内蒙古自治区黄河上中游地区天然林保护工程建设与思考

安玉麟，徐荣会，姜卫东，王胜兴

（1.内蒙古自治区林业和草原监测规划院，呼和浩特 010020；2.内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗沙尔温都尔林场，天山镇 025500）

1998 年，我国天然林保护工程开始了试点工作，2000 年工程正式启动，2010 年全面完成一期建设任务。随后，为进一步巩固天然林保护工程建设成效，持续推进生态文明建设和维护国家生态安全，国家又做出延长天然林保护工程期限、实施天然林保护工程二期工程的决策。2011—2020年10 a间，二期建设任务完成。国家全面启动天然林保护工程以来，累计投入资金5 000多亿元，工程建设成效显著。

内蒙古黄河上中游工程区位于内蒙古自治区中西部，地理坐标为东经103°20′～113°02′，北纬37°10′～42°20′，总土地面积2 730.87 万公顷，占全区土地总面积的23%，是内蒙古自治区荒漠化和沙化土地主要分布地区。因此，重视并保护天然林资源，不仅关系着地区生态环境的改善，对社会经济的发展也有着至关重要的作用。

1 工程任务概况

内蒙古自治区黄河上中游地区天然林保护工程二期完成森林管护面积567.9 万公顷，其中，国有林面积55.69 万公顷，集体地方公益林面积512.21 万公顷。工程区累计完成公益林建设面积230.96万公顷，后备资源培育面积14.57万公顷。通过天保工程实施和各项政策的落实，林区就业、职工及林农收入明显增加，社会保障体系日趋完善。2020年在岗职工年平均工资为82 931.91元，已达到社会平均水平。

2 取得的成效

从天保二期工程开始，内蒙古自治区黄河上中游地区持续加强天然林保护工作，2015年全区全面停止了天然林商业性采伐，进一步加强各项森林资源管护。实行农户分户管护和集中统一管护相结合的方式，全面落实对天然林资源的管护措施。工程的实施，有效抑制了生态环境恶化，调节了林分结构，森林生态系统得到初步恢复。

2.1 生态效益

2.1.1 森林资源保护取得阶段性成果

自天然林保护工程实施以来，全区各级各部门高度重视，认真落实生态效益补偿、森林资源管护、公益林建设和调减林木采伐量等政策措施，工程区森林面积和活立木蓄积量持续增长，实现了森林资源的恢复性增长，林地面积、森林总蓄积量均得到提高。

截至2020 年，自治区天保工程区林地面积1 454.68万公顷，森林面积761.79万公顷，较天保工程一期分别增加了32.62 万公顷和81.29 万公顷。森林蓄积量152 700 万立方米，较天保工程实施前增加了54 500万立方米，天保工程实施成效显著。

2.1.2 自然生态环境得到系统性恢复

通过实施天然林保护工程，全区生态恶化的趋势得以遏制，生物多样性增加，生态系统稳定性增强。工程区土壤侵蚀模数2010 年为每年每平方公里213 94.34 t，近10 a 来以每年每平方公里减少107.2 t 的速度下降。植被生物量显著提高，区域平均值由每年平方米0.20 kg 碳增长到每年平方米0.25 kg碳。

此外，工程区内土地荒漠化、沙化趋势逐年好转，库布齐南北缘、乌兰布和沙漠南缘、腾格里沙漠东缘“锁边”林带逐步完善，有效阻挡了三大沙漠前侵和蔓延。

2.2 社会效益

天保二期工程实行了一系列的补助政策，森林管护资金、职工社会保险及政策性补助等资金有效地保证了管护人员工资。此外，部分工程旗县将天保工程建设与精准扶贫相结合，在建档立卡贫困户中选贫困人口纳入林业扶贫生态护林员队伍中，参与天保工程宣传、护林、防火等工作，对加快贫困人口脱贫步伐起到积极作用。

2.3 经济效益

随着森林质量的不断提高，工程区依托森林资源优势，森林旅游、特色种养殖业、林产品加工以及其他林下经济得到大力发展。通过安排森林抚育、管护、公益林建设任务，拓宽了职工的就业渠道，也为工程区内富余劳动力提供了就业机会，林农收入显著增长。

3 工程建设存在的主要问题

天然林保护工程的实施虽然取得了一定的成效，但通过对历年工程实施情况进行检查，全区天然林保护工程建设依然存在一些问题。

3.1 管护人员结构不合理

森林管护人员多为附近村镇就近聘用，由于大量年轻农户外出，农村留守人员老年人居多，管护人员中60岁以上人员居多，年龄偏高。管护人员老龄化程度较高，知识水平、学习能力不足，应急情况处置能力欠缺。大多数护林员经过短期的业务培训就上岗，林业专业知识和林木管护经验缺乏，对智能管护设备的应用能力偏低。部分管护人员巡护记录记载较简单，甚至没有巡护记录，不能真实反映巡护实况。此外，春种秋收等农忙时节，护林员无法兼顾林木管护工作，影响管护效果。

