公务员职务职级并行制度对基层公务员激励困境研究

由振婕

摘要：公务员职务职级并行制度致力解决公务员的晋升、待遇难题，打造有素质高水平的公务员队伍，推进国家治理体系、治理能力的现代化，在获得政策红利的同时，也产生了激励有限、极端、矛盾的问题。通过对激励困境进行分析，以持续性、多元性、衔接性探索解决的方案。

关键词：职务职级并行;基层公务员;激励

一、背景

公务员职务职级并行制度率先在基层政府进行试点。2014 年 12 月通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，倡导在县乡基层政府公务员管理中推行职务与职级并行制度，为基层公务员晋升开辟新通道。 [1]在并行政策红利不断扩大的前提下，并行制度的范围从基层公务员扩展到全体公务员，2019年正式施行《公务员职务与职级并行规定》，公务员晋升体制发生由单轨制到双轨制的改变，职级成为一条与职务相辅相成又独立的职业发展之路。基层公务员优先享受双轨制红利的同时也面临了公平问题的质疑：工作压力与晋升难度是否只是基层公务员特有的问题？我国的公务员结构是金字塔结构，也就意味着晋升的难度是不断扩大的、普遍的，改革范围的扩大有着必然性。但随改革推进对基层公务员产生的激励陷入困境。改革仅面向基层公务员时前期激励效益很强，当范围扩大到全体公务员之后，其获得感降低陷入了激励困境。

二、基层公务员激励困境

（一） 激励的断裂性、有限性

根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数字，全国有719万公务员，其中县以下机关单位公务员数约占60%，乡科级及以下人员大约占76.7% [2]，基层公务员人数众多，尽管双轨制能够拓宽晋升空间、打通晋升通道，僧多肉少的局面很难短期被打破。再者，从《规定》的晋升条件来说，晋升一级科员需要担任二级科员两年及以上，晋升所需年限不断叠加，差额晋升使得基层公务员的职级晋升存在断裂性，很难实现连续晋升。

由于公务员的职务工资、级别工资实行全国统一标准，由中央财政支付，而津补贴由地方财政安排，存在一定的浮动区间就造成了地区性工资差距。 [3]这种不确定性对于基层公务员待遇的实际提升起到关键作用。如果基层政府没有做好由职级晋升所带来的财政支出预算的准备，那么职级晋升就是一句空话，也会严重打击基层公务员的工作积极性，地方政府执行阉割对于激励效果进行削弱，提升待遇的平等因地区差异实现程度存在差异。

（二） 激励走向极端 ——陷入人情社会

职级晋升上面掺杂人情关系，必然将绩效考核推向不严谨、公正的局面。在基层，当人情关系等于晋升的王法，绩效考核的标准、上报的材料、人选的确定都充斥着人为的因素，结果就与公平毫无联系，沦为形式化的产物。面对一个几乎内定的晋升通道，基层公务员不可能获得很大的激励效果。基层公务员“嵌入于真实的、正在运行的社会关系系统之中”，掌握公共权力，在基层治理处理具体事务时具有较大的自由裁量权，也就有可能利用公共权力来谋取私人利益。当基层公务员利用人情获得职级的晋升，利用职位以及执行的自由裁量权实现以权谋私，将产生“劣币驱逐良币”的效果。

（三） 激励的矛盾——回到官本位的追逐中

由于我国各类党政机关为高耸的“金字塔”式组织结构，大量有潜质的公务员的职业生涯发展会过早地停滞不前，也被媒体称为官员或干部仕途的“天花板现象”， 即在干部成长过程中， 大多数人达到一定级别后， 晋升空间便会越来越小， 从而在不同阶段遇到自身仕途的“天花板”的状况。 [4]这样的天花板并不会因为职级晋升的并行而消失，职级晋升激励自下而上的递减，对于进入晋升瓶颈的基层公务员来说，职级晋升对他的激励不大，晋升的职级空间也是非常小的，于是又回到职务晋升的追逐中。双轨制背景下，职务晋升的有限性与干部晋升需求的无限性之间的矛盾依然存在，这似乎是个很难解决的问题[5]。

三、如何破除困境促使基层公务员为官有为

（一） 构建持续激励的双轨制，提升激励的有效性

在整个职级晋升体系下，着力提高职级晋升激励的有效性是决定和影响职级晋升制度效果的关键要素。[6]构建相对独立和完善的公务员职级晋升体系，对职级进行进一步扩容，尤其是针对数量庞大的基层公务员，职级设置可以进一步细化职级分类，增强职级的功能定位，给予基层公务员更多的晋升空间。针对激励的断裂性，应当思考基层公务员连续晋升的机制设计，对于优秀的人才进行破格晋升，避免人才的浪费。基层政府的财政压力是影响双轨制推行的客观原因，为解决基层支出负担沉重的问题，基层政府可以向上审批专项资金，或者中央对全体公务员工资构成中的地方负担部分进行补充，极力解决因待遇不到位引起的激励断裂问题。

（二） 设置多元化晋升条件，建立科学的考核机制

设置多元化的晋升条件，量化考核的指标项目，并制定出明确细致的指导性意见。用量化的指标对职级晋升进行指导，把晋升交给客观的数据，减少人为因素对于晋升的控制。为了进一步减少基层公务员陷入人情关系的影响，建立全方位的监督考核机制非常有必要，控制跑级买级的现象发生。首先要加强法制建设，从法律上明确各个监督主体的地位和权限。 其次要公开晋升细则、拟晋升人员考评情况、评定程序等细节，接受监督。第三，拓宽多元化监督渠道，利用网络媒介的传播效果。 最后要建立监督情报信息网络， 发挥信息网络在职级晋升过程当中的交流、共享与通报作用。 [7]

（三） 做好职务职级并行的衔接

持续激励的实现还需要职务与职级并行制度互为支撑、协同运行。在激励的均值出建立一个与职务晋升的桥梁，将激励效始终应维持在中等偏上的水平，进一步拓宽晋升的空间提供更多的晋升机会。做好职务与职级的衔接，还需要适当缩小享受待遇的差距来强化职级晋升激励的有效性。通過缩小两种晋升通道的待遇差距，真正平衡好职务晋升与职级晋升，让其看到晋升的空间，更有动力的投身工作。

参考文献：

[1]白现军，高卫星.基层公务员职务与职级并行制度研究[J].中州学刊，2017（09）：12-17.

[2] 人力资源和社会保障部.2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/W020180521567132619037.pdf，2018-5-21.

[3]吕维霞，贺天.公务员职务与职级并行制对基层公务员激励效果的实证研究[J].东北大学学报（社会科学版），2019，21（3）：251-260.

[4]王忠军，龙立荣，刘丽丹，黄小华，贾文文，李璐，马红宇.仕途“天花板”：公务员职业生涯高原结构、测量与效果[J].心理学报，2015，47（11）：1379-1394.

[5]余绪鹏，何露.县域公务员晋升：制度安排及其现实异化分析——兼谈职务职级并行制度问题[J].理论导刊，2016（12）：14-19.

[6]李学明.激励视角下的公务员职级晋升制度研究[J].中国行政管理，2019（10）：101-104.

[7]梁仲明，贾欣.基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策[J].重庆社会科学，2017（11）：80-85.