阿拉善左旗森林生态效益补偿管理状况浅析

张红艳

（阿拉善左旗公益林服务中心，阿拉善左旗 750300）

1 基本概况

1.1 地理位置与行政区划

阿拉善左旗位于内蒙古自治区阿拉善盟东部，地理坐标东经103°21′～106°51′,北纬37°24′～41°51′。东与巴彦淖尔市、乌拉特后旗、杭锦后旗、磴口县、乌海市相接；东南与宁夏回族自治区相连；南邻甘肃省的景泰、古浪、武威、民勤，西与阿拉善右旗接壤，北与蒙古人民共和国毗邻，国境线长188.28 km。南北长495 km，东西宽214 km。土地总面积8 045 220.6 hm2。

阿拉善左旗行政区划6个镇6个苏木，设有1个国家级自然保护区（贺兰山国家级自然保护区）。

巴彦浩特镇是旗人民政府所在地，坐落在贺兰山下，南距宁夏银川市110 km，北距乌海市140 km，是全旗政治、经济、文化中心。全旗人口近17.67万人，占全盟总人口的67%。

1.2 森林资源概况

1.2.1 林地资源概况

根据2019 年林保数据，阿拉善左旗林地面积1 860 236.32 hm2，其中，有林地面积35 024.17 hm2，疏林地面积4 542.27 hm2，国家特别规定的灌木林地面积738 709.17 hm2，未成林造林地面积246 163.02 hm2，宜林地面积769 404.51 hm2，苗圃地面积13.34 hm2，无立木林地面积62 851.41 hm2，辅助生产林地面积3 528.43 hm2。

1.2.2 国家级公益林概况

阿拉善左旗国家级公益林面积733 700.00 hm2。其中有林地面积30 481.9 hm2，疏林地面积4 262.13 hm2，国家特别规定的灌木林地面积698 889.27 hm2，无立木林地面积66.7 hm2。

按权属划分，国有45 262.62 hm2，集体688 437.38 hm2。

按林种划分，农田牧场防护林面积40.02 hm2，防风固沙林面积536 641.52 hm2，护路林面积2 567.95 hm2，自然保护区林面积190 081.66 hm2，国防林面积4 302.15 hm2，其他面积66.7 hm2。

1.2.3 地方公益林概况

阿拉善左旗地方公益林面积1 125 875.99 hm2。

按地类划分，有林地面积4 015.34 hm2，疏林地面积280.14 hm2，国家特别规定的灌木林地面积39 806.56 hm2，未成林造林地面积246 163.02 hm2，宜林地面积769 404.51 hm2，无立木林地面积62 677.99 hm2，辅助生产林地面积3 528.43 hm2。

按权属划分，国有33 463.39 hm2，集体1 092 412.6 hm2。

按林种划分，水土保持林面积340.17 hm2，农田牧场防护林面积386.86 hm2，防风固沙林面积286 196.36 hm2，护路林面积26.68 hm2，自然保护区林面积2 828.08 hm2，国防林面积106.72 hm2，环境保护林面积20.01 hm2，风景林面积93.38 hm2，其他面积835 877.73 hm2。

2 国家级公益林生态效益补偿基金实施规模

2.1 实施范围

阿拉善左旗列入中央财政森林生态效益补偿范围的国家级公益林面积602 574.47 hm2。其中有林地面积6.67 hm2，国家特别规定灌木林地面积602 567.8 hm2。权属全部为集体602 574.47 hm2。

按林种划分为:防风固沙林面积472 502.8 hm2，自然保护区林面积123 161.55 hm2，国防林面积4 302.15 hm2，护路林面积2 567.95 hm2，农田牧场防护林面积40.02 hm2。

按生态区位划分，涉及12个苏木（镇）、6个国有林场（站）、59个嘎查2 163户8 332人。荒漠化和水土流失严重地区596 538.12 hm2，国境沿线6 036.35 hm2。

2.2 补偿基金规模

2.2.1 补偿标准和支出范围

中央财政补偿基金依据国家级公益林集体和个人的国家级公益林管护补助支出标准为每年每公顷236.25元。其中集体管护支出每年每公顷15.00元，用于管护人员劳务报酬和依法规定的政策性社会保险11.25元，用于培训、宣传、设施维护、档案建设等项目支出3.75元；集体经济组织农牧民的经济补偿支出每年每公顷221.25 元，补偿费用要均等地落实到集体经济组织的农牧民个人。管护支出标准结合阿拉善左旗实际进行调整，集体经济组织农牧民的经济补偿支出其余资金用于提标和扩面。

2.2.2 补偿基金总额及来源

根据实施范围和补偿标准进行测算，阿拉善左旗年度集体的国家级公益林森林生态效益补偿基金总额14 363.00万元。全部来源中央财政预算资金。

2.3 补偿资金使用情况

阿拉善左旗年度中央财政森林生态效益补偿基金下达计划投资14 363.00万元，用于集体经济组织农牧民的经济补偿、管护人员劳务报酬和依法规定的政策性社会保险、经营规划。

3 管理与保障措施

阿拉善左旗人大、政府经过广泛调研，由阿拉善左旗人大制定出台《阿拉善左旗公益林生态效益补偿实施办法》，自2006年10月1日起正式施行，对阿拉善左旗公益林补偿政策的顺利实施起到积极的推动作用。为了满足生态、社会需求和可持续发展的要求，《阿拉善左旗公益林生态效益补偿实施办法》分别于2009年、2011年、2013年、2016年进行重新修订。现行实施办法是经旗政府第十六次常务会议审议通过，于2016年开始施行。阿拉善左旗不断总结和完善公益林补偿政策，以强化规范制度建设，推动公益林生态效益补偿工作高效有序开展。

