新中国成立以来广东海岛经济建设的历程启示及新时代的新要求

黄铁苗，殷宇冰

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

一、问题的提出

广东既是海洋大省，又是海岛大省，其海岸线全长3368km，居全国之首；拥有海岛、礁岩数量2387个，位列全国第三。广东充分利用海洋资源，深耕蓝色沃土，海洋经济规模逐年壮大，现已成为广东经济的重要支柱。2018年，广东海洋生产总值达1.93万亿元，占全省经济生产总值的19.9%，占全国海洋生产总值的23.2%，连续24年排名全国第一。[1]

海岛经济是海洋经济的重要组成部分，其价值和作用不容忽视。历史是最好的教科书，通过系统回顾新中国成立以来广东海岛经济建设所取得的巨大成就，不仅能从历史中汲取智慧，为广东今后将海岛经济进一步做强做优提供指导，同时也对其他地区的海岛建设具有重要的参考和启示作用。

此外，党的十八大作出建设海洋强国的战略部署，党的十九大报告中再次强调要“坚持海陆统筹，加快建设海洋强国”，这些都体现了党中央对海洋的高度重视。我国面向海洋、开发海洋的战略得以全面展开。作为全国海洋经济第一大省的广东在参与海洋强国、“一带一路”、粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区(以下简称深圳先行示范区)等国家战略中肩负着重要的使命。这势必对新时代广东推进海岛经济建设提出许多新要求，本文专门对此进行探讨。

二、新中国成立以来广东海岛经济建设的历程及启示

1950年夏季，以海南岛、万山群岛的解放为契机，广东拉开了开发沿海岛屿的序幕。梳理70年来广东海岛经济建设波澜壮阔的历程，可从新中国成立、改革开放和新时代三个不同阶段进行总结，并探究其启示。

(一)新中国成立至改革开放前，广东海岛经济建设以巩固国防、建立基层政权为基础，致力于提高海岛居民的生活水平

1949年11月，刚组建的广东省人民政府便从“解放全广东，建设南中国的海防，布置沿海的生产建设”[2]92的战略高度谋划海岛经济建设。于是，广东立足国防需求，先后组建边防局、海岛管理局、海防联合委员会等部门，加强对我国领海和海岛的管制，为海岛经济建设奠定了安全基础。除国防外，广东还十分重视海岛民生建设。1950年广东召开首届各界人民代表大会，作出对支前参战渔民进行补偿救济、协助渔民开设渔场、办理渔业合作社等诸多决定，对恢复海岛经济、改善岛民生活有重要意义。[2]259-260

随着大规模建设社会主义高潮的兴起，广东海岛经济建设也得到进一步发展，尤其在建造海岛气象站、海岛大堤等民生工程方面突破较大。1957年，广东建成东起汕头南澳岛、中有江门上川岛、西南到西沙群岛的海岛气象站，能够为过往船只提供海洋区域、航站信息，促进海洋捕捞等产业的发展。1961年，湛江军民全靠人力，动用400多万个劳动日建成东海岛大堤；1966年，历时八年的阳江海陵岛大堤终于建成，从此彻底结束海陵岛与大陆隔海相望的历史。这些大堤通常兼具交通、围垦、养殖等多种功能，得益于海岛基础设施的改善，大陆与海岛之间的经济互动更为频繁，广东海岛经济至此已经初具规模。

这一时期广东海岛经济建设取得重大成就的主要启示有：一是我党高度重视海岛政权建设。大量偏远、无人居住的海岛都被有效管理起来，这对维护我国领土、领海完整，宣示主权意义非凡。二是我党在当时生产力水平较低的情况下，充分依靠人民群众的力量对海岛进行开发，加紧国防和民生工程的建设，使海岛居民能够安居乐业，生活水平较之旧社会有大幅提高。

(二)改革开放至党的十八大前，广东设立诸多海岛综合经济试验区，因地制宜发展经济

1979年起，党中央、国务院支持广东在深圳、珠海、汕头创办特区实施灵活政策，这三个沿海城市下辖的诸多海岛也因特区的优惠政策而获益颇多。1992年后，随着珠海横琴、汕头南澳、湛江东海岛等海岛纷纷被开辟为综合经济试验区，广东海岛开始步入高速发展阶段。

1992年3月，广东将珠海横琴岛列入进一步扩大开放的重点区域之一，旋即加强对横琴的投入和开发。1999年至2000年间横琴大桥、莲花大桥相继建成，横琴、珠海、澳门三地得以联通。特别是自2009年横琴新区成立以来，该地区生产总值年均增长超过68%，经济发生质的飞跃。

