常态化疫情防控时期公共危机协同治理的府际关系

胡建华 唐继晨

摘要：当前，我国进入常态化疫情防控时期，政府应对突发性公共危机更趋向于采用多元主体的协同治理方式，政府治理模式的转变也促进我国府际关系的发展。文章在综合国内学者对危机治理过程中府际关系研究的基础上，对我国公共危机协同治理过程中的府际关系从纵向、横向和斜向三个维度进行了分析，指出当前我国府际关系由于行政区域的条块分割、过度竞争协作不足、模式僵化协调不畅和究责困难补偿欠缺等原因导致发展陷入困境，进而提出了我国府际关系发展的新常态，即打破纵横定向关系、构建府际协作关系、发展跨域借调关系和推进协同法治关系，为研究我国政府行为和政府关系提供借鉴。

关键词：常态化疫情防控；公共危机；协同治理；府际关系；府际责任

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0005-08

基金项目：江西省高校人文社科课题“跨区域公共危机协同治理的驱动因素、实践特征与升级路径研究”（GL19126）。

一、问题的提出

新冠肺炎疫情是一次重大的突发性公共危机，除了具有传统的破坏性、延时性、突发性、流动性等特征外，跨地域性、跨政治性等特征也较为凸显。从我国应对本次公共危机的实践来看，协同治理是我国政府的主要选择。危机治理的第一责任主体依然是政府，中央政府统筹协调下的府际合作和多元主体的协同参与，是此次疫情在短时间内得到有效控制的关键助力[1]。可见，政府在公共危机协同治理过程中所起的作用极为关键。疫情防控过程中的府际关系主要涉及中央与地方之间的关系和地方政府间的关系，表现为中央政府的领导和地方政府的配合的纵向府际关系，以及地方政府间相互协同合作的横向府际关系。当前，我国已进入常态化疫情防控时期，各类公共危机的防治仍然是政府工作的重点，而公共危机协同治理中的中央政府领导与府际合作依旧是带领我们战胜公共危机的制胜法宝，厘清公共危机协同治理中的府际关系显得尤其重要。

“府际关系”（Intergovernmental Relations）又被称为“政府间关系”，其概念的提出始于20世纪30年代，源于美国政府间频繁的互动过程，一直以来作为政治学的主要研究对象，带有合作性、挑战性、复杂性等特点。公共危机协同治理中的府际关系（政府间关系）是指在公共危机协同治理过程中，中央、各级地方政府和政府内各部门之间的双方或多方的权责划分、合作竞争、交流互动等行为持续的状态关系。其实质是政府间以契约或援助的方式形成的一种互惠互助的协同合作关系及权责关系。

府际关系的远近亲疏取决于各个行政主体对彼此资源的需求程度和行政目标是否一致[2]。陈淑伟提出了府际关系在应急行动中的重要性，即在多元参与的应急响应行动中，行动者之间关系的协调程度在很大程度上决定了该行动的效率和效果[3]。而当前，政府间跨区域、跨层级、跨部门的合作与协调，越来越成为突发事件应急响应的基本需求。崔松虎等从环境治理的角度出发，提出区域性公共危机的协同治理应形成伙伴型的横向府际关系，并且着重于发展毗邻城市间同级政府的横向关系[4]。韩兆柱等在对跨界河流污染治理中的府际关系研究中提出，由于行政体制的条块分割，各地政府出于维护自身利益最大化的考量，府际间合作意愿低，碎片化治理问题较为严重[5]。席卷全球的新冠肺炎疫情中各国政府的应对情况也表明，处理好危机应对时的府际关系是一件非常重要的事情，对公共危机协同治理的府际关系进行充分研究也是必要的。

二、危机协同治理中府际关系的表现类型

中央集权制是古代中国政治制度的一大特色，对中国历史产生了深远的影响，如行政区域条块分割明显、府际关系纵横交错等。近年来，随着公共危机频发及其跨地域性的明显特征，政府对公共危机的治理不再是中央包揽，而是倾向于政府与政府之间、政府与部门之间的协同合作。因此，府际关系演变成多种走向，从“一字型”到“十字型”再到“网状型”，更具多样性和灵活性。在公共危机协同治理背景下，我国府际关系可以从三个维度来进行分析：纵向府际关系、横向府际关系和斜向府际关系。

