宅基地退出中基层政府行为偏差：外在表征、深层逻辑与矫正策略

刘法威，魏朋娟

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

随着城镇化进程的加快，大量农村人口向城镇转移，致使农村成千万亩的宅基地处于闲置、低效用状态，严重阻碍了城乡经济发展。闲置宅基地的退出，可以盘活农村存量土地资产，促进资源有效配置，为城乡发展和建设腾挪空间。近年来，国家制定颁布了一系列政策文件，改革的主要方向为探索和引导宅基地自愿有偿使用和有偿退出机制。2019年，新修订的《土地管理法》明确提出，允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，这标志着宅基地退出正式成为我国农村土地管理框架下一项新的制度安排。[1]在宅基地退出中基层政府扮演着重要角色，作为政策执行的“最后一公里”，其行为的正确与否直接影响到宅基地退出政策是否能够贯彻落实。作为国家行政权力的末梢与农村最高的行政机构，基层政府对上应该贯彻执行国家的政策方针，对下应该促进地区的发展和维护人民的利益，做好桥梁与纽带的连接作用。然而，就农村宅基地退出而言，囿于政府经济人的使然，致使在宅基地退出过程中基层政府行为出现瞄准性偏差。基层政府行为偏差严重影响了农村宅基地退出政策的执行效果，这既害了政府的公信力，也损害了农民的利益。因此，探究宅基地退出中基层政府行为偏差，深挖其行为偏差的生成逻辑，进一步分析其行为偏差带来的危害，并据此有针对性地提出纠正基层政府行为偏差的策略，这对于推动今后农村宅基地退出制度的顺利实施意义重大。

地方政府行为的研究一直是公共管理学界津津乐道的话题。[2]目前，国内关于地方政府行为的研究主要集中以下几个方面。对地方政府角色定位的研究，是政府行为研究的重要内容，明确政府的职能角色定位，有助于我们判断其行为是否在规定的范围内行使。地方政府应明确其职能、职责，进行合理的角色定位，既要充当好“掌舵人”角色，又要扮演好“中间者”的角色。[3-4]关于地方政府行为影响因素的研究，为我们从不同视角审视政府行为提供了很好的理论支撑，有助于我们去理解政府行为的内在驱动力。[5]关于政府行为偏差的研究，主要指政府受价值取向及利益驱动等因素的影响，使得其实际行为与目标行为发生偏颇，通常表现为越位、错位、缺位等形式。官员晋升机制过度强化及组织问责约束制度不健全，是诱使地方政府行为发生偏差的主要因素。[6]在社会转型期，政府行为偏差使其偏离了应有的公共性，严重影响力了政府形象的构建及地方经济的发展，因此，其行为偏差亟待矫正。矫正地方政府行为偏差需要根据行为偏差的方向有针对性的提出，可从改变地方政府行为的激励结构和环境、转变地方政府的职能等方面考虑。[7-8]其中对公权力的约束与问责追究制度，能对地方政府行为偏差起到普遍的矫正作用。

综上所述，已有文献对地方政府行为问题的研究成果较为丰硕，对今后规范政府行为提供了一定的价值参考，具有较强的现实意义。不过已有文献中，关于宅基退出中地方政府行为视角的研究，尚显不足，尽管也有部分研究探讨了宅基地退出中地方政府行为偏差，但总体而言，研究的还不够系统和全面。在借鉴已有研究成果的基础上，本文重点分析了宅基地退出中基层政府行为偏差问题，并提出了相应的矫正策略。以期为优化基层政府行为，引导农村闲置宅基地的顺利退出提供有益参考。

一、宅基地退出中基层政府行为偏差的外在表征

(一)宅基地退出中基层政府行政行为偏差

当前，我国许多地区基层政府在参与农村宅基地退出工作上存在行政行为偏差现象。事实上，农户是农村宅基地退出的主体，理应遵循农户意愿，按照合情、合理、合法的原则开展农村闲置宅基地退出工作。中共中央在《深化农村改革综合性实施方案》的顶层制度设计中，也提出探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，近年来宅基地制度改革的政策方向也一直沿此前进。然而，落实到具体的实践中却出现政策执行偏差现象。在农村宅基地退出中，基层政府作为农村最高的行政机构，往往利用自身的行政权力进行过度干预，由此造成其行政行为偏差现象。

