行政容错与行政问责关系：均衡化及其实现路径

黄燕梅，唐丽萍

（东华大学，上海 200051）

引言

相较于“问责”而言，“容错”是一个新生事物。近年来，在党中央政府的重视下，各地开始了行政容错探索，不仅出台了相关容错办法，而且也开始了容错实践， 并总结提炼了行政容错免责典型案例。 行政容错鼓励公职人员干事创业，为领导干部提供了一定的“可犯错”空间，有助于激发领导干部创新干事的积极性和主动性， 改进政府治理绩效和水平。 与此相对，行政问责要求公职人员依照法律规定合理合法地行使权力， 否则就要承担相应责任。 这有助于规范行政权力运行，将行政领导的行政行为约束在法律框架范围内， 从而最大限度地维护人民权利和利益不受权力的侵害。 行政容错与问责交互作用、相互影响，这就必然涉及容错与问责界限划分和关系理顺问题。 二者在实践层面呈现出一定的矛盾和冲突， 影响了二者关系的均衡化发展，制约了二者协同效应的有效发挥。如何将两大制度协调有序地纳入行政法制体系，如何准确把握行政容错与问责关系的均衡点，如何实现二者均衡化发展等问题值得我们进一步思考和探索。

一、行政容错与行政问责关系均衡化的内涵

首先，从权力本身来看，行政容错与问责关系均衡化意味着行政权力自由裁量空间的合理化。行政问责与行政容错的双重制度安排便是对行政领导干部的自由裁量空间的重新框定，自由裁量的选择必须在法律规定范围之内，必须具有合理性〔1〕。

其次，从权力和权利关系来看，行政容错与问责的均衡在于权力主体和权利主体间的“权利——责任”义务关系平衡。 立法机关和上级权力机关有授予领导干部行使自由裁量权和监督的权利，同时有确保自由裁量权满足公共利益导向且合理行使的义务；领导干部享有行政权力，有自由裁量权，同时也有接受公民监督、 不滥用行政权力的义务，并积极运用手中的权力积极为公众谋求更大利益；普通公民不仅要服从和配合行政权执法者的合理安排，也要合理有效运用公民权利，监督领导干部自由裁量权的行使。

最后，就均衡状态而言，行政容错与行政问责的均衡是以“最优均衡点”为中心的动态平衡过程。任何行政行为存在一个最佳状态的“黄金点”，容错与问责关系同样存在一个最优均衡点。只有在该均衡点上，容错与问责的双重潜力才能得到最大限度的发挥， 即创新性行政行为和手段最大限度地契合行政目的，行政功用才能实现最大化。〔2〕容错与问责均衡不是静止的平衡状态， 而是一个 “平衡——打破平衡——再平衡”的动态过程，是各种矛盾关系和冲突性因素协调并存的和谐状态，比如利益关系平衡、权利义务平衡、行政主体和权力相对方之间关系平衡等〔3〕，而这个均衡点的具体位置则取决于具体情境和状态。

二、行政容错与问责关系的发展历程

关于行政权力的探讨在行政权力诞生之日就开始出现了，比如 “控权”、“人民主权”等学说都强调了对行政权力进行控制的必要性。 行政权力的恶性膨胀及其引起的民愤， 加速了我国的行政问责的形成。1979 年渤海二号沉船事故及1987 年大兴安岭特大森林火灾等重大突发事件的发生，开启了我国行政问责的实践。 这时，我国的行政问责以应急性问责为主，呈现出临时性、随机性、主观性、局部性等特点。

