村规民约何以有效运转？

贺树月 李媛媛

摘要：村规民约是推动自治、法治、德治有机结合，实现乡村治理现代化的重要一环，因此，如何使村规民约有效运转成为学界备受关注的议题。文章运用制度要素-载体分析框架，对H村和X村两个样本进行分析。研究发现：当载体主要为道德教化、权威系统、民间精英时，村规民约呈现出“强规范，弱规制”的特点；当制度载体主要为法律规则、权力系统和监督奖惩时，村规民约呈现出“强规制，弱规范”的特点，在以上两种情况下，村规民约都能在移风易俗、改善乡村风气、引导村民向善方面发挥积极效用，但是也存在一定的限度，村规民约还没有内化为一种共同信念。在揭示村规民约运转逻辑的基础上，文章进一步提出了使村规民约有效运转的若干建议。

关键词：乡村治理；“三治融合”；村规民约

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0035-07

基金项目：山东省社科规划项目“国家治理能力现代化视角下的山东省乡村振兴战略实现机制研究”（18CZKJ28）。

一、问题提出与文献综述

党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年12月，民政部等七部门联合发布了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，要求“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”。村规民约已然成为推动自治、法治、德治三治有机结合，实现乡村治理现代化的重要一环。然而，在实践中，村规民约的实施效果远不及预期效果，如何使村规民约运转有效成为一个备受关注的议题。

“村规民约”是指在国家政权力量的“帮助、指导”下，由乡民们“自觉”建立的相互交往的行为规则，是官方与民间、国家与社会合作和互动的产物[1]。作为一种非正式的社会制度[2]，村规民约在现代具有推进村民自治、整合农民利益、促进文明乡风建设等重要作用[3]。据考证，我国最早的成文乡约可以追溯到北宋时期的《吕氏乡约》，它是一种乡里之民互劝互助，旌善惩恶的形式[4]，之后经过朱熹修正，成为历代乡约的范本。中华人民共和国成立后，传统乡约遭到废弃。直到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订，才为村规民约的再生和发展创造了新的契机。至此，传统村规民约开始向现代转型。相较于传统乡规民约更多以儒家伦理思想为思想来源，现代村规民约具有契约性特征，更多融合了国家正式制度的内容[5]。可以说，现阶段的村规民约是一种特殊的社会主义职业道德规范，与政治规范部分重叠，也是法律规范的补充[6]。

村规民约在乡村治理中具有重要价值，其效用的发挥有赖于独特的运转机理。关于村规民约的运行，学者从不同层面和视角进行了有益探索。一般认为，当前村规民约的产生实际上是国家治理自上而下推进和下沉的过程，村规民约的运转不可避免要在国家和社会力量博弈间做出调适[7]，必须强调国家与社会的良性互动，以实现村规民约的作用效力[8]。而作为一种源自乡土的规则，村规民约与乡土社会资本之间存在互构逻辑，丰富社会资本的存量能有效维持村规民约的运行秩序[9]。还有学者提到，村规民约的运行只有嵌入特定的社会网络才能发挥作用，随着社会基础的变迁，村规民约原本的作用基础被替代，致使村规民约呈现“脱嵌”状态，要发挥村规民约的预期功能，需要根据乡村社会网络作出相应的调整[10]。村规民约作为一种特殊制度，具备了制度的三大基础要素，即规制性基础要素、规范性基础要素、文化认知性基础要素，它们共同影响村规民约的效力发挥[11]。

当前，村规民约的运转并不能达到预期效果，原因主要有以下几个方面：随着城乡界限的打破，基于乡土社会的乡规民约在社会变迁中渐渐失去主导地位，其生存空间被挤压，内容也较为笼统，权威性、合法性、有效性遭遇质疑，难以获得村民的普遍认同[12]；村规民约的建设参差不齐，存在制定主体和程序不规范、内容和执行违法或不当的现象，严重影响村规民约的执行[13]；同时，村规民约赖以生存和发生作用的社会基础正在不断消解，其自身由于时空性和传承性特征，出现了缺失、薄弱、虚空等问题[14]。通过对以往研究的梳理，可以发现，学界从不同层面对村规民约进行了研究，并提出了许多有启发性的观点，然而，对村规民约运转机理的研究还稍显不足。笔者在以往研究的基础上，借助W·理查德·斯科特的制度理论，构建制度要素-载体分析框架，对浙江H村和安徽X村的村规民约运转情况进行分析，讨论村规民约的运转逻辑。