在农村宅基地退出中，基层政府行政行为偏差主要体现在以下三个方面：一是基层政府利用行政权力强制农户退出宅基地。按照中央的政策意图是鼓励有条件的农户自愿有偿退出闲置宅基地，但现实中许多地区基层政府强制农户退出宅基地，逼迫农户“上楼”现象时有发生，以此满足自身利益。二是基层政府强制决定宅基地退出的价格。由于各地的区域位置、资源禀赋、经济发展水平不同，国家没有明确宅基地退出的具体价格，由各地政府根据本区域情况制定宅基地退出细则。农户作为相关利益主体之一，并没有平等地参与到宅基地退出价格的制定，基层政府往往决定宅基地退出价格。三是基层政府强制决定退出宅基地用途。闲置宅基地退出后，是复垦为耕地，还是规划新区抑或进行投资，需要基层政府、村集体和农户共同商讨，现实中由于农户缺少话语权，村委会多半是基层政府的附庸机构，助长了基层政府垄断宅基地用途的权力。

(二)宅基地退出中基层政府经济行为偏差

在农村宅基地退出问题上，中央政府从宏观上制定顶层制度设计，统筹农村宅基地退出工作，基层政府贯彻中央精神，具体执行农村宅基地退出事宜。作为地方利益的执行者，基层政府应以促进地方经济发展为目标，争取为地方谋利。但现实中的基层政府在实施宅基地退出时出现经济行为偏差，借机寻求非公共利益。我国农村宅基地数量庞大，宅基地市场存在巨大的利益空间，从经济理论来讲，应发挥市场在资源配置中的决定性作用，让宅基地退出在市场下进行合理交易。基层政府作为公共事务的管理者，在农村宅基地退出中应该扮演中间者的角色，为市场参与宅基地退出搭建一个合理有序的平台，建立中介组织指导交易双方进行资源的整合、交流等。但目前我国官员干部的绩效考核与地方经济发展指标相挂钩，一些基层政府为完成年度GDP绩效考核目标以获得政治晋升的筹码，忽视市场经济发展规律，诱使政府的经济行为发生偏差。在农村宅基地退出过程中，一些基层政府部门为了自身政绩目标，取代市场的作用，盲目强制推行宅基地的退出。例如有些地区基层政府一方面采取“以租代征”的方式，从村集体和农户手中获得闲置宅基地，另一方面私下与投资商进行合作，从中获得大量资本，而村集体和农户只能获得少量的租用金。此外，在一些实施城乡建设用地增减挂钩的地区，基层政府经营宅基地流转市场，从宅基地转化为建设用地的级差地租中获得大量利润。这种向村集体和农户攫取宅基地资源，诱使其经济行为发生偏差的现象，既损害了基层政府的公信力，也损害了农户的合理利益。

(三)宅基地退出中基层政府服务行为偏差

农村宅基地退出是一项重大事件，关乎到千万人的利益。作为与宅基地退出密切关联的基层政府，在此过程中应扮演好服务者的角色。当前，我国基层政府对农村宅基地退出的政策宣传仍不到位，缺乏宅基地退出所需要的公共服务。长久以来，农户的思想观念根深蒂固，认为宅基地是自家祖业，即使宅基地闲置荒废，也不愿意主动退出。又由于农村教育的局限性，农户也很少主动去了解国家出台制定的关于宅基地制度改革的相关政策法规，这些情况都不利于农村宅基地退出的顺利实施。因此，基层政府开展宅基地退出的政策宣传，让农户及时了解中央的政策精神是非常重要的。然而，通过笔者实地走访调查发现，很多地区的农户并没有真正了解农村宅基地退出政策，即使也有部分农户对宅基地退出制度有一定的了解，但仍不清楚宅基地退出的具体政策细则。基层政府的政策宣传不到位，造成公共服务行为的缺位，在一定程度上阻碍了农村宅基地退出工作的顺利开展。此外，基层政府在宅基地退出程序中的服务行为出现偏差。宅基地退出，首先应该是符合条件的宅基地，基层政府需完成宅基地的确权登记工作，现实中很多基层政府并没有完成这样工作，而直接主导宅基地退出。在基地退出过程中，基层政府需提供一些公共产品供给服务，例如：宅基地退出政策咨询机构、宅基地退出评估机构、宅基地退出交易平台机构等。然而，现实中基层政府很少提供这些完善的服务平台，即使有部分地区搭建了这些平台，大多也是形同虚设，并没有真正起到为农户提供服务的效果。综上，宅基地退出中基层政府的服务行为偏差，服务型政府意识单薄。