2003 年的“非典”事件发生后，我国行政问责开始走向制度化。 2004 年2 月， 中共中央发布了《党内监督条例（试行）》和《纪律处分条例》等党员违纪处分和监督办法， 标志着党内问责由临时性问责正式迈向制度化问责。 同年5 月，重庆市政府颁布了我国首部关于问责的规章 《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，拉开了我国官员问责法治化的序幕，权力被关进了制度的笼子，国家行政由“全能行政”走向“有限行政”和“有责行政”，甚至出现一些极端控权的现象。 与此同时，社会转型带来诸多社会问题和各种矛盾凸显， 政府治理迫切要求予以行政机关和领导干部更大的自由裁量权，以提升治理有效性。 然而，二级委托人和管理者 “问责驱动作为”的思想观念与行为惯性，使得“乱问责、问错责、错问责”等形式主义、泛化问责现象开始出现〔4〕。 在这种情况下，广东省深圳市率先开始了容错探索，中央政府于2016 年首次在政府工作报告中明确提出要建立健全容错机制，鼓励改革创新行为。 行政容错逐渐成为行政制度体系的重要组成部分。 反映了国家对传统 “控权论”的重新考量，即行 “要放”还是“要收”的根本标准在于公共利益实现程度。〔5〕可以说，“行政容错”与“行政问责”制度并行是调控行政权力空间大小的重要尝试，也是兼顾“控权”与“保权”的制度更新，即以“控权”为主、以“保权”为辅〔6〕。

然而，许多地区虽然出台了相关规定和办法，对行政容错适用情形做了原则性规定， 但真正的容错实践却很少。 一些地方政府将当地发生的免责事件总结提炼出来，作为容错免责的典型案例，但这些案例基本上都是对领导干部日常行政行为在特殊情境下违法的免责， 而非创新性行政行为的容错免责。 比如山东省淄博桓台县巩冬青树木清点监管免责事件， 仅是针对拆迁工作中树木虚报问题的免责， 且很大程度上运用主观意识判断行政行为的合理性程度以及行为处置策略， 即该问责还是该免责。

综合来看，单一“问责”或“容错”的制度安排难以真正达到既限制行政权力恶性膨胀、 又促进行政权力作用最大化发挥的双重目的。 唯有将二者协调起来，才有可能实现行政权力合法、合理、有效运行。

三、行政容错与问责关系均衡化的障碍

（一）利益目标函数不一致

中央政府、各级地方政府、政府官员与公众之间存在着多重委托代理关系， 每层委托代理关系或多或少都面临着法律制度不完备、利益分歧、信息不对称性和交易费用等问题〔7〕。 其中，利益目标函数不一致是制约容错与问责关系均衡化的根本因素。

首先，从整体层面来看，一级代理人政府系统与直接委托人公众之间的目标函数基本一致。 政府权力来自于公民权利的让渡， 决定了行政权力以力维护公众权利和公共利益为根本目的。 在传统合法性基础弱化的情况下， 一级代理人中央政府往往诉诸于治理的有效性，注重提升治理水平，更加关注民众的获得感与幸福感。 一方面，对“权力寻租”、“权力滥用” 等腐败行为予以高度重视，较早地建立起了问责制度；另一方面，在行政问责制度出台多年后开始走向泛化的情况下， 中央进一步提出要建立健全容错机制， 以期通过鼓励创新性行政行为打破“为官不敢为”的权力困境，实现社会善治。

其次，在二级委托代理关系中，中央与地方各级政府及其领导干部间的利益目标存在差异性。若缺乏一致的价值观念和心理认同， 那么代理人偏离委托人意志和利益的行为就很有可能发生。二级委托人中央政府拥有目标设定权和检查验收权， 希望通过问责与容错的双重制度安排激励下级政府官员合法合理行政。 地方政府拥有激励分配权，并承担着细化中央政策的职责，根据中央文本出台了本省市的问责规定和容错试行办法。 作为管理主体的地方政府和扮演执行者角色的基层政府及其领导干部拥有信息优势， 存在谋求自身利益最大化的机会主义行为， 在创新性行为成效的检查验收环节尤为突出。 中央政府与各级政府间的利益目标函数存在不一致的可能， 导致在基层领导干部中极有可能出现“该问责时不问责、该容错时不容错”的现象，行政问责与容错的制度设计在“共谋”、“变通”中流于形式，二者关系的均衡化便化为空谈。 在行政容错本身存在一定过错风险和适用风险〔8〕的情况下，地方政府必然对容错实践缺乏积极性，“重问责、轻容错”的非均衡状态难以得到有效改变。

