我国养老保险的差别待遇与政策变迁——社会构建理论视角

周恩毅，张小飞

（1.西安建筑科技大学学报，陕西 西安 710055；2.西安建筑科技大学 公共管理学院，陕西 西安 710055）

一、问题的提出

改革开放到2021 年，我国逐步向着社会化全覆盖的现代化养老保险制度迈进，我国的养老保险政策曾在不同时期出现了“分轨”“并轨”两大趋势。在1990 年代养老保险“社会化”改革期间，党中央、国务院明确了养老保险制度应“按照国家、集体、个人共同合理负担的原则”，不仅针对企业职工的养老保险改革方向做出了详细规定，也明确作出了要对机关事业单位和农村进行改革的承诺，并相应地进行了改革尝试[1]。然而，除了企业职工顺利建立起国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度外，其他群体均未实现成功改革，由此形成了“分轨”局面。截至2010 年代我国确立了“建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”的战略目标，颁布了一系列政策，大力推进养老保险“制度并轨”，并取得了成功，在全国范围内逐步建立制度名称、政策标准、经办服务、信息系统四统一的养老保险制度。

针对我国有养老保险制度在不同阶段的改革结果，本文以时间为线索，从横向和纵向两个视角出发，即1990 年代这一改革阶段中不同群体之间的横向比较，以及1990 年代和2010 年代这两个改革阶段之间整体趋势的纵向比较，致力于回答以下问题：第一，为何在1990 年代进行养老保险“社会化”改革的过程中，不同群体的养老保险政策会出现分化？且“分轨制”“碎片化”成为养老保险制度长期存在的问题，此后的多次并轨尝试均未成功。第二，为何2010 年代的改革能成功解决这一历史速留问题，成功实现“制度并轨”?进一步地，我国公共政策制定逻辑及其变迁路径是怎样的？本文在系统梳理1990 年代和2010 年代我国两个阶段养老保险政策的基础上，运用社会建构框架来分析养老保险制度中的差别待遇和变迁路径，并认为差别待遇和政策变迁本质在于不同群体间权力和形象不同导致的社会建构差异和变迁，及由此带来的政策制定者针对不同群体进行的差异化政策设计。

二、社会建构理论框架及其适用性分析

（一）理论框架阐述

1.含义界定：目标群体的社会建构。一般认为，彼特·伯杰和托马斯·勒克曼是社会科学中最早开始讨论建构主义的学者，促使人们关注日常生活中习以为常的社会建构过程。而后公共政策学者认识到，许多政治世界都是被社会建构的，它们利用承载着情感和价值的图像和符号对“事实”进行建构，而非客观地表述[2]。社会建构来源于人类的有限理性和认知模式，它从情绪和直觉的反应中产生，然后通过对证据的选择性注意得以证明。社会心理学的理论和证据表明，人类对某些图像、符号、话语和价值的直觉及情感反应会对舆论和决策产生影响。

建构主义是社会建构理论框架的最大特色，该理论框架的创始人安妮·施奈特和海伦·英格拉姆指出：“社会建构是关于特定群体的刻板印象，这些刻板印象主要由政治、文化、社会、历史、媒体、文学和宗教等创造。”[3]目标群体是指政策直接作用的对象，其拥有社会建构包含两个方面：一是目标群体作为一个具有社会意义的群体的一些基本特征，包括其拥有的资源、权力等；二是这些基本特征包含着些被赋予的特殊价值、符号和形象。根据以上两个维度，目标群体被划分为四类，如表1 所示。

表1 目标群体的类型

2.双向互动：社会建构与政策设计之间的关系。政策设计提供了一种方法来描述和分析政策内容以及政策设计要素的选择过程，以及随之而来的对人和社会的影响。社会建构框架揭示了政策设计与社会建构之间的双向互动关系[4]。

一方面，政策设计内嵌于社会建构之中，“目标群体的社会建构”是政策设计的关键依据。政策设计过程是政策制定者对具有不同社会建构的目标群体进行收益和负担分配，并有针对性地制定规则、选择执行结构和政策工具。政治家在制定政策过程中，除了考虑要解决的现实问题外，还会基于目标群体的权力和社会建构来预期公众对政策的支持程度，并进行政治风险—机遇分析，由此导致不同群体的政策结果如表2 所示。具有权力和正面建构的优势者通常与广泛的社会福利、国家利益联系起来，即便实际上存在着特定的获利群体，公众通常也会默许向其提供收益，这对政策制定者来说意味着政治机会，并使得优势者群体的负担性政策通常是自愿地、非强制性的。竞争者群体具有负面建构，被公众怀疑、厌恶，因此向其提供收益会有政治风险，但同时其拥有较大的政治权力，对负担性政策的反抗能力较强，向其分配负担也存在风险，因此政治家倾向于向其提供隐藏性的、实质性的收益，和表面的、虚假性的负担。对于依赖者群体来说，公众的同情、怜悯使得之拥有正面建构，但政治权力的缺乏大大限制了其获得的收益。越轨者既无政治权力，建构也是负面的，通常得到过度的负担和制裁。