1992年6月，汕头南澳岛开发试验区设立，南澳的发展开始步入快车道。岛上通过加强基础设施建设，先后建成环岛公路、5000吨级综合码头和当时我国沿海地区最大的风电场。南澳岛长期以来交通不便、缺电缺水的落后面貌被彻底改变，其旅游环境也显著改善。1995年，南澳岛接待游客数量比1991年增长近10倍，旅游收入达到2.6亿元。[3]41

1992年7月，广东成立湛江东海岛经济开发试验区，其面积达490平方公里，是当时全国最大的省级开发区。此后，东海岛相继建成一大批深水泊位，万吨级码头，成为湛江港的重要组成部分，在亚太经济圈中具有特殊战略地位。2006年，经国务院批准，东海岛部分区域升格成为湛江市国家级经济开发区的组成部分。随着东海岛新区的成立，湛江的工业、港口、城市进入了史无前例的大开发、大建设、大发展时期。[4]

这一时期，广东海岛经济建设取得巨大成就的启示是：广东省的领导们不失时机，抓住了改革开放这一重要机遇，将海岛从国防前哨转变为对外开放的主要阵地。广东敢为人先，通过改革体制机制和设立海岛经济开发区，使广东海岛成为全国经济发展最为活跃的区域之一。

(三)新时代，广东积极融入“一带一路”等重大国家战略，推动海岛经济跨上新台阶

自党的十八大以来，我国经济社会发展进入了新时代。在新的历史时期里，广东持续推动传统海岛经济产业的升级换代，突出海岛的旅游和生态价值，在发展高端海岛产业和利用无居民海岛等方面进行了积极有益的探索。

目前广东已出台多项政策法规和投入大量资金致力于海洋生态文明建设。截至2018年上半年，广东已建成5个国家级海洋生态文明示范区，设立110个海洋保护区，居全国之首。同年，广东印发《广东省海岛旅游发展总体规划(2017年—2030年)》对下辖195个海岛的旅游产业作出全面部署。如横琴新区通过探索休闲旅游发展新模式，成功创建“国家国际休闲旅游岛”；拥有全国唯一5A级海上丝绸之路主题景区的海陵岛被评定为“国家蓝色旅游示范基地”。

2019年，随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》落地，南沙、横琴等地海岛与港澳深度合作继续向前推进。全球首个国际金融岛项目已经落户南沙，各种金融业高端要素将汇集于此，助力粤港澳大湾区建设。同时，珠海横琴正探索建设比自贸区更开放的自由港，以吸引更多具有高附加值的产业，进一步提高经济发展质量。深圳也规划在大鹏新区的若干海岛创建国际游艇旅游自由港，特别是将在与香港只有一线之隔的南澳开通专用口岸，以提升与港澳的互联互通水平。

广东拥有无居民海岛715个，约占全国的11%。面对众多的无居民海岛，广东果断开展私人有条件开发使用的探索。2017年12月，珠海市三角岛在“公益+旅游”的模式下进行开发，成为全国第一个使用权转让给企业的无居民海岛。2019年5月，广东省施行《无居民海岛使用权市场化出让办法》，广东60个获国家批准可供开发利用的无居民海岛正式进入市场。

党的十八大以来，广东海岛经济建设取得辉煌成就的巨大启示是：立足新时代，根据新情况，推动海岛传统产业升级换代，并积极融入“一带一路”建设、粤港澳大湾区和深圳先行示范区等国家发展战略，走出了一条以海岛旅游和海岛生态建设为重点，以创建自由港、金融岛和“出售”无居民海岛为亮点的特色发展之路。

三、新时代广东加快海岛经济发展的新要求

新时代以来，中国经济社会发展迎来了转型升级的新机遇和新挑战，尤其是2020年这场新冠肺炎疫情也给海岛经济发展提出了新课题。广东海岛现在和未来的经济建设如何从过去的发展中吸取经验，与时俱进？必须重视新时代对它提出的新要求，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧密结合广东海岛实际，尤其要把握抗击疫情取得胜利后的新情况和新特点，融会贯通“五大发展理念”，创造广东海岛经济的新辉煌。