二、理论基础与分析框架：制度及其载体

制度理论日益成为社会科学研究中的重要概念框架与研究传统。以W·理查德·斯科特为代表的社会学家，从制度的关键要素出发研究制度的内在构成。不同的社会理论家先后把规制性要素、规范性要素、文化-认知性要素确定为制度的核心要素，但他们普遍认为制度只有某类基本要素，而切断了三大要素之间的联系。斯科特认为，三大要素是一个连续体，彼此之间相互依赖、相互强化，虽然彼此关于社会实在性质、社会情境中的决策方式存在差异，不过仍旧可以实现整合。规制性要素强调自利和强制，通过规则、法律、奖惩、监督等手段发挥效用，有制约和使能的功能。规范性要素更强调承诺和责任，不仅要彰显价值观念，还涉及制度设计的规范合理性[15]，通过关系网络、道德约束等实现规范。文化-认知性要素看重心理的认同和归属，使行动模式不断地习惯化和客观化，外在表现为对制度的遵守和支持。在大多数制度形式中，并非一种要素发挥作用，可能是其中两种甚至三种要素共同作用的结果。不过，在某些情境中，此種或彼种要素可单独运行，并维护社会秩序的稳定。当三种制度要素有机组合，将会展现出惊人的结合力量[16]61。

斯科特认为三种制度要素发挥效用需要载体的承载、体现、实施、传递、宣扬，并划分了符号系统、关系系统、活动与人工器物四种载体形式[16]73。针对不同的制度要素，各个载体有不同的传递方式。符号系统包括了用来指导行为的所有规则、法律、价值观、规范、图式、框架等，对不同类型的符号进行取舍来发挥效用。关系系统要依赖社会系统中的网络即角色系统互动，不同的位置和角色将会影响关系系统的表现，例如权力系统和权威系统。活动包括监督、奖惩、角色、承诺、认同等，强调行为的意义。人工器物对组织行为和制度化具有重要作用，不仅包括承载强制性、规范性规则的物体，也是传递思想、价值的中介。

村规民约作为一种非正式制度，也具备制度的基本特点。村规民约有效运转的关键在于是否具备制度要素，而制度要素作用的发挥要依托载体来实现。不同要素对应着不同的载体。当强调规制性要素时，载体组合为规则、法律、权力系统、监督、奖惩、强制性规定，表现为基于回报递增的制度化过程；当强调规范性要素时，载体组合为价值观、制度规范、权威系统、角色、承诺、合理的规范、道德，表现为基于承诺递增的制度化过程；当强调文化-认知性要素时，载体组合为图式、框架、意义系统、认同、遵守、支持、象征价值、思想的客体，表现为随着共同信念日益客观化的制度化过程。

三、案例素描：两村村规民约的实施过程及运转效果

浙江省H村和安徽省X村都是远近闻名、村规民约实施效果较好的村。自2019年开始，笔者对两个村庄展开调研，通过走访、参与式观察、深度访谈等方式，收集村庄村规民约的相关资料。

1.H村的案例描述

H村位于浙江东部，全村总面积3.7平方公里，耕地总面积575亩，常住人口404户，共968人，外来人口108人，共分为9个村民小组，包含党员35人，两委班子成员5人，村民代表24人。有水库、陈望道故居等景观，具备丘陵地带特色农业旅游资源，种植业和旅游业为其主要经济来源。村庄从古至今名人較多，古训族规历史悠久，留有家族祠堂，回村乡贤数量较多，文化底蕴深厚。