(四)宅基地退出中基层政府监督行为偏差

在农村宅基地退出过程中，需要加强对各方的有力监督，但在目前我国各地宅基地退出中，尚未建立起完善的监督监督机制。基层政府在农村在基地退出中，应当扮演好监督者的角色，然而，实际上基层政府监督行为严重缺位。随着农村宅基地退出的深入推进，宅基地退出过程中出现的问题也与日剧增。一是基层政府的内部监督行为缺失。基层政府在宅基地退出中既是引导者，又是政策的执行者，这样双重身份的存在，难以避免在宅基地退出过程中徇私舞弊行为的发生，因此，加强基层政府内部行为监督尤为重要。但在具体实践中多数基层政府并未做到政务信息公开透明，对宅基地退出过程中涉及到的财务资金缺乏必要的监督，易于滋生腐败行为。二是基层政府外部监督行为缺失。作为宅基地退出市场的监督者，基层政府要对参与主体和市场内运行机制加强监管，尤其要督促投资者进行合理利用宅基地，不得私自售卖国有资产。在开发宅基地的同时还要保护好周围耕地，维护好农村生态平衡等。现实中的基层政府非但没有监督好这些投资者，反而为了自己的财政收入和政绩需要，在宅基地退出中和开发商私下勾结，暗箱操作损害农户宅基地退出的利益。农村宅基地退出涉及多方利益诉求，其过程也是一场博弈，需要在一个公平有序的环境下进行，这就需要基层政府制定相关的退出规则，并进行严格的监督。基层政府对宅基地退出的程序缺乏监督，导致宅基地退出程序不规范，严重影响整个宅基地退出的进程。可见，基层政府的这些监督不到位，构成其行为偏差的一部分。

二、宅基地退出中基层政府行为偏差的深层逻辑

(一)科层制层级节制组织结构的弊端

以马克斯·韦伯为代表的社会学家提出科层制组织。在一种以层层分工、权力统一、指挥服从等为特征的组织形态中，形成了一种层级节制的组织体系。但这套组织结构体系存在着严重的弊端，在层级较多的组织中任务层层下达，难免发生信息传递不到位而造成失真现象。此外，这套制度使整个组织陷入僵化的状态，缺乏应有的弹性空间。具体到实践中，在我国纵向层次组织结构的治理体制下，赋予基层政府扮演执行者的角色，承担各项政策宣传、落实执行的职能。就农村宅基地退出实践而言，中央政府统筹全局后，基层政府负责具体执行宅基地的退出任务，其在宅基地退出政策和农户之间充当着桥梁与纽带的作用，对于宅基地退出这项政策最终能否落实具有重要意义。然而，处于层级化组织结构最低端的基层政府，面对自上而下层层分解的政策目标、负担过重的责任传导机制及问责追责压力及不科学的组织考评体系，[9]诱发基层政府在推行宅基地退出政策的过程中发生行为偏差，导致其行为偏离原有的政策目标。面对宅基地退出过程中的利益诱惑，身处科层制组织结构中的基层政府，为了应对上级组织的压力及自身利益，难免陷入行为执行偏差的境地。

(二)理性经济人运用公共权力寻租

布坎南认为，所谓的寻租就是个人通过政府寻求财富转移的浪费资源的行为。[10]本文将基层政府权力寻租界定为: 在市场经济的条件下，基层政府或官员利用公共权力干预，或利用制度的缺陷以谋求经济租金，从而获得自身利益最大化的行为。可见基层政府寻租行为产生的前提是凭借手中掌握的公共权力。其次，基层政府能够寻求到租金与制度本身的缺陷及制度运行过程中存在的一系列问题有关。就当前农村宅基地退出制度而言，由于其市场机制还不够完备，因此需要政府制度介入以弥补市场的不足。基层政府官员作为经济人，追求自身利益最大化，在宣传和执行宅基地退出政策时会考虑到自身利益，利用手中拥有的对宅基地的管制权力，同组织内部机构或一些大型的利益集团合作，譬如与土地开发商合作，通过转让农村宅基地的使用权，攫取农户利益，由此获得高额宅基地转让租金。由于宅基地产权界定并不十分清晰，基层政府仍掌握着宅基地配置的权力，因此可通过政策设租实现自身利益最大化。此外，在一些资源禀赋优越的地区，基层政府垄断宅基地退出后的利用方式，引导发展自己扶持的产业，发展地方经济以此获得区域绩效考核目标。总之，由于掌握公共权力诱使基层政府为了自身利益寻租，致使在宅基地退出中其行为发生偏差。