(一)创新经济发展思路，推动广东海岛经济高质量发展

正如党的十八届五中全会将创新发展列在“五大发展理念”之首，要实现我国建设海洋强国的战略目标，把海洋经济打造成国民经济的支柱产业，也唯有依靠创新。习近平总书记强调：“要加快海洋科技创新步伐，提高海洋资源开发能力。”[5]广东要在贯彻落实习近平总书记、党中央有关发展海洋经济的决策部署方面走在全国前列，必须重视发挥海岛在海洋中作为地理支点和发展要地的价值，大力推动海岛经济的创新发展。

目前广东海岛经济存在产业结构相对简单、科技含量不高、海洋资源利用不够充分等诸多短板，由此造成了广东海岛经济面临持续增长动能不足、发展代价过高、利润率降低等困境。同时，创新的关键在于人才，而海岛发展在人才方面的匮乏则在智力层面制约着广东海岛经济的高质量发展。要突破上述发展瓶颈，必须积极贯彻创新发展思路，选择海岛产业和相关科学理论及其人才培养两个层面作为创新的主攻方向，从而切实承担起建设海洋强省的相关责任与使命。

1. 高度重视海岛产业创新。产业是经济发展和创新的重要载体。因此，创新海岛经济发展，一是要加强渔业、盐业等传统产业的科技创新力度。研发新技术和新设备，优化生产流程，提高产品科技含量，提升质量，降低成本，提高产品竞争力。二是拓宽海岛产业渠道，重视海洋药物、生物制品业和海洋可再生能源等新兴海洋产业的发展。如建立中药产研基地、海洋生物制品研发中心、海岛风电场、波浪能电站等，发展新产业新业态。三是丰富海岛旅游业的发展模式，充实旅游内容，实现多元推动。海岛旅游业在自然观光的基础上，应该重视结合海洋文化、海岛地理特点，开发集自然景观与游客体验为一体的复合型旅游产品，实现海岛旅游内涵式发展，提高经济效益。

2. 高度重视海岛开发科学理论及其人才培养的创新。海岛开发有其特殊性，尤其需要创新理论的指引和创新型人才。因此，创新海岛经济发展：一是要加强海岛科技的研究与投入，成立省、市两级海岛研究机构和协会，加强包含自然科学与社会科学两个维度的研究，增加有关海岛经济发展理论与技术的课题立项数目。二是在海岛建立实验室、科研基地、水文气象观测基地等，并加大对海岛，特别是无居民海岛和偏远海岛的实地勘探和信息采集，加深对海岛资源及经济价值的认识。三是在依托现有科研院所、大专院校的基础上，扩建和新组建若干所海洋高等院校或分校，扩大海岛科研与管理人才的培养规模，为海岛发展提供人才支撑。

(二)利用好市场与政府“两只手”，增强海岛经济协调发展

广东海岛经济发展不协调不平衡的情况比较突出，珠三角地区集中了全省约为80%的海洋产值，该地区海岛发展水平比与粤东、粤西地区高出很多。如珠海在海岛旅游发展中对资本和市场具有较强的集聚力和向心力，已经成为维系地区国际旅游形象和客源市场的核心力量。[6]破除广东海岛发展不协调问题，要充分利用好市场与政府“两只手”，因地制宜布局海岛产业、统筹全省海岛经济发展，促进海岛经济实现协调发展。

1.按照市场经济规律，因地制宜布局产业。(1)珠三角地区海岛应该继续发挥已有的经济优势：一是以良好的海洋产业基础、区位条件、市场环境等吸引更多的新兴战略性产业，如“互联网+海洋”、高新海洋装备制造业、海洋生物制药业等集聚于此，创建智慧岛屿、创新岛屿，打造广东海岛经济创新引擎。二是要利用该地居民消费潜能大、地区经济活跃繁荣和公共服务高效等有利条件，积极开拓以邮轮游艇旅游为代表的高端旅游市场，并发展涉海银行业、跨境结算中心、金融科技等高附加值金融产业，在海岛经济产业转型方面走在全省前列。(2)粤东、粤西地区海岛经济的发展则必须扬长避短，突出地方特色。对于粤东海岛协调发展：一是积极引进侨资侨智侨力，结合特区政策，开放海岛市场，鼓励侨商对海岛进行投资开发。二是充分利用潮汕文化以及相关海洋文化资源，做大海岛文化产业，打造特色文化旅游海岛群，使之成为我国传承与宣传地方历史文化的海上桥头堡。粤西海岛的协调发展：一是要发挥粤西地区生态优势，继续发展岛陆联动的滨海旅游业和海产养殖业。二是积极推动东海岛参与国家级重化工业基地和临港经济带建设，走工业强岛、港口富岛之路，实现多元发展。三是选择合适海岛修建油轮码头，建立石油和其他矿产资源巨型储备基地，并配套粤西地区的石化生产需求。