最后， 地方政府与其内部公职人员之间的委托代理关系更加复杂， 涉及公共利益与个人利益之间的互动和博弈。 行政官员有着双重身份，不仅是公共利益的直接实现主体， 也是个体利益的直接承载者， 因而大多有着既关注公共利益又关注私人利益的混合动机。 在行政体系内部，保守主义者居多。 创新性行为不可避免地存在一定风险性，一旦出现重大安全事故必将行政问责。 在这种情况下，出于对个人职业生涯发展安全性考虑，多数保守主义心态的基层领导干部对创新性行为往往持厌恶和逃避心态，缺乏改革创新的积极性。

（二）法律制度不健全

行政容错与问责关系缺少法律的规范和指引，是二者均衡化发展的制度性制约因素。 当前，行政容错与问责没有一部专门的行政容错与问责法，也缺乏全国层面的容错免责法规。 行政容错与问责关系更是缺乏法律规范，协调的原则是什么、如何协调等也缺乏明确的法律依据， 极易导致权力运作乱象丛生。

首先，就问责而言，中央和地方各级政府出台了一系列强化政府官员问责的规定和办法， 并取得了一定成效。 但行政问责制度还停留在政策法规规章等层面，并未上升到法律的高度。 其次，从容错制度化实践来看， 各地出台的容错办法在容错限度和追责力度关系方面呈现出地区差异性〔9〕，对容错的空间大小规定不一。 如安徽省蚌埠市出台的《容错纠错实施办法（试行）》对容错条件进行了原则性规定，只要符合其中一条即可容错，而广西省崇左市则对适用容错的条件与情形详细列举，规定细致。 缺乏法律统一引领，各地差异化的制度设计只可能导致行政体系的混乱无序， 反而加大了行政容错与问责均衡化的难度。

（三）边界识别技术缺乏

行政问责与行政容错行为边界识别技术不完善， 构成了容错与问责关系均衡化的技术性制约因素。 对行政行为性质和影响程度等的识别是判定问责与容错的前提和基础， 边界的模糊性使得错误难以准确识别。 首先，行为动机是容错性行政行为与问责性行政行为的本质区别， 行政问责追责一般以主观上有过错为前提〔10〕，行政容错则相反。 但行为动机往往具有内在性和隐蔽性的特点，目前缺乏相应的检测技术和手段， 行政行为动机往往难以衡量，也无法量化，导致行为动机这一根本标准失效。 其次，行政行为的影响程度作为判定行政行为该容错还是问责的客观标准， 也难以有效发挥作用。 任何行政行为的影响，无论是正向的积极作用还是负面的消极影响， 都存在着的一定的滞后性和隐蔽性，这就导致判定误差的产生，制约着行政问责与容错制度的有效发挥， 阻碍着二者关系均衡化的实现。

（四）运作过程不透明、公众参与有限

缺乏公众参与， 是影响行政问责与容错协调与均衡的外部因素。 政府官员行为被问责或被容错往往发生在行政系统内部， 公民缺乏知情权和参与行政行为界定及行政官员处置的途径和渠道。

首先，权力运作过程与制度规则不透明，导致公民知情权和监督权缺失。 行政过程与制度规则的透明化和公开化程度， 影响着委托人与代理人之间的信息流动情况， 在某种程度上决定着领导干部采取机会主义行为的可能性〔11〕，进而影响着行政问责与容错机制的有效性以及行政问责与容错关系的均衡化。 在广大农村地区，基层政府，尤其是乡镇政府往往将信息公开视为引起民众信访、加大乡村治理难度的诱因，因而极力抵制行政权力运作和制度规则的透明化。 大部分地方政府并未公开《容错试行办法》，只有安徽省蚌埠市、滁州市以及江西省石城县政府等个别地方政府在官网上公开了 《鼓励改革创新干事创业容错纠错办法》，保障了民众知情权，为公民监督领导干部行政行为创造了可能。 还有少数市级政府虽在官网上公开告知公民已经出台了 《容错试行办法》，但并未公开具体条例和详细内容， 公众监督权和参与权受到极大限制。

