党委会的制度逻辑

王耀海

(中国社会科学院 法学研究所，北京 100720)

一、引言

2016年，习近平总书记就学习《党委会的工作方法》一文作出重要批示，对各级党委(党组)领导班子成员特别是主要负责同志重温这篇著作提出明确要求。[1]在抗击新冠肺炎疫情的过程中，党中央和各级党委充分发挥了党委会的制度优势，展现了党委会的制度绩效。

学术界对党委会的研究取得了一定的成果。孙功详细梳理了党委会制度的产生历史，论述了其基本作用，认为党委会是执行机构，它要执行党代表大会或者党员大会所作出的决议。这项制度是党内民主的基本体现，所以如何使这个制度有效发挥出它的制度功能，是党内民主建设所面临的重要任务。[2]高兰研究了党委会制度的历史，认为党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，认为方针政策性的大事、全局性的问题和重要干部的推荐、任免和奖惩，一般都应要由党的委员会集体讨论作出决定。[3]黄显中从该制度产生的历史视角出发，认为毛泽东《党委会工作方法》一文的根本目的，在于规范和健全党委会政策制定的组织秩序、求实模式和思想作风。党委会工作是根据民主集中制原则开展的，包括“集中指导下的民主”和“民主基础上的集中”两个阶段。这两个阶段的“民主”与“集中”具有不同的涵义。《党委会工作方法》有利于理解党委会的基本任务，进而推动党委会制度的落实。[4]李毅弘认为党委会是党的制度建设的重要内容，应科学配置权力以强化党委会制度的功能建设，进一步完善党委会制度的结构和实现机制，进而提升党委会的工作效率。[5]

学界的研究主要集中于探讨党委会制度的历史来源，分析党委会制度的巨大功用，聚焦党委会制度运行过程中的不足，并且针对性地提出完善措施。但从制度合理性视角所做的研究，还显得比较薄弱。因此，有必要研究党委会制度的合理性基础，探讨它得以产生的根本原因，研究它如何更好地发挥作用，并思考它不断完善的现实可能。

二、应时产生的党委会

作为顺应无产阶级革命斗争内在要求而出现的政党，共产党代表着人类社会发展的方向，自诞生之日起就具有代表优势，因为与工农群众的天然联系，共产党天生具有最大化的社会代表宽度。这也是人类历史上第一次出现从根本上代表劳动群众的政治领导群体。这个根本属性决定了共产党在进行政治活动时，能够把人民群众的利益放在第一位。毛泽东指出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”代表最广大群众利益的共产党，在无产阶级革命斗争中，既有条件也有必要高效地组织起来，在革命胜利后，共产党在带领人民群众建设社会主义时，也需要高效统筹各种资源。这内在地要求共产党必须采取高效的组织方式。

(一)党委会是符合政党本性的组织方向

怎么组织起来，才最符合共产党的政党本性呢？能够最大化发挥自己的组织优势，最大化发挥领导效能，应该成为选择组织方式的基本标准。根据共产党所要完成的历史使命，为了能够高效发动人民群众，需要民主化、集中化地去组织起来。民主化，能够使共产党始终代表人民群众的利益；集中化，能够使共产党高效决策和行动，实现全党的一体化动员。

无产阶级政党是顺应历史发展要求的政治载体形式。在无产阶级政党的形成过程中，客观形势催生的制度因子就是民主与集中。民主是因为民众需要有保障；集中是因为客观斗争长期处于紧迫性之中，需要集中力量且高效行动。因此，实行既民主又集中的制度，是无产阶级革命和社会主义建设的内在要求。与历史发展趋势所催生的制度模型相适应，无产阶级政党运转的基本制度，就是民主集中制。本质而言，共产党是以细小的社会细胞为基础，通过铁的纪律和民主集中制的方式，将这些细小的社会细胞严密地组织起来的政治组织。为了高效完成各种目标，“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则。”[6]214