(三)基层组织的公共服务理念薄弱

新公共服务理论认为，政府的职能是服务而非掌舵。Denhardt夫妇认为，新公共服务理论的核心是公共利益、民主参与和服务意识，为公民和公共利益服务是新公共服务的价值标准。[11]在我国，基层政府作为推进政策执行和基层公共服务的代表者，在推进农村宅基地退出政策时，本应遵循为人民服务的基本理念，以维护广大农户的利益为出发点，完成农村宅基地退出的引导、调控及服务的职能，但现实中基层政府为民服务的公共理念却较为薄弱。在新公共服务理论看来，因遵循理性经济人假设，地方政府的行为倾向于追求自身利益的最大化，从而不重视为民服务的公共理念。公共服务理念薄弱在一定程度上诠释了基层政府行为偏差的运转逻辑。在农村宅基地退出中，一些基层政府没有通过搭建服务平台去扮演好服务者的角色，而是过度干预宅基地退出事宜；一些基层政府，忽视农户宅基地退出的意愿，实行一些不合理的宅基地退出方式甚至强制农户退出；一些基层政府担心在宅基地退出过程中产生的冲突危及自身利益，故对宅基地退出持不关心不服务的态度，这些都是导致基层政府在政策执行过程中行为出现偏差的内在逻辑。

(四)委托—代理机制存在信息不对称

委托代理理论主要研究行为依据一定的契约，授权人通过授予一定决策权力的方式，指定或雇佣另一些行为主体即代理人为其服务，从而形成一种委托代理机制。聚焦农村宅基地退出问题，中央政府与地方政府构成了委托代理机制。其中，中央政府是农村宅基地制度的政策制定者，亦是解决处理农村闲置宅基地退出问题的委托人，其目标是通过有效盘活农村闲置宅基地，继而实现整个国家利益的最大化。基层政府是中央政策的执行者，更是农村宅基地退出的代理人。在中央政府的统一指导下，基层政府本应该制定和实施相应的措施，以推动农村宅基地的合理退出。但落实到具体的制度实践中往往差强人意，基层政府政策执行出现偏差，造成农村宅基地退出市场的不健康发展。在整个农村宅基地退出的委托代理机制中，存在信息传递不对称问题。究其原因，我国有五级政府，基层政府作为最底层一级政府其内部组织之间又存在着许多部门，这样一来在委托代理过程中，就会出现基层政府传达信息的不对称。在宅基地退出管理问题上，由于中央政府难以对每一级地方政府，尤其是基层政府的行为进行有效监察，更不容易控制，使得基层政府容易通过手中掌握的信息资源及上级授予的权力，在执行宅基地退出问题的过程中产生行为偏差现象。

三、宅基地退出中基层政府行为偏差的矫正策略

(一)着力提升基层政府的政策执行能力

就农村宅基地退出而言，基层政府应在此过程中扮演桥梁与纽带的作用。按照上级政府的制度设计与文本要求，具体指导本区域宅基地退出的相关事宜，其政策理解力与执行能力又对宅基地退出的效果产生重要影响。因此，着力提升基层政府执行上级政策的能力，建立科学合理的政策执行机制，能够有效避免由于基层政府政策执行不合理所导致的相互掣肘、行为偏差等问题，进而推动宅基地的合理退出。在宅基地退出中，提升基层政府的政策执行能力需要做到以下几个方面：一是加强对宅基地退出政策的宣传。基层政府要把宅基地退出政策宣传到位，让农户清楚地了解此项政策。二是制定符合本区域的宅基地退出具体执行办法。根据上级宏观政策要求，基层政府应因地制宜地制定宅基地退出的规则、程序等。三是加强与相关部门之间的协同合作。农村宅基地退出是一个综合性的工作，在具体实践过程中，宅基地退出涉及到诸如农业部门、财政部门、规划部门等，各部门之间常常由于利益不一致、信息不对称，而导致政策执行错位。基层政府要加强与各部门之间的交流与合作，协同推进农村宅基地退出工作。最后要提升基层干部的能力，落实宅基地退出政策。处于工作一线的基层干部，直接面临着广大农户，宅基地退出的各项政策、规章制度需要基层干部将其落实。提高基层干部能力，有助于政府政策的推进，最终促进农村宅基地的顺利退出。

