“放管服”背景下加强科研院所内部控制的思考

○中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所 孙 媛

一、 引言

财政部于2012年11月印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)，要求所有行政事业单位于2014年1月1日起建立与实施内部控制，并于2015年12月发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)，提出“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”。

科研院所作为行政事业单位的重要组成部分，近年来根据财政部的要求有序开展了内部控制体系建设并取得了一定的成效。但是在新时代科技体制改革的大背景下，科研院所在落实“放管服”改革的同时，必须不断加强和完善内部控制。如果“一放就乱”，则起不到防范风险的作用；如果“一管就死”，又达不到“放”和“服”的效果。科研院所在进行内部控制体系建设时要讲求效率，充分调动科研人员的科技创新热情，做到以科研院所发展为核心、以内部管理为基础、以风险防控为保障。

二、加强科研院所内部控制存在的问题与困难

(一)内部控制观念淡薄，缺乏良好的内部控制环境

1.缺乏进行内部控制体系建设的内在原动力。科研院所非常重视科研项目的争取、科研成果的产出及国际合作交流等方面，往往容易忽略内部控制在推动科研工作方面的作用[1]。大多数科研院所主要是在财政部和上级主管部门的要求下被动开展内部控制体系建设，难以真正实现内部控制的作用。

2.科研人员不理解甚至排斥内部控制体系建设。近几年国家出台了一系列给科研人员“松绑”的政策，要求赋予科研人员更大的项目经费使用自主权，如果科研院所开展内部控制只注重“管”，没有很好的做到“放”和“服”，那么科研人员会认为单位进行内部控制体系建设既制约了科研经费的支出，又影响了科研工作效率的提高，甚至会对内部控制产生抵触情绪。

(二)内部控制组织架构不健全，缺乏关键岗位责任制

1.内部控制工作小组尚未真正发挥作用。大多数科研院所的内部控制工作小组一般由财务部门牵头负责，这就导致其他职能部门认为内部控制就是财务内部控制，在工作中被动配合，不可避免地削弱了内部控制的效果。而财务部门处于单位整个业务流程的最末端，科研人员报销相关费用提交单据时才到财务部门，真正做到事前预防、事中控制存在一定的困难。

2.内部控制体系建设的监督和评价缺失，未能与内审、纪检监察部门形成联动[2]。不监督评价内部控制体系建设情况，就不能发现存在的问题。财政部要求各单位每年提交的内部控制年报就需要填写单位内部控制评价与监督部门的运行情况。

3.尚未制定关键岗位责任制度。有的科研院所受人员编制的限制，很多工作无法严格按照不相容岗位相分离的要求做到一人一岗。而且制度的执行靠具体工作人员的自觉性，容易产生徇私舞弊，使制度在具体执行过程中“变形走样”，影响内部控制的效果。

(三)内部控制制度体系不健全，未能适应“放管服”改革下科研院所管理的新形势

1.部分科研院所存在制度缺失的情况。一些比较基础的制度尚未建立，如缺少预算管理办法，容易出现预算编制粗糙的情况，致使预算的计划性和科学性不强，削弱了预算的约束控制力。

2.制度在具体执行时可能存在困难。自2016年以来，科研院所为落实“放管服”改革，基本上已按照中办国办50号文要求制定了会议费、差旅费及结余资金管理办法等独立成篇的管理制度。但是，由于各个职能部门的管理都更加细化，在一些出现交叉的方面往往因为沟通不足使部门之间的协调存在一定问题，相关制度在执行中会打架，削弱了内部控制的效果。

3.科研经费领域风险防控机制有待进一步加快建立和完善。近年来，党中央、国务院高度重视科研领域简政放权工作，密集出台了一系列聚焦科技创新、激发科研活力的文件，科研院所对科研经费的管理也越来越重要。预防永远优于事后处罚，只有规范科研经费管理，才能有效防范科研腐败，避免科研人员将科研经费挪作他用。

(四)内部控制信息化水平有待提高，内部控制体系建设尚未真正落地

1.内部控制信息化建设比较薄弱。部分科研院所目前的信息系统主要集中在财务报销等方面。资产管理、预算管理、基建管理及合同管理等缺少信息系统的支撑，一方面会影响这些重要经济业务的管理提升，导致日常工作效率低下、效果不佳，另一方面会使业务成本增加，无法最大限度地实现业务风险的事前防控。

2.部分科研院所现有信息系统间缺少接口，存在“信息孤岛”，各系统无法实现数据共享，相关经济活动及内部控制流程尚未嵌入信息系统。

三、加强科研院所内部控制的建议与思考

(一)强化内部控制意识，营造良好的内部控制环境

1.把内部控制作为“一把手”工程来抓。财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》第一章第六条明确指出，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，只有科研院所的单位负责人亲自挂帅，高度重视、组织、协调本单位的内部控制工作，才能有力保障内部控制的全面实施[3]。

