“双减”政策下校外培训机构专项督导的政策逻辑与行动路径*

□季 节

（杭州师范大学，浙江杭州 311100）

随着《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等新政策相继出台，各地陆续开展了校外培训机构专项督导工作。专项督导是教育督导机构根据具体任务对督导对象某一方面的工作所做的督导。与综合督导相比，专项督导可以较深入地了解某一方面的情况，集中精力，避免资源消耗[1]。校外培训机构专项督导可以在短时间内集中精力联合执法、有效推进规范校外培训机构办学行为，切实减轻中小学生校外培训负担，特别是在疫情防控、合同签订、广告宣传、信息公示、收费管理、安全保障、教学管理等重点监管方面成效明显。

为进一步做好校外培训机构治理和督导工作，使这项工作不仅立足于工作本身，还能为未来优化督导效能、聚焦监管核心、夯实法治基础做好准备，我们有必要进一步梳理校外培训机构专项督导的政策逻辑，提出新时期校外培训机构专项督导的行动路径。

一、“双减”政策下校外培训机构专项督导的政策逻辑

政治逻辑是教育政策背后的驱动力。“双减”政策立足于深入贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，切实提升学校育人水平，持续规范校外培训，有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，办好人民满意教育的政策逻辑，对新时期教育专项督导工作提出了新要求。

（一）校外培训机构专项督导与办好人民满意的教育

为办好人民满意的教育，党和国家积极回应人民关切，在“双减”政策出台前，已相继出台了《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》等政策文件[2]。各地积极响应，开展了规范在职中小学教师的校外教学行为、规范校外培训机构培训范围和内容、严格审查其办学资质等方面的校外培训机构专项教育督导和多部门联合执法工作。从政策逻辑看，回应人民大众在教育领域的重要关切是开展校外培训专项督导的根本出发点。办人民满意的教育，就是让人民在教育发展改革中享有更多的获得感和认同感，倾听的是人民大众的声音[3]。校外培训机构乱象不仅严重破坏了教育生态、违背了学生发展的规律，也加重了家庭经济负担。一些校外培训机构在合同纠纷、财产安全、价格欺诈、虚假宣传、缺乏资质、焦虑营销等方面存在的问题，需要通过专项教育督导等多种方式全面治理。目前，仍要将校外培训机构专项督导工作列入惠民工作重点，作为提高人民群众满意度的重要举措抓紧抓实。

（二）校外培训机构专项督导与减轻学生过重学业负担

中小学生课业负担过重问题一直是我国基础教育的热点问题。学生学业负担包括课业负担、心理负担和经济负担三个方面。课业负担主要是指完成学习任务所产生的负担；心理负担指学生学习过程因负面情绪造成的心理压力；经济负担指维持学生校内外整个学习活动所需要的经费支持[4]。近几年，教育部、各省市的减负专项督导工作持续推进。“减负万里行”、《中小学生减负措施》（减负三十条）、“双减”等政策措施的出台，是对减负工作的延续和强化。减轻学生过重学业负担是实施素质教育的重要基础，也是促进中小学生身心健康发展的重要举措，是全社会共同的责任。一些学科类校外培训机构超前补习加重了学生的学业负担，导致“校内减下去，校外增上去”的尴尬场面。“双减”政策高度重视减轻学生过重学业负担，针对性很强。例如要求从严规范教培行为，要求必须贯彻执行《未成年人保护法》的相关规定，不占用学生的法定节假日、休息日、寒暑假等，为减负工作提供了法律和政策基础，也为校外培训机构的专项督导提供了确切的依据。

（三）校外培训机构专项督导与规范校外培训行业发展

校外培训机构在近二十年的蓬勃发展中，暴露出的问题也一览无遗，突出表现为教育质量参差不齐、教育竞争过分加剧、教育监管力度较低等。因而，教育部门以问题为导向，作出了如规范培训行为、对校外培训机构实行负面清单制和黑白名单制的规定，进一步加强督查考核，要求基于属地管理的原则组织好专项检查、常态化检查及年度检查等督查工作[5]。“双减”政策的出台将督导进一步细化，明确了部门工作责任，表示应该联合开展专项整治行动。随后，地方教育部门结合地方特点，先后提出了全面贯彻国家“双减政策”的一系列工作部署，比如针对校外培训机构的监管，浙江省提出了专项治理，建立数字化监管平台和常态化监管机制的策略，在监管内容上突出“培训时间是否违规”“培训内容是否超前”“疫情防控措施”等，还进一步强化了督查问责，表示应该针对校外培训机构进行专项督导，加强问责以及违规查处，将校外培训的督导责任落实到相应的属地。这说明，伴随着校外培训机构的不断发展壮大，一些复杂的新问题不断显现，所以“双减”政策出台后，在治理校外培训机构时，专项教育督导的问题抓手也将愈发清晰[6]。

