浅析我国林草湿荒资源调查存在问题及对策

曹蓉芬，孙中元，曲宏辉，于晓明，陈妮娜，李海勇，张建梅

（烟台市森林资源监测保护服务中心，山东 烟台 264000）

近年来，在“两山理论”指引下，我国加强了对陆地生态系统中林地、草地、湿地、荒漠的资源保护及监测。依据《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《湿地保护法》及相关法律、法规，国家相关部门加大了对生态资源监测的力度，生态资源监测的体系不断优化，调查监测技术不断提高，信息化逐渐加强[1]。林地、草地、湿地、荒漠调查是我国自然资源监测体系的重要组成部分，从小尺度来看，调查清楚一块地的边界、属性、质量好坏关乎到乡村的用地规划、生态补偿、生态环境损害赔偿等，从大尺度来看，关乎到生态产品价值实现、自然资源资产离任审计、生态修复、生态资产核算等，可见调查监测评价工作对于国计民生的重要性。

2014 年，国家林业局印发了《关于开展林地年度变更调查工作的通知》，在全国范围实施林地年度变更调查，即每年进行一次森林资源变更调查，目的在于了解林地林木资源的种类、数量、质量和分布变化情况[2]。2016—2021 年，穿插进行了森林一类清查、公益林变更、沙化调查、草地调查等。2021 年，国家林业和草原局印发了《关于开展国家林草生态综合监测评价工作的通知》[3]，创新了资源监测方法体系，目的在于查清全国和各省森林、草原、湿地、荒漠等林草资源的种类、数量、质量、结构、分布，掌握年度消长动态变化情况。经过历年的林地变更调查及第三次国土资源调查，林地、草地、湿地、荒地的地类边界逐渐清晰。生态资源监测的广度、深度连年提高，但就监测情况来看，还存在一些普遍性问题，亟待重视和优化。

1 资源调查监测存在的问题

1.1 工作时序的问题

我国于2014 年开始实施林地年度变更工作，2021年升级为林草湿综合监测，监测工作以年为单位，每年工作开始起始时间不固定，不利于基层资源监测工作，为市县级部门在人力、物力上的保障增加了困难。同时，去除各级培训、各级质量检测、多轮业务修改，留给县级作业单位进行图斑监测、外业样地核实的时间往往平均一个月，任务繁重，调查内业、外业时间短暂，使调查监测工作的质量难以得到有效保障。

1.2 数据质量的问题

根据《国家林草生态综合监测评价技术规程》[4]，林草资源现状数据属性数据结构表由三调地类、一张图地类、树种、林种、林龄、郁闭度、区位、蓄积量、胸径等94 项因子组成，森林专题数据属性数据结构表由47项因子组成，草原专题属性数据结构表由45项因子组成，湿地专题数据属性数据结构表由20 项组成，荒漠化/沙化专题数据属性数据结构表由40 项组成，属性因子系统、详细。每年一次的林地变更调查，地类、边界基本数据逐渐清晰，但在短时间、高强度工作压力下，诸如蓄积量、郁闭度、生物量等其他生态属性数据很难保证其准确性，质量参差不齐也在情理之中。

1.3 数据应用的问题

近年来，国家加大了对生态产品价值实现模式的路径探究，其中包括生态补偿、生态环境损害赔偿、生态资源资产核算、林权水权指标交易、森林银行等等，此项工作均是以精准的生态基础数据为依据。2021年6月，国务院办公厅印发《关于科学绿化的指导意见》，11 月国家林草局、自然资源部印发《造林绿化落地上图技术规范（试行）》，其中人工造林、人工更新、退化林修复等，均需要林草资源图上的郁闭度、龄组作为参考。生态补偿也逐渐以蓄积量增长作为参考因子，火灾后的损害评定，如果没有精准蓄积量的核算，如果没有地上植被的评价，也很难为司法鉴定提供参考价值。

1.4 第三方服务问题

近年来，政府购买服务的方式逐渐渗透到各级生态资源调查监测工作中，具体由外包第三方作业队伍实施。由第三方作业队伍实施，在一定程度上增加了调查工作参与面，提高了调查人员的数量，保障了调查监测工作的进度。以往的生态资源调查监测工作是由县级林业部门独立完成，市场上具有生态调查规划资质且参与过生态资源调查监测的单位较少，承接生态资源调查监测工作的作业队伍多为承接国土调查的队伍，对国土调查较为熟悉，林业专业知识薄弱，对林业属性数据掌握不熟练，容易出现属性判断错误的问题。

1.5 体制机制的问题

体制机制是调查监测工作能够顺利开展和进行的组织前提，以往的森林资源调查监测工作，在国家层面是由国家林业局资源司部署，各规划院指导，在省级是由省林业厅部署，省林业调查规划院技术指导，在市、县两级是由市级林业局部署、县级林业局具体实施。机构改革后，各地区的森林资源调查监测工作分由不同部门负责，如有的地区森林资源管理“一张图”年度更新工作由自然资源部门负责，有的由林草部门负责，上下协调不顺。

1.6 调查资费的问题

调查经费是调查监测工作顺利开展的前提，没有足够的经费保障，难以有效地开展调查工作。各类生态资源调查监测工作尤其是森林资源管理“一张图”年度更新工作，没有统一的收费指导意见，近年来各地区的调查工作经费呈现多样化，有的地区多达百万，有的地区不足10万元。各级部门在申请调查监测工作经费时，难以找到准确的依据，多为市场估价。调查监测工作的任务不断增加，尤其是2021年开展的林草生态综合监测评价工作，调查监测任务异常繁重，但市、县两级的工作经费未增加，增加了调查监测工作开展难度。

