宁强县天然林保护工程区封山禁牧问题探究

卢 霞，刘 丽

（1.宁强县国有红石梁林场，陕西汉中 724400；2.宁强县秦巴生态保护中心，陕西汉中 724400）

林业在经济社会发展中的地位和作用日益突出，不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，而且要满足改善生态环境，确保生态环境的需要，土地安全、生态需求已成为社会对林业的首要需求。近年来，陕西省宁强县县委、县政府积极响应中共中央国务院关于实施天然林保护工程的号召，取得了长足的进步。如今，林业的社会地位确实得到了改善，各级政府对林业的关注和重视有了很大提高。但宁强县林业发展不平衡，不同地方政府对林业的重视程度存在差异，人们对生态建设的意识和确保生态安全的意识不强，仍然存在重建设、轻管理的观念［1］，森林和牧业两者之间的矛盾仍相当尖锐。目前，如何研究和解决这些问题非常必要和紧迫，特别是林业与畜牧业之间的矛盾，已摆在各级政府和林业部门的面前。

1 封山育林的作用

封山育林指的是禁止森林开垦、放牧、伐木和其他破坏性活动以恢复森林植被的一种方法。根据实际情况，可分为全密封（长时间无任何人为活动）、半密封（季节性开放）、轮密封（定期分片轮封轮开）。

1.1 有效保护发展森林资源

节约和保护物种资源是封山育林的一个重要作用，这是保护珍稀树种和生物多样性的重要途径。为了有效保护和开发森林资源并改善生态环境，单树种和结构稳定性差的林区可以转变为灌木、针叶和阔叶混交林及具有生物多样性的森林群落，这样可以更好地保护发展森林资源，维护生态平衡［2］。

1.2 培育森林资源的一种重要营林方式

封山育林的特点是人力少、成本低、快速化，具有很好的效益，可以提升绿化速度，增加森林面积，提升森林质量，推动社会经济发展。开展封山育林后，增加了林业植被种类和生物多样性，还能起到涵养水源、保持水土的效果，减少了森林病虫害。通过封山育林，可使稀疏的林地、灌木林地经过5 年以上的时间成为植被丰富的林地，且育林成本低，可发挥保护水源、改良土壤、保持水土的功能，对于促进工农业生产具有重要意义。

2 天然林保护工程区封山禁牧存在的问题

2.1 重造林轻管理思想仍然存在

目前，某些地区仍存在重视造林，忽视管理的思想。林地不是农用地，因此农民没有像保护农作物一样保护森林资源，由此造成了只关注造林，忽视造林管理的情况。例如，对于植被恢复项目，政府对早期工作非常重视，要求高质量，但在种植完成后，很多林地项目都缺少相关的管理过程，造成了许多项目被荒废。

2.2 投入不足影响工程质量

天然林保护项目的植被恢复、投资与其他造林项目相比较小，加之大多数地方财政是保障粮食金融，无法充分支持林业投资，因此造成项目质量很难得到保证。

2.3 封禁手段落后

目前，天然林保护工程领域的禁令措施仍以老口号、散布传单、宣传树标等方法为基础。县市下属的林区还没有建立森林公安系统，不能采取强硬措施，只能进行说服教育，不能真正做好封山禁牧工作。

2.4 宣传工作不到位

山区禁止放牧宣传教育工作远不及森林防火宣传工作。由于森林火灾对领导责任影响大，因此，对森林防火的宣传，无论是组织上还是投资上均能到位。相对而言，天然林保护工程区封山放牧的领导责任小，加之牧民有一定抵触情绪，由此导致宣传工作成效甚微［3］。

3 宁强县天保工程区实施封山禁牧的建议

目前，宁强县天然林保护工程区总面积32.46 万公顷，其中，林地面积23.83 万公顷，占宁强县土地总面积的73.40%；非林地面积8.63 万公顷，占宁强县土地总面积的26.60%。在23.83 万公顷的林地中，有林地18.96 万公顷（天然林面积13.03 万公顷）、灌木林地2.24 万公顷、疏林地20 hm2、未成林造林地0.582 万公顷、宜林地2.05万公顷。要想有效封山禁，则需做好以下6 点。

3.1 强化森林资源保护管理体系

天然林资源保护工程主要以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。因此，要不断强化森林资源保护管理体系，建立健全规范化、标准化、科学化的森林资源保护管理制度尤为重要；要用制度管人、用制度管事、用制度促效能，积极转变观念，促进森林资源保护工作的健康稳步发展。

3.2 落实管护任务

狠抓落实，层层签订责任书，明确管护责任。年初主管单位与各镇（办）管护站签订森林管护责任书，镇（办）管护站与管护人员签订管护合同。同时，制定管护人员工作制度、考勤制度、巡山记录制度等，管护人员每日必须规范填写巡山记录，每月巡山天数不得少于22 d，有重大事情要及时报告。

3.3 进一步完善各项规章制度

完善各项规章制度至关重要，其是完成各项工作的重要前提，应夯实工作责任，加大检查监督，督促落实，年初制定工作计划，森林管护责任区分布图、森林管护示意图，做到年中指导，年底检查，确保各项制度均落到实处，有力促进管护工作的标准化建设和森林资源的安全管理。

3.4 保证森林资源安全

1）统一思想，增强重视程度。封山禁牧属于群众性和公益性事业，需要做好宣传，提升大众的认识，做好领导工作。各林业部门需要根据县政府要求，在重要工作安排中纳入这项工作，做好领导，进行组织，并认真执行；要把封山禁牧任务做好层层分解，明确任务和责任，保证在规定时间高质量完成封禁任务。2）增强宣传，提升认识。确定有效的宣传方案，合理使用电视、广播等宣传媒体，还要张贴宣传标语等，提升宣传活动的力度，要让牧民真正了解封山禁牧的意义，熟悉相关政策和实施方法，做好基层宣传。开展封山禁牧后，工作人员需要处理好林牧矛盾，切实做好农民利益的保护，获得广大农民对封山禁牧工作的理解。3）增强责任感，做好管理工作。4）开展队伍建设，提升队伍人员素养，做好源头管理，保证管护成效。5）做好资源管理，对于破坏森林资源的违法行为严厉打击；对于管护人员要加强培训，提升人员的管理维护水平，还要进行检查督促，确保取得显著成效。

3.5 提升管护站基础设施建设和管护站标准化建设

切实提高生态卫所森林资源管护能力，对管护站的管护用房、配套设施和管护设施等基本情况进行调查，以提升森林资源管护能力为出发点，不断改善基础设施建设，增强管理能力［4］。

3.6 开展工程实施调研和自评估

不断总结工程实施在生态、经济、社会等方面产生的效益，研究工程实施中存在的问题，总结天保工程区封山禁牧的一些好的经验做法，并在实施中加以推广应用，做到提前谋划，提出解决问题和切合实际的新阶段封山禁牧政策建议，建立健全各项制度。

4 结语

天然林有维护生态平衡的重要作用，做好封山禁牧可以巩固林业建设成果，对广大群众的经济利益做好保护，对于林木业的协调发展具有重要影响。对此，要求各林业部门采取丰富的形式，做好封山禁牧工作的宣传，例如，维护生态平衡，丰富产业结构，加快区域经济发展，从而提升大众的环保意识，主动改善周围的生活环境，并确定有效的宣传方案，促进林业的可持续发展［5］。