二、新时期校外培训机构专项督导的行动路径

“双减”政策出台后，为进一步巩固校外培训治理成效，我们应从优化督导效能、聚焦监管核心、夯实法治基础等方面作好准备，进一步明确市场监管、民政、发展改革、财政、公安等部门的责任，共同发力，力争取得重大突破。

（一）优化督导效能，整合多元关照

新时期，相关部门必须在党和国家的宏观指导下贯彻落实新时期的“双减”政策，并在实践过程中使政策在督导的不断反馈中得以落地。相关部门应以国家义务教育阶段的发展框架为基础，对校外培训机构进行专项治理，统筹社会各方共同参与，形成多元化的责任共担合作格局，共同助力校外培训机构专项督导政策的落实[7]。为此，一方面，督导职能要进一步优化。首先，专项督导要以督导为抓手，促进督导实施规范化，制订首问负责制、首查负责制等制度。其次，要以明责履职为载体，全面提升督导效能，遵循现有政策，结合当代特点，明确督导目标、重点规定、关键举措、主体责任以及时限。另一方面，从宏观上来讲，校外培训机构治理应该建立多元化的协同架构，统筹政府、企业、学校、社会和教培行业共同参与，从微观层面来说，要进一步加强对校外培训机构的专项督导，政府、校外培训机构、社会各界应各司其职，三者分别做到依法管理、依法办学和依法监督，以形成多元主体共同参与、统筹共建、友好互动的协同治理新局面[8]。

（二）聚焦监管核心，推动政策落地

虽然校外培训机构需要全方位、多元性地进行治理，但督导部门更有着义不容辞的责任。从督导方式来看，可采取的途径有学校自查、部门抽查、市级巡查等。从督查内容来看，督导小组需聚焦监管核心，展开专项督导。对有证有照的培训机构（文化学科类），督导部门需从机构是否有相应资质，学科教师是否具备相应教师资格，课程是否存在超前超纲、过分关注应试等不合理的行为，疫情防控是否到位，收费是否合理合规等方面进行考核。对有照无证培训机构（其他类），督导部门需考核其是否存在安全隐患、是否存在超范围经营文化学科类辅导现象。对无证无照培训机构（经营文化学科类辅导），督导部门需考核其是否存在在校教师从事或变相从事有偿家教等问题，并报当地党委、政府以便进一步落实整治措施。

（三）夯实法治基础，寻求制度支撑

教育制度能有效保障各项教育主体关系的合理配置[9]。法治通过合理的程序与规则，可促使校外教育培训行业步入正轨。近年来，校外培训市场中出现的超标超前培训、虚假宣传、过度营销等问题，使得越来越多的学生卷入其中，增加了家庭经济负担，引发了全社会焦虑，并进一步破坏了基础教育生态。当前，破除校外培训的顽瘴痼疾亟须法治思维和法律手段来实现治理目标[10]。其一，要对基础教育的法律体系进行完善，切实提高校外培训治理政策的规范性，为政策的落地提供法律依据和制度保障。首先，应对教培行业行政机构和行政程序的法律制度予以完善，明确各类机构和各级政府在校外培训治理政策落地过程中的责任与权力，使各方面都朝着制度化的方向发展。其次，使基础教育法律规范中的执法体系得到进一步完善与规范，加强对校外培训治理政策落地过程中的全方位监管，不断强化教育行政执法力度，加强行政指导、处罚和强制等手段的合理运用，确保校外培训治理政策督导的落地与实效[11]。其二，建立完善的校外培训治理政策督导制度，并进一步完善相关的评价制度与问责制度。首先，应大力监察或审计督导部门和督导小组，着重监督校外培训治理政策的实施成效，并评估校外培训治理政策的执行成本，确保评估过程和结果公开透明，使监管更加有效。其次，建立健全校外培训治理政策问责制度。在确定督导主体的职责之后，应针对校外培训机构治理政策督导建立相应的激励机制与问责制度，引导责任部门加强问责，鼓励社会力量敢于问责、积极问责，发动社会力量共同参与，不断致力于提高校外培训治理的合法性与实效性。