其次，公民参与主体地位缺乏法律制度保障，具体参与渠道缺失。 在行政行为问责处置过程中，公民仅能通过行政诉讼和信访等传统途径事后参与行政问责，事前、事中参与不足。 而《容错办法》将纪检监察部门及其他有关部门认定为行政容错与纠错的实施主体， 由政府按照相关规定启动容错程序，专家学者、社会组织和群众等仅在必要时参与行政行为调查过程， 并没有对公众参与的具体途径予以明确规定， 导致行政容错与问责均衡化发展难以获得外部力量支持。

四、行政容错与问责的均衡化发展路径

（一）以公共价值为平衡中心点

行政容错与问责机制的建立是对官员自由裁量权的大小的重新调节，只有在“最佳行政”目标指引下，自由裁量权才能不偏离其目标，“最佳”即公共价值最大化。 这看似乎为自由裁量权提供了无限作为的空间，“不管黑猫白猫， 抓到老鼠就是好猫”，但实际上“最佳”本身就是对行政权力的羁束〔12〕。

在行政容错与问责关系均衡化过程中， 要把公共利益本位始终贯穿其中， 将实现公共价值作为行政问责与容错均衡化的核心目标， 将公共价值作为二者关系的平衡点。 就外在行为而言，政府官员的一切行政行为都应当致力于追求“善”的实现，以“为人民谋利益”为己任，这是实现容错与问责关系协调均衡的关键。 就内在标准而言，某一行政行为是否应该被纳入到容错抑或是问责范围内， 其判断标准在于该行政行为是否致力于公共价值的实现。 因此，要实现二者关系的均衡，就要将事前的动机标准转变为“善”的标准。 具体而言，一方面要通过问责这一制约机制， 抑制行政权力非理性膨胀，防止其侵害行政相对人的合法权益；另一方面要运用行政容错激励权力执行者发挥自身创造性和才能积极行政，以实现公益的增加；最终建立起共同致力于行政权力价值目标的实现的相互补充、相辅相成的关系。〔13〕

（二）以法律为统领，以制度为保障

法是调节利益关系需求的产物，法律、正式制度和治理规则等影响着委托人利益的实现程度〔14〕。 因此，必须建立健全法律制度，运用法律对创新性行政行为的合法性与合理性进行审查和判断〔15〕。

首先，要坚持以法律为统领，使自由裁量权制度化、规范化。 要运用法律将行政容错与问责的关系制度化， 对政府官员权力行使的边界及行政问责和容错之间的边界等做出明确规定。 其次，要明确公众在行政问责与容错中的参与主体地位，保障其知情权、监督权和参与权等各项权利。 最后，要完善相应的制度建设， 各级地方政府的政策办法不仅要明确规定行政行为错误情形， 也要进一步说明如何识别错误以及判断错误的性质， 为行政容错与问责在实践层面协调并达成平衡提供可行路径。

具体而言，可以采取“负面清单” 方式将创新性行政行为容错的前提条件规定如下：

1.创新性行政行为合法合规。一是行政机关及领导干部在容错办法限定的范围内合法合理行使权力； 二是该创新行政行为是在上级领导部门授权和专家批准审核、同意下进行的，只有这样才能纳入容错范围内，即要符合既定程序。

2.创新性行政行为具有公益性。该行政行为并非为了谋求其他政府组织、 利益集团、 权重位高者、公务员自身等的利益，而是为了实现社会整体利益。

（1）容错行为一定是“授益”行政行为。 这里的授益，指的是授益于公民群体，而非个人。

（2）但并非所有的“损益”行为都要问责。 轻度损益行为可以免责， 重度损益行为则根据实际情况减责，予以“轻责”处理。 从表层来看，这是对权责对等的打破，但实际上部分“损益”通过“创新”行为的既有收益或潜在收益得到了补偿， 这才是真正意义上的权责对等。