3.1 建立和完善补偿管理机制

旗人民政府发布禁牧令，对公益林区实行全面禁牧，并成立阿左旗公益林生态效益补偿政策工作领导小组，指导全旗公益林生态效益补偿政策的研究和部署落实。领导小组下设办公室，办公室设在旗科学技术和林业草原局，负责制定落实公益林生态效益补偿实施方案、补偿工作责任状及处理公益林补偿工作日常事务。各苏木镇人民政府是落实公益林生态效益补偿政策的主体，主要负责人是第一责任人，具体负责本辖区内的公益林补偿及禁牧的落实工作。公益林区禁牧工作实行目标管理责任制，由旗人民政府与各苏木镇人民政府签订责任状，落实工作目标和责任。

3.2 建立管理制度

为加强公益林的建设、保护和管理，制定了《阿拉善左旗公益林区护林员管理办法》《阿拉善左旗公益林区护林员考核办法》《阿拉善左旗公益林区护林监管员管理办法》《阿拉善左旗公益林区护林监管员考核办法》相关规定。分别招聘牧民护林员及专职护林监管员，划分管护责任区，明确管护职责，制定管护制度。牧民护林员具体人选由嘎查、公益林中心管理站、苏木镇审核上报，专职护林监管员由第三方负责考录招聘，并在旗科学技术和林业草原局审批备案。护林员及护林监管员优先聘用建档立卡的贫困人员，工资兑付、奖惩和管理等事宜参照以上管理及考核办法的相关规定执行。

3.3 因地制宜分类施策

依法采取转包、出租、入股等方式流转公益林及草原的，其补偿待遇归原承包人；依法流转公益林及草原并办理草原承包经营权及林权变更登记手续的，其补偿待遇归受让方。

结合公益林补偿政策开展移民搬迁转移，采取牧民自愿的原则，在享受公益林生态效益补偿待遇的同时，优先享受在生产、生活安置方面的政策。

守土戍边的牧民在严格执行公益林生态效益补偿政策的同时，在其他惠农惠牧政策方面给予倾斜。

4 实施成效

4.1 生态效益

阿拉善左旗实施公益林生态效益补偿政策以来，通过禁牧、围封、林业有害生物防治等措施，使606 309.67 hm2公益林得到有效保护，公益林典型植物群落高度、冠幅、盖度、生物量等均有不同程度增加，林分质量、植被覆盖率提高，减轻了风蚀沙化和沙尘暴等自然灾害的危害，使阿拉善左旗局部地区荒漠化进程得到有效遏制，生态环境状况明显改善。

4.2 经济效益

公益林生态效益补偿政策实施以来，已有2 163户8 306名牧民得到补偿。公益林区禁牧后，促使当地牧民转产就业，鼓励和引导农牧民因地制宜发展肉苁蓉、锁阳等特色沙产业，增加牧民收入，对农牧区产业结构调整起到了积极推动作用，促进传统畜牧业向种养结合、舍饲养殖、集约化经营转变，发展高效农牧业。同时，因为生态环境的改善，带动了沙产业、服务业、旅游业的快速发展，促进了地方经济的健康可持续发展，对于阿拉善左旗这样一个生态环境相对脆弱、森林资源匮乏、农牧民收入相对偏低的地区，公益林生态效益补偿政策的实施实现了生态建设和农牧民增收增效双赢的目标。

4.3 社会效益

公益林生态效益补偿政策是阿拉善左旗林业建设史上年度投资最多、保护面积最大、涉及牧民最广且牧民受益最多的项目，不仅使公益林区牧民参加生态保护，而且主动参与到生态建设当中来，保护、参与生态建设意识得到充分提升，实现了保护与建设并重。同时，公益林生态效益补偿也是全旗农牧区扶贫事业中重要的一项政策，它的实施是坚决打赢脱贫攻坚战的一项重要工作。公益林生态效益补偿金通过财政“一卡通”发放到户，确保“生态补偿脱贫一批”的具体要求落实到位，为农牧民脱贫做出了突出贡献，为农牧区社会和谐稳定起到了积极的促进作用。

5 存在的问题及建议

5.1 存在的问题

一是公益林区完全禁牧后牧民退出草原转移出来,因年龄、身体健康状况等影响，在城市找不到合适的工作，造成收入增加难，生活质量提高困难；二是公益林区完全禁牧不能留畜，只能满足基本生活所需。草原补奖政策鼓励牧民饲养骆驼，草原补奖政策完全禁牧区允许饲养60峰骆驼，草畜平衡区允许饲养150峰以下骆驼。因公益林补偿政策未对骆驼做规定，利益驱动造成公益林区牧户和草原补奖牧户之间相互攀比，不断增加的骆驼及其他大畜牛、马、驴等对生态成果造成损坏，尤其巴彦浩特镇周边重点项目建设区破坏现象日趋严重，导致公益林区禁牧难度加大。

5.2 建议

一是积极调整产业结构，因地制宜制定发展沙产业、旅游业等方面的优惠扶持政策，引导鼓励农牧民发展特色沙产业和旅游业，为农牧民转产就业增收开辟新的渠道；二是积极化解林牧矛盾，保障农牧民的切身利益。根据荒漠植被的生物学特性，从有利于防火、落种更新、生长等方面考虑，公益林生态效益补偿实施办法在下一轮修订时，参照草原生态保护补助奖励机制，享受公益林生态效益补偿政策牧户，可以选择在公益林区以外草场适度留畜，以增加农牧民的收入。同时，全旗范围应该合理限定饲养骆驼的区域和数量，从而减轻骆驼过度啃食、践踏对生态环境的破坏，切实保护生态建设成果。