社会治理的概念、内涵及其机制研究

易伍林

摘要：党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，党的十九届四中全会进一步提出“市域社会治理”概念，这意味着国家治理理念的深刻变革，从强调国家权力的主导地位转向地方社会自我治理能力的培育，吸引更多的社会力量参与社会治理。文章从社会治理的概念、内涵及其机制来呈现国内研究者有关社会治理研究的基本脉络，并对未来需要重点研究的议题进行初步阐释。

关键词：社会治理；基层矛盾；公共服务；治理机制

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0042-05

基金项目：南京市社科基金专项项目“以执行力为中心提升后疫情时期南京市基层社会治理能力研究”（20ZX05）；南京市江宁区哲学社会科学研究课题资助项目“江宁区城乡社区治理现代化的方法和路径研究”（JNSKYB202101）。

为适应国家治理现代化和全面建设小康社会的时代要求，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，强调将从“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”以及“健全公共安全体系”四个维度提升社会治理水平。这意味着国家治理理念的深刻变革，突破了过去强调国家权力的主导地位、忽略地方社会自我治理能力培育的思路。为促进国家治理体系的现代化，十九届四中全会则进一步提出“市域社会治理”概念。这表明，中国社会治理实现了由“社会管控”—“社会管理”到“社会治理”—“市域社会治理”的历史性跨越。笔者归纳和梳理了近年来国内社会治理研究的主要议题，并提出未来仍需着力研究的主要议题。

一、社会治理的概念

在一定意义上，社会治理是“社会”的发生及其二重性的必然要求和产物，是为了有效应对“社会”二重性（即社会性与公共性）的内在张力[1]。从研究视角看，研究者大多基于治理主体、治理路径与治理网络的角度来定义社会治理概念[2]。从治理客体看，社会治理主要以社会公共事务为对象[3]。从研究内容上看，社会治理事实上有广义和狭义之分。前者是指政府在公共领域对社会基本结构的塑造、对非市场竞争关系的调节以及对各类非政府组织的管理；后者是指对社会基层社区和基层组织的管理[4]。从主体间关系的角度看，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动[5]。从运行意义上，“社会治理”实际是指“治理社会”[6]。在具体研究当中，研究者往往根据研究需要来使用这一概念，如乡镇治理[7]、生活治理[8]、情感治理[9]等。相较于社会治理而言，市域社会治理概念在空间范围、行动主体、治理手段和治理目标上更为明确[10]。

二、社会治理的内涵

从宏观层面而言，社会治理的核心议题就是处理好国家与社会的关系问题[11]。在社会治理研究的具体议题上，基层矛盾解决与公共服务能力提升受到研究者更多的关注。

1.基层矛盾解决

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的枫桥经验。之后，枫桥经验得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验。其核心在于矛盾不上交，以党的群众观点和群众路线为依托[12]。然而，“枫桥经验”必须要有一个能够取得上级政府充分授权、当地群众充分信任的基层政权（干部），这也是“枫桥经验”在其他地方难以复制的重要原因之一。

进入21世纪，在工业化与城市化的交互作用下，各类社会矛盾呈高发态势。这些矛盾不仅复杂，也很尖锐，解决难度非常大，甚至在一些地方出現了“健诉”与“诉讼的低效”并存的怪象[13]。针对基层社会矛盾的成因，学界有“新生社会矛盾纠纷论”“矛盾纠纷演化论”“人民内部矛盾论”“矛盾纠纷转型发展论”“矛盾纠纷个体容忍度理论”五种解释[14]。甚至有研究认为，基层政权有时会借助国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发社会矛盾。而政府治理理念相对滞后、治理手段单一、预警机制不够健全、矛盾化解机制没有系统化则被认为是影响基层矛盾解决的主要因素[15]。

20世纪90年代，基层政府出于维护社会稳定的考虑，习惯采取“拔钉子”“开口子”等方式“摆平理顺”基层社会矛盾[16]152-153。2006年国家取消农业税后，干群关系格局发生一定改变，基层政府的治理能力也因缺乏财政支撑受到影响。在信访工作考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下，“不出事”逻辑开始在基层干部中蔓延[17]。近年来，有学者通过对基层实践的考察发现，资源下移、网格治理、民生保障、畅通诉求将大大促进基层矛盾的解决[18]。

在国家大力推动依法治国的背景下，推动基层矛盾解决法治化也是近年来学界讨论的热点话题。在一些学者看来，正是因为规则、程序不完备，大量基层冲突无法有效化解[19]9。然而，基层矛盾解决法治化若不能与基层社会礼法、基层自治相结合，则易导致基层社会纠纷发生异化[13]，增加地方治理的社会成本。

2.公共服务能力提升

从内容上看，基层公共服务主要涉及教育、医疗、住房、市政、交通、治安等领域，与基层群众的衣食住行密切相关。近年来，基层社会治理创新主要表现在两个层面：一是城市街道办事处的招商引资、协税护税等经济职能上交给区级政府，工作重心则转到社会管理和公共服务上；二是高层级的政府推动“条”上的职能部门将其组织资源和授权重心下沉到镇街派出机构，推动城市管理重心全面下移。相较而言，以大数据、人工智能、云计算为支撑的网格化治理在促进公共服务精准化上成效更为显著。也有学者认为，政府与社会的互动是一个多层级政府与社会的复杂运行过程，而纵向间的政府结构对社会治理的发展具有很大的破坏性[20]。