2.发挥政府职能，加强海岛发展统筹管理。一是建立专门的海岛管理机构，打破行政区划界限，按照海岛的自然属性和产业特点进行统筹，加强海岛产业供给侧改革，建立海岛联合发展机制，规划区域性海岛发展模式。二是引导和支持珠三角地区海岛部分产业向粤东、粤西地区转移，整合同类产业，实现集聚式发展，优化广东海岛整体产业布局。三是探索全省海岛联合发展模式。以旅游业为例，珠三角地区海岛可与粤东、粤西地区海岛联合搭配推出包含多种特色的海岛旅游线路，打造走廊式海岛旅游带，将珠三角地区庞大的海岛旅游市场分流至粤东、粤西地区。

(三)重视海岛生态环境保护，坚持走绿色发展之路

广东发展海岛经济要严格按照习近平生态文明思想的要求和党的十八大报告中所指出的“节约资源是保护生态环境的根本之策”，不搞盲目开发，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的原则，秉持人与海岛和谐共处的理念，在开发过程中突出生态文明指标，科学合理、节约利用海洋资源。

广东海岛建设的确成就巨大，但在发展过程中也存在不重视节约、生态代价过大等问题。如长期以来向海洋要大地，盲目大量填海，从而对周边海岛的环境造成极大破坏。根据2017年国家海洋督查组的调查结果显示，从2002年起广东通过填海扩大陆地面积超过1.4万公顷，但是空置率却达到17.32%，这是对资源的严重浪费。此外，因为立法与监管方面不到位，海岛保护工作存在许多薄弱环节。如部分海岛海产养殖达不到环评要求，造成周围海域污染，这也是赤潮形成的重要原因之一，如2016年湛江东海岛附近就有300平方公里海域爆发赤潮。部分海岛未经批准就盲目开发，导致其生态价值逐渐消失；有的地方立项论证考虑不充分，如粤东地区就有无居民海岛受石化项目影响而丧失海岛特性，教训极其深刻。

大力保护海岛生态，实现绿色发展是广东建设海洋强省的必然要求。因此：一是海岛开发时，必须高度重视节约资源，摒弃过去长期存在的粗放式发展模式，按照节约集约的要求，提高海岛开发资源利用率，大力发展循环经济，努力维持海岛生态优势。二是推动传统海岛产业升级换代，提高科技含量，淘汰落后产能，发展绿色产业，从源头上减少对海岛生态的污染和破坏，努力创建清洁能源岛屿、生态产业岛屿。三是启动诸多海洋环境保护建设项目，通过积极创建国家级海洋生态文明建设示范区、海洋公园、海洋牧场等环境保护项目，促进渔业资源恢复，构筑优质海岛旅游圈，为发展旅游业提供基本的生态条件。四是对一些已经被污染的海岛，要开展专项整治和修复工作，污染严重的岛屿要果断封岛，暂停一切开发项目，并研发相应的修复技术，逐步向“自然恢复”过度，守护好蓝色明珠。五是从顶层加强对海岛生态保护关键领域和薄弱环节的规划指导，推进海岛保护立法与管理工作，严格划定生态红线，加大监管和处罚力度，利用制度坚决守护好海岛。六是加大对海岛生态治理的投入，建立生态补偿机制，设立专项资金，专款专用，为海岛修复、保护提供充足的资金保障。七是对于有居民的海岛要加强卫生管理，生活污水必须严格去污化后才能排放，对岛上生活垃圾进行精准分类，尽可能回收利用，妥善处理。

(四)积极参与“一带一路”国家对外开放发展战略，进一步扩大海岛对外开放

受2020年疫情的影响，世界经济的逆全球化趋势有所加剧，保护主义、单边主义继续抬头。广东海岛发展必须排除这些不利因素的影响，坚持扩大对外开放的方向不改变，加强开放的力度和广度，牢牢把握“一带一路”倡议、粤港澳大湾区与深圳先行示范区等与海岛经济发展有关的重大历史机遇，继续发挥窗口作用，先行先试，通过开放破除当前发展中存在的体制机制弊端，与国际密切接轨推进自身产业升级，建立更高水平的开放型经济体系。