2008年，H村村民在村干部的带动下自发建设功德银行，通过积分制的形式来教化村民、规范人的行为，可以将其视为H村村规民约的前身和补充条例。2015年，浙江省全面推动修订村规民约，H村也开始修订村规民约。H村在上级发布村规民约模板的基础上，召开村民代表大会，在村干部的带领下，结合村庄特点，重新商讨村规民约的内容并表决通过，H村的村规民约至此正式建立。该村规民约包括村规、村民公约、负面清单三方面内容，涉及村民义务权利、社会生产生活秩序、村容村风等多方面条例。

H村的村规民约于2020年6月正式运行，主要采用激励为主、积分为辅、重精神奖励的方式，积极引导村民向善，鼓励村民参与村庄治理。截至2021年4月，H村已有95%以上的人做过好人好事，台账已记录超过1600件事项。H村在村容村貌、移风易俗、家风民风等方面取得了较大提升。

2.X村的案例描述

X村位于安徽中部，全村总面积15平方公里，可耕种土地1.45万亩，包括水田800亩，共940户、4173人，集体收入1000万元以上。X村开发建设了大量旅游设施，村庄收入以农业和与农业相关的工业以及旅游业为主。村庄人员结构比较复杂，外派第一书记及干部4人，本土党委成员5人，第一书记同时担任村支书。

2018年，X村通过购买服务的方式，外聘专家团队协助村庄修订村规民约。专家团队进村庄考察后，以社区党建引领为核心，社区协商和社区营造为重要抓手，组织村规民约内容，经村民代表大会表决通过。之后，村干部结合村庄实际，将原本内容简化，X村村规民约就此制定完成。该村村规民约包括移风易俗村规民约、美德银行积分制方案、违反村规民约扣发分红等福利待遇方案等内容，涉及红白喜事、好人好事、生产生活秩序等多个方面。

2020年4月，X村村规民约正式运行，其以党建引领为主，村干部发挥重要作用，采用激励和惩戒并行的运行方式，确保村民的参与权、知情权和监督权，多方参与村规民约的运行。截至2021年6月，X村已有160多户家庭获得积分卡积分，增长率约90%。红白喜事宴席数量从原本的大户30桌、中小户15到20桌，普遍减少至红事6桌以下、白事10桌以下，在肃清村庄攀比、浪费之风方面起到关键作用。

其中也存在约10%的违规行为，主要表现在红白喜事的宴请上。有些村民红白喜事的宴请超出村规民约规定的摆桌数量，大操大办，随份子、重排场的心理依旧存在，不利于乡村移风易俗的推行。

四、两村村规民约的运转逻辑：规制与规范

根据前文的描述和分析可以看到，无论是H村还是X村，村规民约的运转都取得了一定效果。对比两地村规民约的运转方式以及村规民约的扩散情况，可以进一步探究两村村规民约的运转逻辑。

1.强规范，弱规制：基于承诺递增的运转过程

在H村村规民约的运转过程中，发挥作用的主要是规范性要素。而规范性要素又是通过一系列载体来承载、体现和实施的。

就符号系统而言，H村村规民约实施的载体是共同价值观和规范性期待。具体表现在，H村通过乡贤编写的一组顺口溜来促进村规民约价值观的传播。H村村民公约顺口溜内容如下：爱国爱家第一条，我们大家要记牢。国事家事都重要，国泰民安世道好。应尽义务第二条，文明创建与环保，一切听从党号召，自觉履行觉悟高。爱护集体第三条，公共财物维护好，公私二字得分清，不属自己决不要。村民公约后十条，语言文明有礼貌，邻里和睦关系好，既爱幼来又尊老。坚决拒绝黄赌毒，不搞迷信反邪教，五水共治全参与，垃圾分类要做好。如有纠纷多协调，不可越级去上告，房屋出租监管好，遵纪守法阳光道。这组顺口溜通俗易懂，朗朗上口，促进了村规民约所倡导的价值观的传播。