为了应对党内外敌人，党必须按照民主集中制组织起来。这就意味着，“无产阶级只有通过民主制，就是说，只有充分实现民主，把最彻底的民主要求同自己的每一步斗争联系起来，才能获得胜利。”[7]78刘少奇指出：“党的集体领导，也只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导。党的民主集中制与个人负责是必须同时采用的。重要问题应该民主决定，但工作的执行则应个人负责。”[8]67因为共产党的阶级基础是无产阶级，所以必须实行民主制才能确保自己的阶级来源和阶级支持。而在内外敌人交织斗争的复杂情势下，其制度运行的重点在于集中，即权力集中行使。如列宁所言，“受专制制度压迫的各族无产者反对专制制度、反对日益紧密团结的国际资产阶级的斗争要取得胜利，集中制是必不可少的。”[9]226因此，共产党的基本组织原则，就是民主集中制。

(二)落实组织方向的支部机制

确立民主、高效而细密化的组织机制，这是共产党所要完成的历史任务。马克思主义经典作家在革命实践过程中，经过深入研究，认为共产党建立在支部基础上的党委会制度，是最符合共产党历史使命的组织方式。党委会，就是党委委员会议。谁是委员？谁来委托这些委员？既然有委员，就意味着必然有比党委会更加基础性的组织机制，否则就谈不上委托。只有建立在坚实的群众基础之上，党委会才能有稳固的动力来源，进而才能发挥出足够的制度优势。

共产党具有很大的社会代表宽度，能够发现也敢于采用与人民一体化的组织动员方式，因此具有很强的行动力。“党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队。这个先锋队的力量比它的人数大10倍，100倍，甚至更多。”[10]38其强大的行动力，不仅因为共产党员的思想觉悟高，还与共产党的组织力有关。每个政党都有自己的基本特征，由此展现出不同的组织力量。“在政党特征方面，共产党首先有区别于其他类型政党的组织结构。政党的实际运转情况，很大程度上取决于它们的组织结构。把植根于社会的小小的基层支部同垂直领导体制以及民主集中制结合在一起，是保证共产党具有内聚力、防止分裂和坚不可摧的重要因素之一。”[11]19-20民主集中制和细节化的支部机制使共产党拥有了强大的行动力。

设立支部机制是无产阶级政党的内在需要。如产生于1847年的《共产主义者同盟章程》中第二章“支部”所展示的，共产党自初步成型，就以支部作为基础组织形式。[12]573支部机制，被后来各国无产阶级政党所沿用。长期被广泛沿用的事实表明，支部机制是与无产阶级革命和社会主义建设高度适应的正位制度。共产党的行动力来源于细节化动员的组织能力的优势。以历史演进为视野，“从政党的起源和发展可以看出：封建社会产生朋党，资本主义社会早期产生谈话式的政党，资本主义社会充分发展以后产生分部式的社会党；世界历史由资本主义进入帝国主义阶段以后，产生了支部式的共产党，为完成社会革命的任务，它有极严密的组织和严格的纪律，且深入到社会的基层。”[11]41因此，政党因应社会力量组织化而产生，又随着社会组织的需要而不断创新发展自己的组织形式。可以说，共产党的支部形式，是最具有组织能力和组织效率的应时机制。

共产党的支部式组织方式是契合历史趋势要求的制度结晶。共产党之所以能采用支部式运作机制，基本原因有两个：阶级基础和组织目标。共产党的阶级基础是无产阶级，因此必须实行民主制才能确保自身阶级来源和阶级支持。支部式的组织机制，只有共产党敢于采用，是因为党与人民群众血肉相连。支部式组织，表明政党与社会逐渐融为一体的人民化趋势。党民一体化形成之后，才能真正确保坚强的政党行动力。支部式机制，为执政民主化奠定了扎实的组织基础，也是共产党执政优势的来源之一。此外，“共产党是以领导劳动群众推翻资产阶级政权、夺取政权为目标，所以采用‘支部’式的组织形式，以便于统一指挥领导。”[11]40为达到这些目标，需要阶级一体化、组织化，才能凝聚人心，形成最大化的斗争合力。不论革命时期还是建设年代，共产党都必须从群众那里获得最直接的支持，才能有组织地实现各个目标。共产党只有扎根基层，对群众实现最直接的管理和引导，才可能在充满风险的斗争中实现阶级目标。