近年来，如何激活社会组织活力是学界较为关注的研究议题。有学者认为，基层社会治理的创新实践，特别是社会工作和社会组织的发展，正在打开“社会”的空间，改变“有政无社”“以政代社”“政社不分”的局面。也有学者通过研究发现，社会组织参与政府购买服务时存在诸多困境，如在服务目标上是满足公众需求还是迎合行政需要，在服务过程中是重实效还是赶任务，在服务能力上是追求专而精还是泛而空等[21]。

三、社会治理机制

20世纪90年代以前，城乡户籍制度和单位制在相当程度上成为一种社会管控机制。20世纪90年代以后，行政发包制作为一种治理手段被中国各级政府普遍接受，并在实践中与“晋升锦标赛”相互强化。周雪光从产权理论的视角对行政发包制的理论进行了补充[22]。与前述研究不同的是，有学者提出了“中央治官、地方治民”模型的解释框架[23]。

然而，面对上级政府和政策的压力，基层政府经常会面临“上面千根线，下面一根针”的极大压力。为此，基层官员要么煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施[22]，要么通过治理来消解行政[24]，导致造成国家政策在基层无法得到有效执行。

2006年国家全面取消农业税后，基层乡镇政府则由“汲取型”蜕化为“悬浮型”[25]，项目制开始成为基层治理的重要手段。就运行机制而言，有学者认为，项目制事实上由国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制所构成[26]；也有学者认为，项目制背后的运作逻辑实际是各级政府在“目标设定权、检查验收权和激励分配权”三种控制权上的博弈[27]。就制度目标而言，项目制是为应对分税制带来财政资源过度向上聚集、地方公共服务能力急剧衰退的现实。然而，也有一些学者认为，项目制在提升地方公共服务水平方面成效有限，甚至成为一些基层政府争利的重要手段。

作为中国特有的一种治理方式，运动式治理也是学界研究的热点话题。所谓运动式治理，是指“以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务。”[28]其内在逻辑在于，为解决社会治理中某一类突出问题，通过高强度的政治动员，在短时间内将各类资源集中于某一领域，从而达到立竿见影的效果。这种治理模式在学界的争议较大，主要是因为行政权力对常态化的法治会造成干扰，其功效存在边际界限，并且具有很大的负面效应。

相较而言，融入了大数据和AI智能技术的网格化治理是目前最为成熟的治理创新。其最大优势是，通过网格把各个治理主体有机结合在一起，从而实现管理的精细化和服务的精准化[29]。在一定意义上，社会治理就是以网格平台为依托，多元主体共建共治共享，即“在党和政府的主导下，多方面的社会力量共同参与，以激发社会活力和法治保障为手段，以保障改善民生和追求社会和谐为目的，以社会共同体（社区）为载体的治理社会的活动”[30]。而在一些地方，基层治理场域甚至出现了一种上级“条条”部门与下级“块块”“结对竞赛”的新机制[20]。

社会治理不仅牵涉国家、市场、社会之间的关系，也涉及激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系等方面。2020年暴发的新冠肺炎疫情不仅检验了各地的社会治理能力和体系建设成效，也在客观上拓展了社会治理的内涵、方式和手段。限于篇幅，笔者仅从有限的几个方面进行归纳和梳理。整体来看，上述研究大多沿着集权—分权、中央—地方的研究思路展开研究，对理论方面的思考较多，对地方实践经验的总结略显不足。基于学理的思考，以下问题值得进一步研究。

一是对社会治理主体之间的关系如何常态化机制化等问题的研究明显不足。以武汉市为例，在新冠肺炎疫情暴发初期，当地各级政府、卫健委、医疗机构、社区、社会组织之间的协调状况比较混亂。中央强势介入后，这一局面才大为改观。由此暴露了当前我国基层社会治理主体协调能力不足的弊端。

二是基层社会治理中的执行力问题尚未受到足够重视。执行力是一个涉及治理主体、社会环境、治理理念、治理手段和技术等诸多方面的问题。在逻辑上，执行力其实可以分解成“谁来执行”“如何执行”“效果怎样”三个子议题。它是社会治理能力指标的重要载体。

三是对社会组织如何参与社会治理的制度途径缺乏深入探讨。在新冠肺炎疫情防控工作中，吸引社会组织参与社会治理的重要性受到了社会各界的广泛关注。目前学界对社会组织参与基层社会治理的困境关注较多，对社会组织有效参与的机制性和制度性问题仍缺乏深入研究。

四是对共建的研究较多，对共治的研究则明显不足。这是因为共建较为直观，操作性较强，更易于把握；而共治涉及内容较多，对研究者的综合素质要求较高，导致一般研究者往往难以把握。

五是对网格化治理模式能否经受重大公共危机事件的考验缺乏前瞻性思考。从政府的角度看，网格化治理旨在从精细化和精准化上提升基层社会治理的质量和水平，然而，从已有的实践看，网格化治理在精准服务和精细化服务方面仍有较大的提升空间。

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责任编辑：罗钰涵