关于行政事业单位预算管理问题的思考

熊艺菊

摘要：当前，我国的行政事业单位预算管理已不适应目前的财税体制改革。在各单位的财务运营环境发生较大变化的今天，提高行政事业单位的预算管理水平、合理合法使用资金、提升行政事业单位的社会价值和整体效率，成为当务之急。加强全面预算管理可以优化单位的资源配置，提升单位管理水平。基于此，本文首先对行政事业预算管理的重要性进行分析，其次分析当前预算管理存在的问题，最后提出加强行政事业单位预算管理的对策，以期为行政事业单位更好地履行公共职能提供参考与借鉴。

关键词：行政事业单位;预算管理;问题;建议

随着行政事业单位的深入改革和全面预算管理体系的发展，目前各行政事业单位在开展全面预算管理工作时受到很多不利因素的影响，出现了许多问题。为提升财务管理水平及和执行效率，把全面预算管理同财政收入、职工绩效、工作效率、社会服务能力有效衔接起来，对促进全面预算管理水平的提高具有积极的作用。

一、行政事业单位预算管理的重要性

（一）有利于行政事业单位财务管理水平的提高

行政事业单位预算资金实行事前、事中、事后管理能起到很好的监督作用。全面预算工作的有序推进，为行政事业单位后续工作开展提供强有力的工作方向，同时在事后为行政事业单位准确评估当前经营管理情况和资金使用情况，预算和实际之间是否合理提供强有力的数据保障，为下一步编制预算提供更加有力的数据依据，有效避免资源浪费，严肃财经纪律，促进工作质量以及工作效率的提升。

（二）有利于推进我国财政体制改革

目前，我国行政事业单位机构庞大，但总体对资金预算工作不够重视，也没有一套完整的预算管理体系，因此造成很多因为没有编制科学合理的预算报告而造成资金浪费的现象，同时也为一些腐败行为提供了方便。虽然我国也逐步规范这些行为，但在资金这块仍然存在很大一部分问题待解决。因此要在预算管理上进行改革，及时发现问题，接受各方监督，能有效促进职能转变。

（三）有利于完成行政部门的预期绩效目标

行政事业单位预期绩效目标能否实现，资金预算尤其重要。推进全面预算管理有利于促进行政事业单位优化公共资源的配置，提高资金的利用效率，实现行政事业单位的绩效目标，对提高预算管理水平，节约成本支出，提升服务管理水平尤为重要。

（四）有利于行政事业单位内部控制管理

预算控制是对单位的预算执行情况，资金落实情况及在预算执行中发现的问题进行应对和整改，有效减少和防止风险的发生。预算控制是行政事业单位内部控制管理不可缺少的一部分，同时也是对预算的编制、执行和绩效目标管理的有效监督，加强预算控制，有利于行政事业单位向着健康的方向发展。

二、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算管理认识度不够，业务部门参与度较弱

目前我国很多行政事业单位认为预算是财政和财务部门的事情，编制预算完全是为了完成一项程序性的工作。财政部门对预算编制不重视，布置完成工作，委托中介机构进行业务培训，业务培训只停留在预算软件技术层面，对项目的具体编制只作一般层次的解读，不够具体、详细。有的单位对预算编制工作完全不能进行培訓和指导，仅仅分发一个软件，由行政事业单位自行完成预算的编制工作。同时，行政事单位领导也不重视预算编制工作，由单位财务人员随意编制，只要预算金额，不管预算具体内容，不管预算编制质量。财政部门理论性强但对具体的项目并不熟悉，只能从理论的框架下编制预算，为此实际可操作的东西太少，而业务部门懂项目但缺乏理论知识，无法形成文字性的材料。在这种方式下编制出来的预算质量都不高，预算约束和控制行政事业单位经济活动，从而阻碍财政资金优化配置以及使用效率。造成这种现象是因为行政事业单位对预算管理认识不到位，各部门间配合不足，参与度不高。具体表现在以下三个方面：首先，行政事业单位从领导到普通职工对预算管理意识都不强，认为编制预算就是走程序，没有提前做预算，从思想上就与预算编制的初衷相违背;其次，由于财务与业务不相互沟通，业务部门无法参与，导致预算该编缺乏科学性，从而造成在实施过程中预算资金与实际需求相差太大，严重影响预算执行甚至无法执行，造成资源浪费;最后，财政拨款是行政事业单位财政资金的主要来源，由于部分财务人员对全面预算的重要性认识不到位，各自之间责任不明确，加之部门与部门之间协调配合不畅通，这不仅阻碍了全面预算在行政事业单位的实施，同时也让单位的全面预算处于被动的局面。