由上所述，支部运作机制能够适应无产阶级政党的发展需求，是因应时代趋势要求的制度建构。支部是共产党结合基层的最基础的元素，它的存在与发展，又内在要求在支部基础上，实现党委会制度。

(三)基于支部的党委会

支部与委员会内在相联。支部机制是党委会的基础所在，而党委会是支部机制必然的逻辑延伸。《共产主义者同盟章程》在支部机制的规定之后，紧接着就规定了“区部委员会”、“中央委员会”等委员会运作机制。没有党支部作为基础，党委会就难以产生。具体到我国，党支部和党委会都是中国共产党的基层组织。党章规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。”可见，支部与党委会内在关联。

共产党的支部运作机制，能够有效动员最基层，为高效实现党的目标而凝聚力量。但是，在具体事务过程中，不可能所有支部的所有党员，都去讨论和决定相关事务。最好的方式，就是产生委托机制，把本支部或者更多支部的相关事务委托给支部党员能够信任的党员代表，使之常态化地代表党员来参与党内相关事务。因此，无产阶级政党在基层支部的基础上，必然会实行党委会制度。党委会是党支部基础机制在运转中自然而然的逻辑延伸。

党委会制度的建立，不仅是支部运转的内在要求，更是民主集中制的具体表现和制度需求。党委会制度为集体领导的民主机制奠定了基础。民主集中制最核心的制度意义在于集体做出的正确决策能被高效落实。为了实现政党根本目标，共产党需要按照民主集中的要求，高效组织起来。支部机制具有历史合理性和制度优势，建立在支部机制基础上的党委会也因此获得了深厚的制度优势。而要想发挥出制度优势，必须有切实高效的工作机制。

三、党委会的工作机制

党委会的制度优势需要配套具体工作机制才能落实。如果党委会的具体工作机制难以有效实现民主与集中弹性适应的制度内涵，就不可能发挥出党委会的制度基因和制度优势，反而会折损本来应该发挥出来的制度优势。2016年，习近平总书记号召全党学习毛泽东的《党委会的工作方法》，推动全党掌握正确的党委会工作方法。为此，中组部印发《关于学习贯彻习近平总书记重要批示精神加强党委(党组)领导班子建设的通知》，要求把《党委会的工作方法》纳入“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育中，在学习掌握科学的工作方法和领导艺术、学习掌握其中蕴含的政治纪律和政治规矩上下功夫，真正把握《党委会的工作方法》的基本思想，提高领导能力和水平。党委会的工作方法大致分为三大层面：

(一)根本机制

毛泽东在《关于健全党委制》一文中明确指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[13]1340这里表述的是党委制的根本目标。为了实现这个根本目标，需要加强集体领导，即通过党委制集中大家的集体智慧，确保党的工作高效展开，这是研究党委会工作方法的基本方向。在这个根本方向的指引下，应该如何促进党委会的工作？毛泽东在《党委会的工作方法》中进一步指出：“除了开好代表大会以外，党的各级委员会把自己的领导工作做好，是极为重要的。我们一定要讲究工作方法，把党委的领导工作提高一步。”[13]1444由此可见，党委会应该具体承担政治领导的工作，这是我们党具体领导各项事业的根本制度要求和任务。而为了实现这个根本任务，党委会需要在现实运转中，寻找到符合自身制度内在要求的各项方法。