（一）纵向府际关系

纵向府际关系一直被认定为中央与地方的垂直互动关系，这是我国地方政府长期依赖中央的缘故。但是近年来，中央在应对公共危机的处理上不断放权，地方政府的治理更具有灵活性和自主性；纵向府际关系也不断延伸，不再特指中央与地方的垂直关系，而是从空间尺度上来定义，指存在于不同政府体系之间的上下级隶属关系[6]。从我国行政体制来看，纵向的府际关系有两条线：一条是由中央至省级政府再到市级政府最后到县级政府的长线；另一条是由地方政府至其下级政府部门的短线。

1.中央与地方政府之间的关系

中央与地方政府之间的关系是普遍认为的主要纵向府际关系，在传统的府际关系中占主导地位。两者之间是命令与服从的存在模式，在应对公共危机的处理上，中央发出统一指令，地方政府按照中央的指挥进行地方治理。中央与地方政府之间政策的落实需要层层递进，一般是先由省级政府接到中央指令，再由省级政府向下级政府进行直接传达，或者在中央给出指令的基础上再根据当地实际情况制定相应的政策进行颁布，下级政府再执行。由于长期的层级限制，省级以下政府想要越级沟通在程序上相对复杂。近年来，我国的公共危机治理不再是高度集权的模式，更趋向于协同治理和合作治理的模式。考虑到公共危机的地域性和特殊性，中央赋予地方政府和下级政府更多的自主权，地方政府在不違反中央政策规定的情况下，对资源配置、权责划分、治理方式和治理过程等问题都可自行决断。在顺应治理多元化主体的潮流下，地方政府更加主动、有效地参与公共危机的治理。纵向府际关系也不再是传统意义上掌控与服从关系，而是以更加柔和的方式不断放权，向灵活自主的新型纵向府际关系发展。

2.层级政府间的关系

公共危机治理中较为复杂的纵向府际关系当属不同层级地方政府间的关系，既包含省、市、县等各级政府之间的关系，又包含地方政府与其所属政府部门之间的关系。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。这种不同层级政府间呈现出的紧密有序、环环相扣的状态，是公共危机协同治理过程中是最常见的一种府际关系表现。

地方政府与其下级部门从狭义上来讲也属于层级政府间关系的纵向发展，可以视为“中央-地方”关系的延伸，体现的是上传下达的关系。在公共危机治理过程中，公共危机发生区域的地区政府主导制定应急方案和政策安排，下级部门则按照地方政府的指示参与公共危机治理，其在治理过程中的实施进展和存在的问题则向地方政府汇报并申请调度，再由地方政府作出执行决定。从我国府际关系来看，地方政府与政府部门这条纵向关系线并不突出，但是在区域危机处理中却作为主要的府际关系展开。地方政府作为治理的主体，其部门作为协助治理的辅助角色存在，一切行动的开展都需要地方政府与政府部门之间的配合。这种固定的纵向府际关系是长期地方政府治理实践中与下级部门存在的默契关系，在情况紧急的突发性公共危机中尤为重要，有利于治理主体抢夺黄金时间、制定应急方案，提高办事效率。

（二）横向府际关系

我国府际关系在中央逐步放权和权力调整下也发生了变化，横向政府间的交流合作增多，横向府际关系成为我国新的主要政府间关系。横向府际关系指的是相同行政级别不同空间地域的地方政府之间的关系以及同一地方政府不同部门之间的关系，其发展把我国府际关系切割成块状，形成了“十字”型的网格府际关系，使得我国府际关系从单一走向复杂、多样。横向府际关系之所以逐渐占据主导地位，与地方自主性的提高分不开。更重要的是横向关系的主体之间并非上下隶属关系，而是平等的竞争关系，这无疑为主体间的合作增加了机会，也促进了横向府际关系的发展。