就关系系统而言，H村村规民约的实施主要依托乡村传统的关系网络和权威系统。首先，H村是典型的熟人社会，村民具有“爱面子”的心理。H村正是通过这一点引导村民遵守村规民约以得到大家的尊重和认同。H村村支书在接受访谈时就曾直言：“乡村熟人社会里的治理要把老百姓爱面子的心理给大家发挥出来。就是说既然爱面子的话，那么我们就要争谁是最有面子的人。从这个方面就要看谁做得多，做得越多越有面子，越会得到大家的尊重。把村规民约的规范活用，带到大家的生产生活中，来规范人的动作。”其次，新乡贤积极参与村规民约的制定和运行。乡贤是村庄中德高望重、享有权威、具备影响力和号召力的群体。现代乡贤一般为有资财、有知识、有道德、有情怀，并愿意投身于乡村建设中的贤能人士[17]，H村有多位年龄在60岁以上，事业单位退休之后返村居住的新乡贤，他们积极参与了村规民约的制定、宣传和运行工作，比如编写村规民约顺口溜、在老年大学中讲解法律和村规，组成协调委员会协调村民间矛盾等等。这些乡贤利用身份权威和关系网络，推动了村规民约的有序运行。

就活动而言，H村通过习惯、集体行动等方式重塑村民价值观，以促进村规民约的运转。H村成立了老年大学，在老年大学的晨读环节中，经常宣读国家政策、村规民约以及村规民约顺口溜。通过日复一日的宣读和讲解，让村民将村规民约牢记于心，并外化于行。此外，H村还设立了功德银行与村规民约相衔接。所谓的功德银行，就是给村民设置一个账户，村民的善言善行善举都会被记录在册。同时，根据每位村民的善举，为他们积分，不同等级的行为会有相应的分数。在单位时间内得分最高者，会有一定的奖励，分数也作为贷款、申请宅基地审批依据的一部分。H村通过记载、积分、评比的方式激励村民做好人好事，积极践行村规民约。

综上，H村村规民约能够运转，更多体现了一种教化的力量，让村民自觉或不自觉的自我约束、自我管理。H村着重于通过共同价值观、权威系统、习惯、集体行动等载体形式来承载、实施村规民约。虽然也不乏利用物质奖励、物质回报激励村民的做法，但是总体而言，规范性制度要素的作用较为突出，表现出“强规范，弱规制”的特点，实现了基于承诺递增的制度化过程。

2.强规制，弱规范：基于回报递增的运转过程

在X村村规民约的运转过程中，发挥作用的主要是规制性要素。规制性要素也是依托一系列载体来承载、体现和实施的。

就符号系统而言，X村村规民约實施的载体主要是规则。X村村规民约不是村里自行制定的，而是以购买服务的方式，外聘专家团队协助修订的。专家团队进村考察后，以社区党建引领为核心，以社区协商和社区营造为重要抓手，制定了村规民约的内容，经村民代表大会举手通过。之后，村干部又结合村庄实际，将内容进行了简化，X村村规民约就此形成。X村的村规民约相较于H村更为完备，更具有可执行性。严格来说，村规民约及其配套制度由三部分构成，即《移风易俗村规民约》《美德银行积分方案》《违反村规民约扣发分红等福利待遇方案》，涉及红白喜事、好人好事、生产生活秩序等多个方面。同时，针对“欠缴房款”“违章建筑”“焚烧秸秆”等行为，村规民约都具体规定了管理、惩处措施，以更好地规范村民行为。

就关系系统而言，X村村规民约的制定和实施主要依托权力系统。X村由于一些特殊情况，村干部的选举存在难度，上级部门于是采取直接下派干部的方式来解决这一难题。X村村规民约的制定和实施都是在下派干部W书记的领导下进行的。W书记对村规民约非常重视，邀请专家团队为X村量身定做了一份村规民约，随后又对内容进行简化，使其更为简洁明了。为了让村规民约更好的运行，W书记还设立协商委员会、调解委员会、道德评议会和村民志愿服务队等组织协助村规民约的运作，确保村规民约有序运转。可以说，W书记对x村村规民约的有效落地和常态化实施起到了重要的推动作用。