（二）预算编制缺乏专业性，编制水平不高

行政事业单位应编制科学、合理、高水平的预算，然而很多单位为了完成此项工作，应付了事，编制的预算整体水平较差。

首先，由于对编制预算思想意识不够，在编制预算前未进行实际调研和科学论证，也未召集各部门进行沟通，编制出来的预算与实际需求相差甚大，这种不合理、形同虚设而且不科学的预算在后续工作中无法执行，编制的项目预算只是存在理论上的数据，缺乏科学、周密的实际项目支撑，编制的预算也不能有效地指导、运用于实际工作，预算与实际相脱节;其次，由于行政事业单位没有专业的预算编制人员，只是兼职人员，对预算工作不熟悉。而编制预算的人员本身专业水平低，又没有进行相关培训、学习，对新的政策、规定不了解、不全面，以至于编制的预算逻辑关系错误，违反相关规定;最后，编制方法简单、粗糙，未按政府的收支功能编制，导致预算编制不规范、不精细、内容不清晰。

（三）财政预算与经费使用存在脱节

行政事业单位的运行项目经费预算执行的是固定数，按中央财政部门压缩运行经费的要求，每一年还要递减。对一些项目经费，年初实行零预算。为了保障工作的运行，采取中途增加工作经费的办法来解决。由于年初没有预算项目经费，单位和部门为了推行工作，必须在解决项目工作经费方面耗费大量的精力。同时，由于经费没有保障，也会导致工作不能有效推进，效率运行低下。

（四）预算执行缺乏刚性，执行效率低下

行政事业单位编制的预算质量不高，这样的预算就形同虚设，致使预算管理的效用无法充分发挥，造成资金拨付混乱，无章可循，从而影响财政资金的使用效率。

首先，由于编制的预算方法简单、质量粗糙，没有系统的预算执行体系，各部门之间对预算的执行有负面情绪，在预算的执行过程中就有抵触现象，超预算、预算执行缓慢随之出现;其次，在预算的执行过程中出现的问题不分析，不跟踪调查，导致问题仍然存在得不到解决，甚至恶化，没有对预算管理形成行之有效的监督管理机制，没有完整有效的组织体系，使得预算执行偏离预算的初衷。

（五）预算绩效管理形同虚设，缺乏全面的绩效评价

实际工作中，绩效管理没有有效地参与行政事单位的预算管理工作中来，导致预算缺乏有效的考核机制与监督机制，绩效目标管理意识淡薄，编制的精确度不高，执行进程不严谨，无法确保资金及时有效的使用。

提高财政资源配置效率和使用效益，提升预算绩效目标管理必不可少。预算绩效管理在我國行政事业单位尚处于起步阶段，还没有一套完整的预算管理，没有发挥绩效管理对预算管理的激励作用。当前，行政事业单位普遍编制的绩效目标水平低、监控不力、体系和指标不完善，最终评选结果也达不到预期的效果。行政事业单位预算绩效评价没有建立标准化、规范化的预算评价制度，事后评价也就无章可循，流于形式，有的预算申请直接和绩效评价联系，造成了预算绩效失去了应有的意义，问题无法解决，预算无法得到重视，有的地方财政部门的绩效评价本应由第三方机构来进行，但为了简化程序，并未让第三方来评价，这就丧失了评价的公平性，大部分单位评价以后不总结，没有充分利用评价结论，让绩效评价无法发挥本来的作用。

三、行政事业单位管理预算管理的对策和建议

（一）提高职工对预算管理工作的认识

1.加强预算管理的宣传和培训

行政事业单位管理层应强化对全面预算管理的认识，并对预算管理的内容积极学习，让单位每位成员对本单位的全面预算都要了解，在工作中积极按预算来执行，每个单位成员都要积极地参与到预算中来。同时，不定期地对职工进行预算管理的培训，让大家都系统、深刻地了解预算，思考自己在预算工作中该起的作用，以此来提升单位预算管理的整体水平。

2.建立“全员参与”工作机制

行政事业单位的领导应组织单位所有成员参与到预算管理的工作中，多召集财务和业务部门进行沟通，让财务人员参与到业务部门项目的讨论、规划、决策中，让业务人员参与到财务部门对项目预算的编制中，取长补短、不断完善，以此提高业务部门和财务部门以及单位成员参与预算管理的积极性，提升预算管理的水平，加强财务与业务之间的相互衔接。