1.地方政府间的关系

地方政府间的关系又称为区域间政府关系，指的是不存在上下级隶属的地方政府之间协调、竞争、合作等水平互动关系。在公共危机协同治理过程中，地方政府在获得一定的自主权之后，为了最大效度增加公共利益、防止公共危机的扩散，地方政府大都选择与周边区域的政府进行协同治理，充分调动物资和技术设备，共享各类信息资源。地方政府间除了合作协同的关系，还存在竞争关系，合作时也带有物资竞争、经济竞争、人才竞争等。当跨地域性的公共危机无法在短时间内得到有效控制时，公共危机涉及的地方政府一般为了避免问责，会抢夺公共资源来获得优先治理和恢复的机会。除了采用向中央申请救助的方式外，其他不受公共危机影响的同级地方政府也成为合作的抢夺对象。

2.政府部门间的关系

政府部门间关系指的是同一地方政府部门之间或不同地方政府部门之间的水平互动关系，包括部门间的协调、合作、管理等活动。各地区政府部门设置繁多、调动频繁，因此政府部门间关系在横向府际关系中研究甚少，也较容易被忽视。根据职能划分的政府部门拥有同等的行政级别并同属地方政府，在政府组织内部常以协作的关系存在。在过去重视行政等级的时期，为避免平行部门间发生过多的交流，各平行部门的互动也仅限于文件传达，协同合作的机会较少。在协同治理理念不断发展、中央政府以及地方政府不断向下放权并逐渐向服务型政府发展的大背景下，政府部门一改以往因防止权责混乱而严格按照职能分工、平行部门间交流较少的情形，通过加强协作来处理公共事务。尤其是在应对公共危机的问题上，政府在维护最大的公共利益的治理理念下，在寻求政府间合作的基础上，要鼓励部门间通过协作来应对公共危机。例如，2019年12月，江苏省气象局与省应急管理厅共同签署了《应急管理和气象防灾减灾合作框架协议》，通过自主协商，共同建立应急管理体制机制，共同应对公共危机。因此，在区域性公共危机中，政府部门间的信息交流与协调合作日益频繁，各地政府部门试图通过签订部门间的管理合作协议，用契约的方式进行资源协调。

（三）斜向府际关系

斜向府际关系是指不同行政级别、无直接隶属关系的、不同地域统辖的地方政府与政府部门之间的关系。斜向府际关系从政府关系网络上来看，既跨越了横向又跨越了纵向，但这种关系作用于不同行政级别的主体之间，成为纵向、横向府际关系之后的第三种划分方式。斜向府际关系主要涉及政府部门与政府两大主体，可以从两条线来理解：一是上级政府部门与跨地域下级政府之间的关系；二是下级政府部门与跨地域上级政府之间的关系。其实这两条关系线从实质上来说是一致的，但是从个体意义上来说却有很大不同，从公共危机协同治理的角度，无论是哪一种斜向府际关系都是为了促进府际交流与府际合作，作为激发主体自主性和协同治理公共危机的存在。

斜向府际关系中对于跨域主体的选择，宁愿舍近求远更多是基于当地对公共危机的治理经验和所掌握的治理技术等资源。双方在协同合作的过程中，上级政府部门根据该地的公共危机情况并结合过去的经验，制定新的治理方案并跨地域协助指挥下级政府，在需要时提供资源、技术和人才的帮助；下级地方政府在此过程中协调本地的各项资源来适应上级政府部门的调度方法，双方协同合作，共同治理发生在跨地域下级政府所在地的公共危机。对于下级政府部门与跨地域上级政府之间的关系，两者则是一种由上级政府主导的自下而上的合作。在处理跨地域上级政府所在地发生的公共危机时，下级政府部门虽有治理经验，但依然作为辅助配合上级政府，积极提供自身在应对同类型公共危机时的措施，并派出经验人员和技术人员，协助跨地域上级政府治理公共危机。

