性办证采伐的问题[3]，以满足林农自用材和烧材的采伐需求，稳妥化解社会矛盾。在“十四五”编限时，对有关采伐限额串换使用规定建议调整为：“其他采伐类型限额不足的，同一编限单位可以串用权属、起源、森林类别相同的其他各项限额”。

二是采伐限额以其为单位进行总量控制。建议在“十四五”编限和下达年森林采伐限额时，以县为单位实行总量控制，取消天保区国有、非天保区国有、天保区集体、非天保区集体采伐编限单位分类，调整为国有、集体编限单位分类。

三是改善公示制度。建议将《云南省木材采伐公示管理办法》中木材计划分配公示时间调整为7 d较为适宜，并取消自用材采伐的发证前公示制度。

四是统一采伐作业设计编制样本。建议以省或市（州）级为单元，统一采伐作业设计（包括简易采伐作业设计）编制样本。同时，按照商品性采伐和非商品性采伐分类管理。非商品性采伐免于编制采伐作业设计；商品材采伐按林木由林业主管部门负责监管，严格按照相关法律、法规和政策、技术规程对伐前、伐中、伐后全面监督管理。

5 降低低价值消耗，提高商品性利用率的工作建议

长期的森林资源低价值消耗对森林资源的浪费极大[4]。低价值消耗的主要途径是烧材的大量消耗，民用木材、商品材伐区剩余物多，林木出材率、利用率低等。只有通过政策引导和加强监管双管齐下，才能有效解决。

5.1 出台政策，引导农村用材行为

因生活习惯和冬天寒冷的影响，一定时期内农民生活烧柴消耗量将保持一定水平[5]，通过对消耗正材的行为出台政策加以限制和处罚，有利于改变农村消耗正材的习惯，从而切实降低蓄积量低价值消耗。

5.2 加大执法力度，杜绝违法行为

认真贯彻执行林业法律法规，加强监管，对无证砍伐、销售林木的行为依法处理。

5.3 科学确定出材率

从节约型社会的目标出发，对木材的商品出材率分地区、分树种加以测定，执行时制定出材率下限。

5.4 合理利用伐区剩余物，加强能源项目管理

鼓励、扶持加工、利用伐区剩余物的企业。对能源建设项目的利用情况认真进行调查，以提高设施、设备利用率为目的，避免建而不管、建而不用（或无法使用），以进一步指导农村能源建设工作。