（二）加强预算编制管理，提升预算编制水平

1.科学预测资金需求，建立事前评估机制

在编制预算前，应对项目进行深入的调研，联合相关部门进行讨论，预估事前、事中、事后可能发生的情况进行分析，论证项目的可行性、经济性和合理性，准确把握资金的需求，提高预算编制的科学性和合理性，把这些评估结果作为申报预算资金的必要条件。

2.科学合理地编制预算

政府收支分类体系有收入分类、支出功能分类和支出经济分类三个部分，各行政事业单位应以利润表和经营活动现金流量表为基础分别形成单位的预计利润表和经营活动现金流量预算表，明确各单位会计明细核算，科学合理地编制预算，还要根据各部分职责任务，功能等对项目进行整合，性质、内容相同的归并在一起。

3.提高预算编制人员的专业素养

只有不断地学习才能进步，各行政事业单位领导层应不定期地把编制预算人员送出去进行专业学习，财政部门也可以随时组织各单位人员进行预算编制的培训，负责编制预算的人员自身也应不断学习，及时掌握最新的政策动态和科学的编制方法，提升预算编制的整体水平。

（三）积极协调，保障行政事业单位有效执行经费预算编制

一方面，结合财政部门报告工作中存在新的问题和困难，主动与财政部门协调和沟通，争取获得工作上的支持。从根本上解决年初零预算，中途追加预算的预算管理弊端。争取财政部门从预算管理上给予支持和保障，优化年初预算，把项目工作经费装入财政年初预算盘子，按经济科目预算到单位。

另一方面，对于突发情况、突发事件需要的工作经费，可以启用政府特别机制，调用年初预算备用经费，使问题和困难得以及时、妥善解决，保障人民的财产和生命安全。

（四）加强预算执行管控和责任的约束

1.落实预算执行主体责任

预算的编制、执行情况各行政事业单位应进行跟踪监督，并对结果负责。各部门、单位要科学、合理地编制预算，使用计划应细化，加快预算执行进度，规范预算的执行，确保会计核算资料预算执行的真实性、合规性。严格财务事项的审批流程，完善财务管理制度，加强内部稽核。各单位也要充分履职履责，依法监督好本单位财政资金的使用情况、项目绩效考核情况，发现问题及时整改回归到正轨。

2.强化全面预算执行的分析能力

行政事业单位应跟踪预算执行进程，建立预算执行分析制度、执行力度、执行效果，并对这些情况组织部门和人员进行分析，商讨出改进措施，并及时整改，以此提高预算的执行率。

3.加强预算管理监督和审计监督

简化预算执行环节的审批事项，加强对各单位预算执行情况的财政、审计监督检查，并将单位对预算的执行情况作为下年预算评价和绩效目标完成的参考依据，成立内部监督机构和体系来加强预算过程监督。对预算编制的科学性、及时性、规范性进行论证，并对执行力进行监督，严禁各项支出之间混用、挪用、挤占的情况发生，促使预算执行不偏离预算编制。

4.规范行政事业单位的采购行为

行政事业单位要根据《中华人民共和国政府采购法》和年度政府采购目录和采购资金限额标准，依法组织采购。按采购部门的采购形式集中采购，采购管理部门也要依据务实、高效、简便的操作原则，合理制定和安排好采购工作，依法为预算单位提供好采购服务。纪委、审计部门依法对预算单位的采购行为进行检查、监督。

（五）加强绩效评价结果应用，提升预算绩效管理水平

1.提升绩效目标编審水平

行政事业单位应加强绩效目标的编审管理，严格按要求开展监督和评价尺度，公开预算的绩效目标，以此来提升目标编审的水平，同时也为后续开展绩效监督评价提供依据。

2.完善绩效运行监控力度

加强全面监控行政事业单位的总体预算、重点项目预算的监控力度，努力提高财政资金的使用效率，把预算作为执行绩效目标和支出进度管理目标进行双重管理。

3.建立标准的预算绩效指标体系

行政事业单位应建立标准化的预算管理绩效目标体系，积累相关技巧和经验，提炼深入思考绩效指标，以定性指标和定量指标相结合来共享各层次、各行业、各领域的绩效指标体系。

4.加强绩效评价结果的实际运用

分析存在的问题，分析绩效评价报告。行政事业单位下年预算资金的安排应根据上年单位绩效评价的结果来确定，同时保障绩效结果与单位预算和绩效评价紧密联系在一起，加强在实际中的运用。

四、结束语

综上所述，为提升行政事业单位的管理水平，单位领导要对全面预算高度重视，率先树立管理意识，营造良好的氛围，全体职工要不断学习新的预算管理知识，日常管理工作应融入现代化管理理念，通过预算将本单位的管理水平提高到一个新的高度。

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