三、危机协同治理中府际关系的掣肘因素

协同治理过程中涉及的相关关系主体应该包括中央、上下级政府、同级政府、不相隶属的跨区域政府以及相关职能部门。由于公共危机的延展性和公共事务的外溢性，某件公共危机事件的发生将会把所有受影响的地域政府主体、责任主体、合作主体联系起来，府际关系更趋于复杂。保守的层级限制、根深蒂固的地方保护主义、责任与利益的交错让政府主体之间的互动开展面临重重困境。

（一）条块分割，层级边界明显

我国行政区域和层级的划分形成了条块分割、边界明显的区域治理，各行政區之间不存在隶属关系，而各行政区之间的经济、资源、政策上的差异，形成了在公共危机协同治理过程中的块状分割、治理权力中心混乱的局面，层级权力的重叠交叉，造成了多主体协同治理的困难[7]。因此，单一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式，成为制约府际关系发展的一种重要体制性障碍。在协同治理过程中，区域间和层级间存在明显的行政边界，如何让各级政府突破中心本位意识、促进府际协同合作，是推动府际关系发展、有效解决突发性公共危机的一大难题。随着协同治理理念的发展和运用，原有的行政壁垒在逐渐坍塌，但是根深蒂固的边界意识并没有那么容易被淡化。在进行公共危机协同治理的过程中，如果地方政府对于边界领域的各类资源调动进行干预和限制，不仅会阻碍主要危机区域的治理进程，还会使其他参与协同治理的政府主体陷入资源困境，反而扩大了公共危机的恶劣影响使得相关区域发展停滞，为日后的府际关系发展埋下祸根。对于政府内部的部门层级结构来说，政府机构和职能部门如果没有进行及时整合，可能就抽不出合适人选来协助应对公共危机，也阻碍了层级关系的融合，形成作壁上观的不良风气。

（二）区域竞争有余，协同发展不足

区域政府之间虽然有着长期的合作基础，但在整体发展上仍然以显性竞争关系为主。各区域在面对公共危机时，并没有完全转变竞争思想，在协同治理过程中对资源的管控依然有所保留，这就造成各地方政府既期望通过协同治理遏制公共危机的扩延，保证自身的经济发展不受危机的影响，又止步于预防集结众多力量领先发展的趋势，形成了过度竞争、协作不足的局面。目前，在公共危机协同治理的背景下，这种趋势也未得到有效缓解，特别是地区间的经济竞争越来越体现为资源的竞争。地方政府对资源的管控更为谨慎，在协同治理上倾向于输出物资和借调人员等方面，而对于科学技术、治理装备等具有竞争力的资源则持保留态度，即在确保自身发展不滞后的前提下实现协同发展。这种保守式的协同治理虽不至于阻碍府际关系的发展，却导致政府间建立起来的合作关系止于表层，无法实现协同治理理念所推崇的深度融合的协作关系。从政府内部的层级关系来看，同级部门间的协作关系一般较为融洽，因其整体性建设都是为服务一个政府而存在；但各部门在需要独当一面的情况下竞争关系则会凸显出来，不同部门需要在上级领导前展现较强的应对能力来博得重用和晋升的机会。竞争有余、协作不足的局面只会导致地方政府之间、部门层级之间的关系越来越形式化，协同治理应对公共危机也只能心有余而力不足。

（三）合作模式守旧，合作关系协调不畅

我国地域辽阔、面临的公共危机种类多样等特点决定了公共危机的治理需要多方主体协同，各地政府间已形成较为固定的区域合作模式，这种合作模式直接影响公共危机的应对策略和治理成效。从以往公共危机的协同治理实践来看，地区政府间的互动模式分为两种：一种是由主要危机区域的政府主导，相邻区域给予物资和装备的资助；另一种互动模式则是由签订应急合作协议的多方政府主体参与公共危机治理，按照协议内容中的分工各司其职。从治理实践结果来看，第二种模式应对公共危机更有成效，但也存在弊端。在长时间的固定合作模式下，多个政府主体的权责分工逐渐明晰，这固然有助于稳固府际关系，但其协作治理的应对能力和风险规避能力可能较难适应诸如突发性的自然灾害类公共危机的要求。一旦出现突发情况，这种缺乏灵活性和协调性的府际关系容易导致地方政府协同治理功能失效。