3.2 管护设施、设备老旧

工程区内部分管护站房设施简陋或未建设护林员专用的管护房舍，农牧民管护人员只能居住在自有房屋。部分管护站无固定的工作车辆，管护人员均使用个人的摩托车、手机等交通和通讯工具进行日常巡护，影响管护效率。

3.3 公益林建设受到制约

随着林业生态建设的不断深入，区域适宜造林的地块越来越少，造林地立地条件也越来越差，多为远山、大沙、沟道、土壤贫瘠的地块，治理难度也随之加大。通过近几年来对天保工程公益林建设的检查中发现，公益林建设造林地立地条件差，导致造林成活率、合格率偏低，严重制约了工程建设效果。

3.4 配套措施仍需完善

各级地方财政无法落实配套资金用于天然林保护工程建设，尤其是难以落实地方公益林生态效益补偿补助。中央财政拨付的专项资金不足以实现有效地工程建设和管理。

4 工程建设的建议

4.1 继续加强工程管理，确保建设成效

实施单位要严格执行各项规章制度，按制度办事，按程序操作，及时整理、保存工程建设中的监督、考核材料，保证工程档案资料完整，以确保工程建设成效。在年终考核结束后，对存在问题的各级单位、人员下发问题清单，督促及时整改。

4.2 加强管护力度，确保森林资源安全

为确保工程质量，实施单位一是禁止破坏公益林的任何行为；二是提高管护队伍的水平和能力，加强对管护人员的业务培训，提高责任意识；三是加强巡山管护，对巡护过程中发现的林地、林木破坏的行为，及时制止，及时上报；四是做好巡护记录、工作日志的规范化培训，对每天的巡护情况进行及时、详尽的记录，避免发生林地、林木破坏案件时无据可查。同时，实施单位根据具体情况，多引进智能管护设备，以提高工作效率。

此外，政府及林业主管部门要加大对林地的管理和保护力度，要将林木管护工作贯穿于工程建设的全过程，常抓不懈。要制定有效的管护制度，采取有针对性的措施，加强监督、检查，同时要继续加大宣传力度，提高公众对林地、林木的管护意识，提高全社会爱林护绿的自觉性。

4.3 加强科技投入，保护工程建设成果

强化林业信息化建设。林业信息化是指将高水平的计算机操作技术和网络应用技术与林业技术相结合，与林业实际需求相对接，解决林业实际应用中产生的问题或监测与预警林业生产中的潜在危害。林地管理的信息化可有效提高林业信息处理的效率和准确度，林业信息化的投入，还能带来较高的林业效益。在营林基础单位推广智能管护、监控设备的使用，是全面实现林地管理水平和管理能力现代化的重要途径，也是森林管理可持续发展的必然趋势。

林业和草原主管部门要树立主动服务意识，加强营造林各环节技术指导，实现科技兴林。此外，还要不断加大造林适用技术的推广应用力度，最大限度地降低自然灾害、造林条件等对工程成效的负面影响。一是加强对困难立地和自然条件恶劣地区造林技术、造林模式的研究创新，加快科技成果的转化、推广和应用，提高公益林建设的科技含量和水平，保障造林成活率；二是鼓励科技人员到生产第一线做好技术推广、服务、指导、试验示范工作，实地解决造林、护林过程中存在的问题，提高工程建设成效。

4.4 出台相关办法，提高资金使用效率

近年来，一些地区经济好转，部分在天保二期方案中参加社会保险的职工，其保险资金已纳入盟市、旗县财政解决，未使用天保资金中社会保险资金，造成天保工程下达的社会保险资金结余较多。建议出台社保资金结余资金使用办法，将结余资金投入到森林管护中，加强国有林区道路、通讯、饮水等基础设施建设，改善森林管护人员工作环境，提高护林员工资标准，提高工作积极性。在提高天保资金使用效率的同时，也能更好地开展森林资源管护各项工作。

5 结语与展望

天然林资源作为我国林业资源的重要组成部分，其价值与作用是显而易见的。天然林保护工程的实施在内蒙古自治区黄河上中游地区取得了预期的效果。各级部门和工程实施单位要充分认识到天然林保护工作存在的问题，及时补足短板，保护好天然林资源，加强对天然林保护工作的监管，使天然林资源充分发挥它的重要作用。

然而，随着社会经济的发展，天然林保护工程实施过程中会出现一些新的问题。因此，在工程建设过程中，要根据遇到的新问题、出现的新情况及时调整策略方法，实现天然林保护工程的动态管理，达到天然林保护工程建设的预期目标。