广东有许多海岛分布在“一路”沿线上，如果能够科学利用、充分开发，这些海岛将有助于推动广东成为“一带一路”战略枢纽、经贸合作中心和重要引擎。深圳以及其他参与粤港澳大湾区建设的沿海城市所属的海岛，大多基础设施完善，产业体系健全、区位条件优越，这些都为广东进一步开放发展提供了有利条件。

1.积极参与“一带一路”建设。一是充分加强与沿线国家海岛的产业互动，深化彼此经贸往来，扩大市场，实现广东海岛产业“走出去”以及将国外高端技术“引进来”。二是依托广州、湛江、汕头等地的海岛建设一批世界级港口群，打造国际货运物流合作网络，选择航线所在海岛建立跨境物流集中分拨中心、航运中转基地，使之成为交通枢纽岛，构建联通内外、便捷高效的海上运输黄金航道。三是拥有丰富旅游资源和厚重海洋文化气息的广东应利用成熟的海岛旅游业，更加主动地与沿线国家的海岛旅游业开展交流合作，向沿线国家推介广东海岛品牌，创建国际海岛旅游节、国际海岛发展论坛等平台，将其作为落实“一带一路”倡议的重要方式和宣传“一路”历史文化的有效途径。

2.深度融入粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设。一是充分利用港澳作为国际金融中心和深圳拥有发达海洋产业体系、强大创新能力的优势，以及国家对“双区建设”政策的支持，大胆创新对外开放模式，创建开放程度更高的自由港、自贸岛、免税区等，打造世界级海岛高端要素配置平台。二是基于粤港澳大湾区“一国两制三种关税区”的特点，探索不同制度、法律体系、关税条件下海岛产业对接与合作的实现方式，以及其他国籍、港澳籍投资者、从业人员等的待遇问题，为打造全方位的海岛开放格局提供制度层面的保障。三是放宽外资准入门槛，优化营商环境，创建全面配套的服务平台，积极吸引外商外资。如建立外资海岛旅游公园、允许国外企业和个人有条件开发无居民海岛等，打造海岛对外开放新高地。

(五) 发挥海岛资源优势，促进海岛经济实现共享发展

共享是我国作为社会主义国家发展经济的重要原则。贯彻共享发展理念不仅是我国全面建成小康社会的现实需要，也是中国特色社会主义的本质要求。海岛经济未来的发展也必须更加注重这一理念，坚持发展成果由全民共享。

对于长期在陆地生活的人们而言，对海岛旅游充满着新鲜感和向往。尤其2020年，因为受疫情的影响，人们压抑了消费，海岛是释放消费潜能的好出处。海岛的发展也受到自然条件的限制，当台风、海啸等海洋灾害发生时，海岛通常会首当其冲；属于军事战略要地的海岛，因国防需要，其开发也会受限；此外，还有大量的无居民海岛，处于闲置状态，其价值无法被人民享用。这是广东在研究海岛如何实现共享发展时必须给予关注的。

充分发挥海岛的资源优势，使广大人民群众都能享受海岛经济发展带来的红利。一是积极宣传，推广精品海岛旅游路线，打折促销，鼓励人们登上海岛，领略海岛独特的风光和鲜美的海鲜等。二是鼓励各种经济主体参与海岛开发，投资项目，如建立海岛别墅、疗养院、度假村、作家写作中心、画家写生中心等。三是国家和广东省政府都要利用好分配手段，成立海岛开发银行和筹集专项资金，用于海岛国防、防灾减灾等基础设施，以及公园、医院、学校等公共服务设施建设；同时对海岛相关产业提供税收方面的优惠，助力海岛招商引资。四是利用海岛分布广的优势，在岛上建立海洋观测站点，监控海洋气候变化，做好海洋减灾防灾工作，营造安全的海岛居住环境，切实保障人民群众生命财产安全。五是在有居民海岛积极发展集体经济，以居民入股的方式，合作创办企业，如集体渔场、集体旅游社等，实现共同开发，共享发展成果。六是对于无居民海岛的开发，可以按照多种所有制共同发展的原则，借助市场机制，鼓励民营企业和私人进行投资，把闲置的资源充分利用起来。

总之，传统的海岛经济发展模式已经无法适应新时代对经济发展的要求。对此，广东应努力顺应形势的改变，充分发挥自身海岛众多、资源丰富、产业基础良好的优势，遵循新发展理念，主动服务和融入“一带一路”等国家发展战略，大力发展海岛经济，为建设海洋强省、推动广东经济社会高质量发展注入强大动能。