（四）究责困难，事后补偿欠缺

在公共危机协同治理过程中，各政府主体会涉及单位财产、私人财产、公共资源等不小的支出，而地方政府对这一笔支出由谁来承担、怎么补偿借调主体的损失等问题的回答也较为模糊。《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产；财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。但是，对于如何补偿、由谁来补偿、补偿标准等问题，国家层面一直没有建立相应的制度，各地方政府的相關政策也不一。比如近年来，在一些突发事件抢险救援过程中，各方力量在参与协同治理的过程中造成的私人财产和公共财产的损耗责任难以追究责任主体，究竟由受灾地方政府承担还是由支援单位承担抑或共同承担，是具有争议的难题。在跨区域的协同治理中，公共财产损耗补偿监督机制的缺失也导致跨区域协作的主体渐渐失去参与性和积极性。区域合作内的联动支援同样也存在这一问题，即使各方已经签订了联动救援合作协议，但在利益分配的整合上面临一定的窘境，加大了交易成本空间扩大的可能性，增加了合作的不确定性[8]。因此，如果后续的治理和补偿没有合理的制度安排，即使协同治理已经展开，各治理主体也会出于自身利益的考虑，在高支出与低补偿的较量中退缩，影响合作主体的积极性，阻碍府际关系的进一步发展。

四、危机协同治理府际关系的优化路径

从过去固态的府际合作到新型府际互动关系的发展证明，保守的府际关系已不再适用于当前的危机治理实践和府际竞合发展态势。在公共危机的协同治理过程中，府际关系的发展决定了府际合作的深度，在一定程度上也决定了公共危机的治理效能。因此，新形势下的协同治理需要更灵活多变的府际关系引导，发展新型府际关系势在必行。

（一）打破定向纵横，走出行政边界限制

我国诸多公共危机治理实践表明，在纵向府际关系中，中央接收各地政府紧急情况的上报和制定应急预案都需要一系列的程序和时间，大多数地方政府在处理突发性公共危机时，如果过度依赖中央政府的全面调度，局限于行政层级的限制，极有可能错过黄金救援时间，无法最大限度保障人民群众的生命财产安全。在横向府际关系中，各地方政府的长期合作不失为一种可持续发展的协同关系，但从实际合作情况来看，公共危机协同治理过程中的横向府际关系并不和谐，紧张冲突的情况并不少见。一些地方政府在长期相互合作的过程后期，由于公共危机治理时间长、见效慢、资源投入过多，出现了“本位主义”“搭便车”等行为，在支援救助的具体方略、人员配备、物资规模等方面搞灵活变通，巧妙规避自身风险。这种追求己方利益最大化的横向府际合作关系，已不能实现合作主体整体利益的最大化，也违背了协同治理理念。因此，各治理主体要打破纵横定向关系，建立灵活有效的府际关系，营造以积极合作、协同发展、有效治理为目的的局面，适应公共危机协同治理关系的新发展。

（二）多向互动，形成府际协作治理

突发性公共危机因其延展性，不仅会直接影响危机爆发的始发区域，也会波及周边区域，甚至存在扩散的风险。因此，从公共危机协同治理的角度出发，政府间关系应加强合作，以利益与信任为基础，充分调动各方积极性，发挥区域特长和优势，重组应急救援力量，最终遏制公共危机外延，形成协同发展的局面。各治理主体要打破地区保护主义、责任推诿等壁垒，调动自身区域的公共资源，参与政策实施、制定发展计划、治理绩效评估、承担后续责任。府际关系应朝着信息互通、资源共享、责任共担的多向互动型协作方向发展，这种府际协作关系的建立，体现了从传统的以层级控制为特征的一元化治理模式向以协作共生的多元化治理模式的转型[9]。