就活动而言，X村主要通过监督和奖惩的方式引导村民履行村规民约。X村成立了道德评议委员会、村民理事会等机构，其成员定期对村庄进行巡视，对村规民约的实施进行监督。同时，《违反村规民约扣发分红等福利待遇方案》将村民负面行为分为“欠缴房款”“焚烧秸秆”“违反公约”“违纪违法”“违章建设”这五大类，并通过扣发家庭年终分红和村集体一切福利待遇的方式，对村民群众负面行为进行惩戒，比如，房前屋后环境卫生长期脏乱差且拒不整改的，扣发家庭年度分红500元。通过惩戒的方式引导村民群众遵守社会公德，维护社会秩序。此外，X村还设立美德银行，通过积分制管理对村民行为进行正向激励。为每户村民发放善行美德积分存折，通过规定项目进行积分，积分可在指定场所兑换生活物品。

综上，X村村规民约的落实主要依托权力系统和奖惩机制，规制性要素的作用较为突出，表现出“强规制、弱规范”的特点。X村在村规民约运转过程中依靠物质激励的“正反馈”回报方式，实现了基于回报递增的制度化过程。

3.文化-认知性要素：共同信念客观化的不足

文化-认知性要素强调的是思想观念、共同信念的作用。当一种制度能够得到公众情感支持，被公众视为理所当然，并在数代之间持续传播时，这种制度将变得非常稳固。从调研情况看，H村和X村两村的村规民约虽然在不断嵌入村民的认知体系中，但是还远未实现共同信念的客观化和固化。在访谈H村时发现，很多村民虽然表示不会做违法乱纪的事，但是对村规民约的具体条款并不十分了解，对村规民约的认识程度有限。村民是否遵守村规民约常常取决于一本“经济账”，在村民办红白喜事时，如果收礼金的钱数远远超过因违规而扣除的年底分红，比如一个家庭办喜宴能收10万礼金，花费5万元，年底扣除违规三四千，还有几万剩余，在这种情况下，村民有时会选择违规办事。

村规民约的固化既需要时间的沉淀，也需要村民的合意及深度参与。调研中我们发现，无论是H村还是X村，在村规民约制定和实施过程中，村民意志的表达都远远不足。在村规民约制定过程中，H村采用政策模板修订的方式制定村规，X村则通过购买公共服务的方式制定村规。两种方式之下，村规民约都是从外部嵌入的，而不是经由村民广泛讨论、协商予以确定的，村民在村规民约制定过程中更多地处于被动接受的状态。在村规民约实施过程中，H村发挥主导作用的是村干部和乡贤，X村发挥主导作用的是下派书记及其班子成员，普通村民的积极性也没有得到充分体现。村规民约如果缺乏广泛的心理认同和情感支持很难持续有效运转下去。

五、结论与讨论

文章基于制度理论的相关观点，构建了制度要素-载体的分析框架，借助H村和X村两个样本，探究了村规民约的运转逻辑（见村规民约运转逻辑图）。研究发现：当制度载体主要为道德教化、权威系统、民间精英时，村规民约呈现出“强规范，弱规制”的特点，当制度载体主要为法律规则、权力系统和监督奖惩时，村规民约呈现出“强规制，弱规范”的特点，同时，人工器物这种载体形式在两个村的作用都不明显；两种情况下，村规民约都能在移风易俗、改善乡村风气、引导村民向善方面发挥积极作用，但是也存在一定的限度，村规民约还没有内化为一种共同信念和思想观念。

村规民约是实现自治、法治、德治有机融合的重要载体，其有效运转对于乡村治理现代化来说至关重要。结合上述研究结论，就村规民约的有效运转提出如下建议：第一，要因势利导，结合村庄的具体情况，挖掘村庄的既有资源，选择并塑造能够助推村规民约有效落地的制度载体；第二，要加强数字治理技术在村规民约实施过程中的开发和运用，推动村规民约治理的数字化；第三，村规民约只有获得了广泛的心理认同和情感支持才能持续有效运转下去，因此村规民约务必要基于村民合意产生，并在实施过程中通过各种抓手鼓励村民深度参与。

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责任编辑：罗钰涵