(二)基本方法

《党委会的工作方法》一文论述了12种工作方法。其中最为主要的工作方法有：一是“党委书记要善于当‘班长’”，二是“要把问题摆到桌面上来”，三是要“互通情报”，四是“不懂得和不了解的东西要问下级，不要轻易表示赞成或反对”。这四个方法是明确体现党委会制度方向的基本工作方法，也是党委会的基本决策机制，在工作方法体系中起到举足轻重的决定性作用。这些方法表达了民主集中制度的基本要求。党委书记要善于当“班长”，不仅意味着党委委员之间是平等的，而且党委书记还要起到统领作用，即能够把大家的意见集中起来，促进落实。但是要想统领，就要把问题摆到桌面上来，要互通情报，要向下级了解情况，不能轻易表达赞成或者反对。

为什么党委会要采取这样的决策机制？根本原因还在于，共产党是无产阶级政党，代表劳动群众的根本利益。因此，我们的工作必须公开，实行“下向服务”原则。如果做不到公开、互通情报和下向了解，就不可能做出正确的决策，不仅不能获取其他委员的赞同，就是老百姓也不可能接受相关决策。这样，党委书记这个班长就做不好。毛泽东指出，“领导工作不仅要决定方针政策，还要制定正确的工作方法。有了正确的方针政策，如果在工作方法上疏忽了，还是要发生问题。党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用。”[13]1440

把这四个方法运用到党委会的工作中去，党委会制度运转就有了基本保障。这使党的正确政策得以稳固形成，从而确立和巩固党的领导地位。这些党委会工作的基本方法，深刻体现出党委会的制度合理性。

(三)具体方法

除了以上展现制度方向的基本方法，促进党委会高效运转的细节技术也很重要。这些具体工作方法不仅能进一步体现共产党的先进性，也能具体提高党委会的运转效率。

党委会工作要学会“弹钢琴”，在全面统筹中突出重点。“弹钢琴要十个指头都动作，不能有的动，有的不动。但是，十个指头同时都按下去，那也不成调子。要产生好的音乐，十个指头的动作要有节奏，要互相配合。党委要抓紧中心工作，又要围绕中心工作而同时开展其他方面的工作。……党委的同志必须学好‘弹钢琴’。”[13]1442如果不能抓好中心工作，就会使党的工作陷入被动。这种抓紧中心工作，兼顾其他重要工作的方法，符合唯物辩证法的基本要求，抓住了主要矛盾的主要方面。在现实中，党委会既要紧抓核心工作，也要兼顾其他矛盾和其他方面，即要求兼顾其他重要工作。

面对工作一定要“抓紧”，否则抓而不紧，等于不抓。“党委对主要工作不但一定要‘抓’，而且一定要‘抓紧’。什么东西只有抓得很紧，毫不放松，才能抓住。抓而不紧，等于不抓。”抓紧工作就是要求在实践中，一定要结合各种具体条件，促进现实的改变。抓紧工作就是要及时提炼民意，并有主次地及时决策且贯彻落实，只有这样才能满足民意的要求，帮助民众解决问题。

此外，要想抓紧抓好工作还需要做到“胸中有数”，要注意决定事物质量的数量界限。只有把基本方法与具体方法结合起来，才能发挥出强大的方法合力，从而彰显党委会的制度绩效和优势。

四、党委会制度优势的应时发挥

虽然党委会制度有上述诸多优势，也有实现这些优势的基本方法，但是因为各种具体条件的限制，制度在运行过程中，有时会产生不利于实现基本目标的某些偏离。这些偏离的出现，也使党委会制度应时产生不断完善以继续发挥制度优势的内在需求。制度优势的应时发挥和完善，涉及从宏观到微观的诸多因素。

(一)不利于发挥制度优势的可能性

任何制度都有适应具体条件，不断吸收制度营养，不断完善的过程。党委会制度符合民主集中的历史需要，但在落实过程中，容易发生两种偏离：要么过于集中，要么过于松散。

党委制在推行过程中，如果党委内部缺乏制约和监督，比较容易产生过度集中的倾向，不利于党的核心领导作用的充分发挥，不利于党对民意的反映和落实。与此相反，如果过度强调民主机制，也容易产生议而不决、各自为政、各把一方的松散现象。一旦产生这种现象，意味着党委制实现过程中，缺乏集中而导致决策低效和落实乏力。这种现象表明党委会的集中职能没有充分发挥出来，可能导致在关键时刻无人勇于负责的消极状态，这种消极状态将导致党的事业受到严重损害。更为严重的是，如果不能通过集中机制来监督党委委员，就会致使各位委员之间的关系过于松散，谁也不服谁，进而导致行动低效。