3.创新性行政行为应当适当，将负面损害控制在最小范围内。 风险行为发生时，能够主动及时采取措施控制行为后果，减小社会危害。 在存在明确无误的紧急危险或危害时， 及时停止或终止该行为， 并主动采取措施控制行为后果， 减小社会危害。

（1）经专家根据具体情况评定，认为该行为和具体情况的出现合乎情理，符合规定，可以容错，即予以容错处理。

（2）如果情节严重，为了避免扼杀领导干部干事的积极性，考虑其创新行为具有的公益性，可适当从轻处理。

凡是不符合以上前提条件之一，造成“损益”的创新性行政行为， 应当结合其行政行为的社会危害性，予以问责处理。 这里的“损益”也是针对群体，即有损于社会整体利益，而非个体。 当然，如果有损于个人利益，需给予一定的补偿。

（三）以思想观念培育为内在约束

除了制度层次， 组织文化也是决定领导干部能够在多大程度上利用信息优势谋求个人利益的重要因素〔16〕，组织文化越是以民为本、服务为民，领导干部机会主义行为越少，反之亦然。 因此，需要在加强公职人员外在硬性约束的同时， 培育全心全意为人民服务的组织文化， 提升领导干部为民谋利的自驱力，提升软约束力，使内外双重约束力量相互配合、相辅相成，这是实现问责与容错均衡的条件之一， 也是行政容错与问责关系协调均衡的思想基础。

首先， 要加强培育地方政府和基层领导干部的社会责任感，强化使命意识、责任意识和法律意识，激发各级领导干部勇于改革创新、积极干事、追求成效的主观能动性， 使其能够把以公共利益的实现与否作为判断行政行为有效的标准， 并在实践中始终坚持为保护人民权利和维护人民利益而问责，为提升社会治理成效、更好地满足人民群众需求进行创新尝试而容错。 其次，各地方政府部门和相关领导干部要正确认识与理解问责， 树立“问责不等于滥责、乱责”的观念，坚决防范问责在实践中走偏。 要深刻认识到，作为防范和杜绝“权力三化”现象的有力武器，行政问责需要的是理性判断， 而不是盲目主观臆断， 不能为了问责而问责，否则会损害问责的公平性和权威性，导致领导干部“不敢为”。 最后，筑牢“容错不等同于一切错误都容”的理念，避免行政容错滥用。 要消除领导干部“创新无问责，便可无底线创新”的错误想法和无视社会成本的“碰运气”的乱作为作风，杜绝单纯以出政绩为目的创新行为。 使领导干部在改革创新的积极尝试中既考虑创新行为可能带来的积极效果， 也将行为失败可能造成的不良社会影响和后果囊括在考虑范围之内， 并主动将失败后果和影响最小化。

（四）以公众参与为外部约束

行政权力来自于法律的授予， 最终来自于人民，并服务于人民。 鼓励公众参与是以合意为基础实现公共价值和目标的必然要求〔17〕。 不仅要提升公众参与行政过程的法律地位和保障， 更重要的是要提升公众参与积极性和有效性， 进而提升公众的实际相对地位。 具体要从以下几个方面入手：

首先，要推进各级地方政府信息公开化、透明化，尤其是基层人民政府问责与容错信息要公开，这是公众参与行政容错与问责的前提和基础。 在公开的内容上， 不仅要公开行政容错与问责的主体、对象、原则、程序等基本内容，更需要进一步细化具体情形下的处理办法和途径， 使群众监督具有可操作性。 在公开的形式上，要运用多样化的公开渠道。 不仅要在政府纪委官网上公布，更要在各政府微信公众号、 微博等群众关注度高的媒体和平台上公开。 其次，要建立健全监督机制，及时发现失误， 使公共利益驱动下的行政行为造成的负面影响和危害最小化， 以化解行政问责与容错之间的矛盾和冲突。 不仅要事后问责，更需要做好事前的风险预测和事中的监督和反馈， 尤其是要加强事中的反馈机制，以及时发现问题，及时纠偏，筑牢容错底线。