1.7 技术标准的问题

机构改革后，自然资源部要求以第三次国土调查成果为基础，集成森林、湿地、草原草地等资源调查数据，建立自然资源“一张底图”。2020年森林资源管理“一张图”年度更新工作，全面对接融合第三次国土调查工作成果，重新构建了森林资源管理“一张图”，2021 年林草生态综合监测评价工作，依据2020年国土变更调查工作成果，对接融合成果进行了进一步完善。在和国土数据对接过程中，存在不同的地类调查标准，导致一块土地在数据库中存在两种地类，尤其是2021 年林草综合监测评价工作，调查数据中存在3种地类，不仅增加调查工作人员填写的难度，将给后续管理工作增加了困难。

2 优化资源监测的相关建议

2.1 从地类图斑监测向生态数据监测转变

自然资源“一张图”包含着山水林田湖草沙各类生态要素，地类及边界的划定是我国生态事业的“骨架”，在这个框架下的生态属性数据就是生态事业的“血肉”，生态属性数据关乎生态事业的发展。目前，我国已经完成了第三次国土资源调查，准确性极高，但生态属性数据的准确性和时效性有待提高。就生态属性数据普查来看，全国各省的森林、草原、湿地、沙化监测不定期开展，但因为近些年林地年度变更、国家级、省级公益林年度变更等客观因素的影响，有的省份已经延迟了这些生态资源的普查，或者更新不及时。因此，在完成各类地类生态图斑区划后，把重心从图斑的年度监测向生态属性数据的年度监测转变，适时组织各地开展森林、草地、湿地、荒漠化等各类生态资源普查，提升各省生态普查的系统性、规范性及数据的时效性，为数据应用于各层级生态事业打好基础[5]。

2.2 建立稳定的常态化工作开展机制

新时期为了满足领导干部自然资源资产离任审计、林长制、河长制、山长制督察考核、碳中和碳达峰战略和各级生态环境质量评价等工作的要求，对调查监测工作的年度出数准确率和时效性提出了更高的要求。因林草资源监测启动时间不固定，面临时间紧任务重，年度出数质量有待提高。各级主管部门亟需建立稳定的常态化工作机制，合理调配国家、省、市、县的工作时序，时间服从于质量，因为基层是数据的来源。如每年固定于3月培训启动工作，4～7月由县级开展调查监测内业、外业工作，8～9月是国家、省、市三级核查时间，既给基层部门留足充足的时间开展工作，也给各级检查留足时间。

2.3 建立第三方作业队伍的准入机制

林草湿荒等各类生态资源调查监测工作技术含量高、专业性强，需要作业队伍对生态资源各项分类知识都掌握和了解。目前，第三方队伍已经在我国各类自然资源调查监测中发挥了巨大的作用，但也出现了很多问题，专业性、准确性亟待提高。相关行业部门应加大对相关领域的资质监管，杜绝滥用资质现象，同时建立第三方作业队伍的准入机制，上级部门严格制定生态资源调查监测资质审核和发放制度，加强培训和考核，在规范、合理的基础上，增加市场上有生态资源调查监测工作资质的单位，提高参与调查监测工作的作业队伍水平，确保调查监测工作质量。此外，各级部门适时开展生态资源调查监测工作的培训，所有参加调查监测工作的人员要持证上岗，提高作业队伍的专业技术水平。

2.4 建立统一的调查监测服务收费标准

鉴于现在的调查监测工作没有统一的收费标准，建议行业主管部门联合财政部门制定统一的调查监测工作服务收费参考标准及监管体系，根据不同调查监测工作的工作量和内容制定不同的收费指导意见，使各级部门在申请调查监测工作经费时，能有依有据的申请合理工作经费，保证政府单位和第三方的合法利益。

2.5 建立不同调查监测工作的协同机制

根据最新《森林法》，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上。森林资源调查监测工作应对地表上的植被覆盖情况、经营情况、保护情况、健康情况以及变化情况进行详细调查和监测。国土调查着重于土地的利用情况，主要对土地利用分类及变更进行详细调查。林业监测专注于生态属性（林草湿荒植被覆盖情况、生产力、多样性等）监测。需要将原林业地类分类标准和国土地类分类标准进一步整合，制定统一的地类分类标准，地类调查监测工作由国土调查工作开展，避免出现一块土地包含两种地类的情况，生态属性调查监测由专门林业调查人员开展。

3 结语

我国林地、草地、湿地、荒漠资源调查监测进入了新阶段，对生态资源调查监测提出了更高的要求，体系、标准、规范、技术都有了新的内容，日趋科学化、精准化、实时化，更好地为生态建设、经济发展、资源保护等事业提供了数据支撑。调查监测数据的获取来自基层，本研究发现问题源于基层，基层工作关乎数据采集的准确性，是我国自然资源调查监测体系至关重要的一环。通过顶层设计、体系完善、标准统一、监督监管、资质监管等措施，可以打通顶层到基层的工作通路，为基层自然资源调查工作做好服务，能够更好地提高调查监测工作的质量。

近年来，我国林地、草地、湿地、荒漠资源调查监测数据出数已经进入了动态化、年度化，未来必将进入实时化，数据调查、数据生产的最终目的是服务于生产实践，加强数据应用大势所趋。未来如何提高生态属性数据的及时性、准确性，事关新时期生态环境考核的常态化、科学化。如何利用监测数据，为编制生态产品清单做出探索，也是未来各层级林业主管部门需要探索的方向。同时，调查监测数据也为GEP核算奠定了数据基础，如何与生态环境部门、农业部门、海洋渔业部门、气象部门、统计部门、发改部门等搭建数据共享平台，实现调查成果数据的扩大应用，也是未来需要着重考虑的问题。