（三）正视治理需求，发展跨区域借调关系

我国近年来的重大公共危机治理实践表明，面对同样的突发性公共危机，各个层级的政府作出的反应和决策有着明显差异，表现在对公共危机严重性的认识和重视程度以及治理能力和治理效果。在突发性公共危机协同治理视域下，各个地区受其经济发展和人员分布不同的影响，展现出来的危及范围、受灾规模和损失数量等方面也有所差异；另外，不同层级地方政府的行政权和自主权并非一致，公共危机的治理手段和治理力度也因地而异。在治理能力上，要考虑当地政府的认知判断和调配资源的能力，经济发展水平高、财政实力相对较强的地方政府对公共危机治理的支撑力作用更大。基于不同地方政府的治理需要，有必要推动多个同级地方政府协同建设一个有助于突发性公共危机治理的政府体系。在面对突然爆发、传播速度快、波及面广泛、复杂棘手的公共危机，而地方政府治理能力有限或资源无法支撑的情况下，该地政府经申请批准应当允许向跨区域同级政府借调部门人力、物力和各类资源来协助推进当地的危机治理进程，促进同级政府之间发展跨域借调关系。当前，在我国公共危机频发的势态下，多个地方政府及其职能部门之间只有加大资源整合力度，形成区域利益共同体，发展高效合作的府际协同关系和灵活运转的跨域借调关系，才能有效遏制公共危机的扩散，解决更多跨区域公共危机。

（四）加强法制机制建设，实现协同法治化

公共危机协同治理的最大目标是实现善治，而善治的首要条件就是实现法治。可以说，法治是地方政府间公共危机协同治理的本质特征和根本保障。首先，各地方政府的权责必须依靠法律法规和规章制度的明确和保障。政府主体受其异质性影响，难免存在因利益差异而出现的互相冲突和推诿行为，这就要求法律法规和相关制度对各方的地位和权责进行规范和划分，从而达致各方的良性协调与和谐。其次，协同法治能够为协同机制的长效化运转提供规范化框架。法治具备相对稳定性，机制则更加具有可操作性和灵活性，机制的良性运作必须依赖法治的维護。因此，要加强配套制度的制定，推进形成区域政府间协同法治格局。再次，协同法治能够为公共危机协同治理提供纠纷解决和评价激励标准。建立明确的纠纷解决标准，能够使各政府主体相互检视各自行为，避免府际冲突的发生。同时，公平、公正、客观的评价与激励标准，能够强化政府间的自我规范与约束意识，增强行为与结果的可预期性，推动生成科学有序的协同治理场景。最后，建立健全责任监督机制。跨区域公共危机的流动性和地域性决定了治理参与主体具有多元性和多层次性，不同地域、不同层级的政府主体在危机治理中承担的责任、调配的资源以及事后重建所带来的效益划分等都不一致，理应受到问责和监督。

参考文献：

[1]寇大伟.疫情防控中的府际关系与对口支援[N].中国社会科学报，2020-03-26.

[2]许晓卉.基于“依附性”府际关系的区域协同治理研究——以闽西南协同发展区为例[J].广西质量监督导报，2020（9）.

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[4]崔松虎，金福子.京津冀环境治理中的府际关系协同问题研究——基于2014—2019年的政策文本数据[J].甘肃社会科学，2020（2）.

[5]韩兆柱，任亮.京津冀跨界河流污染治理府际合作模式研究——以整体性治理为视角[J].河北学刊，2020，40（4）.

[6]李杰.“一带一路”视域下地方政府间竞合关系分析[J].改革与开放，2017（16）.

[7]周定财，孙星.流域治理中府际协同机制的审视与弥缺——基于Kirk Emerson整合性协同治理模型[J].中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2020（6）.

[8]胡建华，钟刚华.“合作-交易”：地方政府跨区域公共危机协同治理机制研究[J].北京交通大学学报（社会科学版），2021，20（3）.

[9]张成福，边晓慧.超越集权与分权，走向府际协作治理[J].公共管理与政策评论，2013，2（4）.

责任编辑：钟雪