2.引导全体职工树牢内部控制意识。以多种形式开展内部控制宣传培训工作，使内部控制理念深入人心，使管理人员和科研人员了解内部控制，认同各项内部控制制度，实现从“要我内部控制”到“我要内部控制”的根本转变。

3.注重绩效考评。为了更好地推动单位内部各部门及职工对内部控制的重视，可将内部控制实施情况作为单位各部门及职工绩效考核的一项重要指标，以评促建。

(二)健全完善内部控制组织架构，明确关键岗位责任制

1.成立内部控制领导小组和工作小组。领导小组由单位领导班子成员担任组长和副组长，负责组织单位内部控制建设工作，确保各项工作落实到位。领导小组下设内部控制工作小组。工作小组可由财务部门牵头，自行或者委托外部第三方内控咨询公司研究梳理本单位业务流程，查找风险点，制定出符合本单位实际情况的内部控制实施方案。

2.成立具有一定独立性的内部控制评价与监督小组。评价与监督小组通过评价内部控制的完善性、有效性等，指出存在的风险及缺陷，作为优化完善内部控制的重要依据；通过加强与内审和纪检监察部门的联动，更好地避免舞弊行为、违规违纪事件的发生，确保内部控制体系的有效执行和后续运行。

3.结合岗位廉政风险排查防控工作，建立关键岗位责任制。遵循制衡性原则和权责对等原则，同时兼顾工作效率，将权利与责任落实到各职能部门和具体的管理人员，在业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，并对不具备轮岗条件的人员采取专项审计等控制措施，避免工作人员凭经验、人为因素工作。

(三)持续优化完善内部控制制度体系，增加制度的适应性

1.强化建章立制，夯实制度。科研院所应在充分尊重科研人员、遵循科研规律的前提下，完善缺失的内部控制制度，构建与“放管服”背景下科研院所发展相适应的内部控制制度体系。也可请第三方内控咨询公司进行梳理，对薄弱环节提出有针对性的管理建议。

2.根据国家最新的政策及时修订完善现有制度。科研工作具有不确定性。科研院所要以制度创新为抓手，在尊重科研人员、遵循科研规律的前提下，在服务上做加法，在制度上做减法。通过梳理、优化业务流程，制定灵活高效的内部控制制度体系，赋予科研人员更大的经费使用自主权，建立便捷高效的科研经费报销流程，将科研人员从繁琐、不必要的事务性工作中解放出来，增强科研院所的自我约束能力。例如，合理减少审批流程，加快审批进度，缩短报销时间；制定科研经费包干制度，合理减轻科研人员财务报销负担，一定程度上解决“报销繁”的问题。

3.增强制度的可执行性。内部控制不只是财务部门需要落实的，而是单位内部各职能部门都要参与其中的。各职能部门要立足部门职责，提升服务和管理能力。对于涉及到部门之间交叉管理的事项，可由单位领导亲自协调各部门，制定清晰的流程，避免制度打架。

4.建立科研经费风险防控机制。通过建立科研诚信制度和黑名单制度，严格责任追究，由科研人员对每笔经费支出的真实性和合理性负责；通过建立内部公示制度，增加管理的透明度，公开科研经费包干使用情况、科技成果转化收入现金奖励情况等，引入广大群众的监督。

(四)加强内部控制信息化建设，使内部控制体系建设真正落地

1.对内部控制信息化建设进行总体规划。科研院所可以对原有的信息系统进行完善，开放接口接入其他模块的信息系统，也可以在充分评估成本效益后更换一家实力雄厚的软件公司启用一套全新的信息系统，通过信息化手段实现单位内部各部门信息数据的互联互通，让信息多跑路，让科研人员少跑一趟。合理利用系统控制替代大量的手工控制，将重要经济业务的关键控制点嵌入到信息系统中，减少人为因素的影响，快速提升资产、预算、基建、合同管理等重要经济业务的管理效率。

2.注重信息数据的安全性。科研院所在数据量增加后可脱离现有的服务器，使用云端技术解决缺乏专业计算机人员带来的服务器硬件管理难题，也可避免服务器遭到恶意攻击产生数据丢失的风险。

四、结语

时代在发展，科研院所的内部控制体系建设永远在路上。科研院所要切实承担起法人主体责任，进一步深化落实“放管服”改革，创造性地抓好科研领域内部控制工作，建立以信任为前提、助力科技发展、促进科技创新的内部控制体系，既增强科研院所的风险防范能力，又给予科研人员更大的项目经费使用自主权，合理保证单位各项经济活动合法合规、资产安全和使用有效，推动科研院所健康发展。