这两种可能性，都是对党委制的削弱，不利于高效发挥党委制的制度优势。导致两种偏离出现的原因是，强调一方的同时，来自对方的回拉力却不足以避免让偏离过度发展，如强调民主的时候，对集中的需要所产生的回拉力，不足以及时回拉民主偏向。只有让民主和集中两种机制，都能在制度运行的重心偏向对方时，能够立即从本方产生足够回拉力，这样二者才能真正融合而发挥出最大化的制度优势。只有这样，党委制才能最大化满足民主集中制的根本原则，发挥出最大的制度效率。

要想使党委制最大化发挥出制度优势，需要结合现实条件，加强党委制的功能发挥，使之趋于完善。

(二)党委会制度优势的发挥方向

随着城市化进程的推进，在城市里生存的即时性导致矛盾卸载空间越来越小。如果民众生存和生活需求得不到及时满足，他们很快就会产生反应，比如大面积停电停水往往很快就会导致民众怨声载道、投诉潮起。城市中必然产生的生存紧迫性，会对党委会领导形成直接压力，意味着对委员们能力的考验。在这种基于城市化的及时反馈机制的作用下，必须及时回应民意，根据现实需要不断调整政策针对性，跟随民意及时决策并高效执行。这就导致包括党委制在内的政治制度体系，处于能够及时且持续吸收各种制度营养，进而不断发挥制度优势、不断自我完善的待位状态。

社会主义市场经济体制是国家统筹领导下的交换型经济形态。它内涵的多元机制和统筹需求，会源源不断地催生民主和集中两种基本动力。市场经济的推行，导致社会分工越来越细密化，进而使社会需求和利益越来越多元化。经济多元化要求党委在决策时，必须反映多元化的社会诉求。多元化的社会诉求会通过各种渠道反映到党委会委员那里，并凝结成为委员们的决策意向，从而为科学决策、制定法律和推行法律政策，提供决策指向和现实支撑。面对日趋复杂的社会事务，每个党委委员都应积极参与社会问题的解决。这进而导致集体决策的动力和需求趋于加强。只有及时按照民意趋向来集体决策，这样的决策才会更加科学、均衡和民主。

民主动力增强的同时，集中的动力也日趋提高。革命时期因为有共同的敌人，民众之间需要紧密联系。同样，建设时期也需要全社会一体共进。特别是在市场经济建设深入推进的前提下，社会分工越来越细密化，导致基层社会主体之间的联系日趋紧密，社会关联度空前加大，市场主体彼此之间的联系紧迫性空前提高。与此相应，社会中共同事务不断增多，要求国家必须及时处理的紧急事务越来越多，这内在要求国家高效统筹。总之，基层事务日趋稠密后，使得党必须深刻而直接地联系人民群众，必须高效决策且高效实施，才能实现各种建设目标。这种对高效决策的要求，促使集中决策的动力不断得到加强。

在当代中国，民主动力和集中动力正在同时加强，民主动力和集中动力的合理性越来越得到强化，以至于它们谁也无法忽视对方而单独存在，也就使民主集中制越来越深化，越来越得到制度适域而走向高效。民主决策，使决策更加科学而有效。集中高效，使民主表达更加有力。二者彼此补位且相互加强，这要求我们在实践中进一步探索最有利于社会主义建设的、共产党组织所需要的最佳制度转换机制。

迫切的决策压力，需要高效决策；宽泛的社会需求，要求民主决策。二者结合起来，可以真正呈现集中指导下的民主和民主基础上的集中。由此形成的民主集中的客观趋势，与党委制相结合，使当代中国已经逐渐成为党委制能够最大化发挥作用的正位时代。