(二)加大基层政府行为的问责追究力度

农村宅基地退出涉及各方利益，基层政府不可能时刻保持应有的公共性，很容易转变成追求自身利益最大化的经济人，在此过程中出现各种行为偏差现象。现阶段，基层政府行为偏差现象屡禁不止，原因在于问责追究力度不够大。因此，有必要加强对宅基地退出中基层政府的问责追究力度，以保障农村宅基地退出工作的合理进行。实行问责追究的前提，是明确基层政府的行为边界，明确基层政府是否在其行为边界范围内行使职能。根据有限政府理论，在宅基地退出中应尊重市场的作用，基层政府可在其边界内进行适当的宏观调控，但政府行为应是弥补市场的缺陷和不足，而不是借用权力为自身谋利。若基层政府在宅基地退出中出现过度行政干预、不能处理好政府与市场的关系等情况，则可以界定为基层政府行为出现偏差。加大对基层政府行为的问责追究力度，是纠正其行为偏差的策略之一。具体到农村宅基地退出工作中，一旦发现基层政府人员有违法乱纪行为的，要严格对其进行处罚，对于情节严重的更要加大处罚力度，追究其行政责任甚至刑事责任，使违规者受到的处罚远远高于其获得的利益，以此督促基层工作人员廉洁奉公，全面贯彻落实上级政府的政策，以实现农村宅基地有偿退出的良性发展。此外，对于宅基地退出中基层政府不作为的情形，也应纳入问责处罚的范围内，通过执行严格的问责追究机制，从源头上减少基层政府行为偏差现象。

(三)强化基层政府为民服务的执政理念

全心全意为人民服务是政府的工作宗旨，这就决定了我国政府所从事的一切事务必须为了广大人民的利益。在提高国家治理体系和治理能力现代化的背景下，转变政府职能，提高公务人员为人民服务的意识，是构建服务型政府的一个重要举措。具体到农村宅基地退出工作中，由于农村社会相对封闭，农民的文化程度普遍不高，对宅基地有偿退出的相关政策、退出程序、补偿标准等信息的了解及接受程度不够全面，限制了农村宅基地退出的进程和推广。因此，更需要进一步强调政府尤其基层政府的服务职能，明晰其服务者的角色定位。首先，基层政府应认真学习中央政府制定的关于宅基地退出的政策文件，并在其管辖村镇内积极宣传，解答民众疑问，使民众详细了解宅基地的退出政策。其次，搭建宅基地退出的服务平台。宅基地退出关乎农户的切身利益，基层政府要拓宽公共服务的信息面，搭建一个为农户提供信息咨询、基础设施及其他公共服务的信息平台，使宅基地能够在一个健康、稳定、有序的环境中退出。最重要的是，因地制宜地制定宅基地退出的程序、方式、补偿标准等，引导农户合理有序地退出符合条件的宅基地。最后，加强宅基地退出过程中的监督及事后补偿落实情况。加强对基层干部的管理和教育，防止其与企业、土地开发商等勾结攫取农户利益。宅基地退出后，基层政府要关注对农户的补偿是否贯彻落实，切实维护农户合法利益。

(四)切实建立基层政府的内外部监督机制

当前我国农村宅基地退出过程中普遍存在信息不对称、垄断操作等问题，严重影响了宅基地退出工作的进展。基层政府在宅基地退出中应扮演好监督者的角色，建立一套有效的内外部监督机制。内部监督主要包括以下几个方面的内容，一是实行政务公开制度，监督基层干部的工作。在农村宅基地退出的工作环节，要加大政府部门政务的公开程度，使农户清楚宅基地退出后的收益情况。同时，政务透明的提高，也有助于防范基层官员与土地开发商勾结，减少基层政府腐败行为的出现。二是设立农村宅基地退出的专门监督机构。该机构的监督人员要独立于政府部门之外，使其行为不受政府干预，以便更好地行使监督工作。该监督机构的任务主要包括：严格监督宅基地退出的程序，依据政策要求规范开展；防止暗箱操作行为，保障农户宅基地依法、自愿、有偿退出。外部监督体现在两个方面，一是加强农户和社会力量对基层政府行为的监督。在农村宅基地退出工作中，要增强农户对基层政府的监督力度，提高农户的话语权，使其真正参与到此项工作中，监督基层政府行为，维护自身合法利益。此外，要充分发挥社会力量的监督作用，拓宽外部监督渠道，对于基层政府的违法或者不正当的行为，借助新媒体平台进行曝光处罚，以规范基层政府行为。二是基层政府要加强对宅基地退出后土地使用情况的监督，防止退出后的宅基地性质改变及被非法利用等情况，切实维护国有资产，促进农村宅基地合理高效利用。