表2 对不同群体的政策设计

另一方面，政策的象征性意义也能作用于社会建构。政策不仅影响目标群体获得的收益或负担，还会影响其社会形象、政治态度和参与模式。任何政策都包含着工具性和象征性两种影响，即政策工具在很大程度上是修辞性的，或者说是“鼓励性的”，即使没有强有力的执行工具，也会传达可能影响公众态度和参与的信息。这些信息包括：哪些群体的问题会得到关注；谁的利益应当被尊重并得到保护；政府如何对待不同群体等。由于政策是由“价值分配的权威机制”是经由公众直接或间接的认可而通过并实施的，因此政策传达出的象征性信息会反作用于对目标群体社会建构的塑造。

3.动态视角：社会建构和政策的共同变迁。社会建构理论认为社会建构和政策设计均能够发生变迁，为研究政策变迁提供了基础，且在变迁过程中仍保持两者之间的双向互动关系。目标群体的社会建构能够发生变迁[5]，例如对长期获得过度收益的优势者群体，加入动态视角后，其建构也可能由“应得的”正面形象转变为“贪婪的”负面建构。在推动其变迁的影响因素中，政策设计是重要的但不是唯一的力量，即除了政策设计传达出的象征性信息外，还有其他因素也会影响社会建构的变迁。

综上所述，社会建构框架的主要内容可概括为：目标群体的社会建构是基于特定时期下的制度和文化背景，在政策规定、媒体话语、科学权威及目标群体的反建构行动等机制的共同作用下形成的。目标群体的社会建构主要包括两个方面，其自身拥有的资源权力和社会对其的刻板印象。在政策制定者风险一机遇分析的基础上，目标群体社会建构会直接影响政策设计，不同群体间政策内容上的差异是由社会建构类型差异决定的。同时，政策的象征性意义也会对政策实施后的社会建构产生影响。在变迁过程中，社会建构与政策设计的对应关系始终存在，即目标群体社会建构的变迁也会导致政策的变迁。

（二）社会建构框架对我国养老保险政策的适用性分析

首先，在现有研究中社会建构框架在许多国家的众多政策领域经历了实证检验，特别是在社会福利议题中的运用最多，展现了较强的解释力。国内相关研究主要集中于对社会建构现象的阐述，如对邻避运动[6]、智库[7]、失地农民[8]等，并呼吁根据社会建构制定或变革公共政策。社会建构框架在包括我国在内的许多国家的众多政策领域均具有较强的解释力，尤其是养老保险所处的社会福利政策领域。但国内系统运用社会建构框架，从目标群体社会建构的形成和变迁来解读我国政策的内容设计与变迁过程的研究还较为欠缺。

其次，与其他政策过程理论相比，社会建构框架更加关注政策的实质性内容，意在抽象出各项具体政策差异性内容中的共性特征和要素，以求打开“政策内容”的黑箱。该理论框架不仅搭建出了完整的政策设计逻辑体系，还将社会学中的社会建构思想引入对政策设计的研究中，强调观点、符号和意义等意识形态特征对政策设计的影响。社会建构理论将意识形态对政策制定的影响纳入分析框架，认为政策制定者会综合考虑政策受众拥有的资源及社会对其的“刻板影响”，有选择性地对不同群体采取不同的政策内容、工具和执行结构等，并讨论了社会建构与政策设计的双向互动关系。更为重要的是，社会建构框架致力于解释的现象与我国养老保险政策在1990 年代和2010 年代两个时期呈现出的政策情景高度吻合。因此，社会建构框架对我国养老保险政策的内容设计与变迁路径有很强的解释力。

三、案例分析：我国养老保险中差别待遇成因和政策变迁分析

社会建构框架中基于目标群体的社会建构进行政策设计的思想，为理解我国养老保险中的差别待遇和政策变迁提供了新的视角和分析工具。通过各个群体的两个时期的社会建构和政策待遇间的互动关系分析我国养老保险政策的内容设计和变迁过程。由于在整个养老保险社会化改革的过程中，企业职工群体的改革进程最为顺利，并成为其他群体改革的模板。因此，本文也以企业职工的社会建构和政策待遇作为分析的基准，主要展现机关事业单位工作人员和农民群体社会建构及其政策的内容和变迁。

（一）机关事业单位工作人员

机关事业单位工作人员在两个时期的社会建构和政策内容如图1 所示。

图1 机关事业单位工作人员养老保险政策的形成和变迁逻辑

1.1990年代期间为优势者群体。机关是代表国家权力的机构，其职能是依法管理国家和社会事务。因此，机关事业单位中的公务人员与国家政权的距离最近，其拥有的权力也远超过其他群体。在社会建构方面，1990 年代期间我国的文化传统、大众媒体、以往政策等均为公务人员提供了积极建构。首先，我国历史上长期存在的威权体制和官本位思想，使得“干部”一度成为拥有社会地位、享有特权的代名词。其次，在此次改革前的政策中，无论是养老保险建立初期的《国家机关事业工作人员退休处理暂行规定》《国家机关事业工作人员退职处理暂行办法》《关于处理国家机关事业工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等制度和条例，还是改革开放后的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退休处理的暂行规定实施细则（草案）》都与同时期建立的企业职工养老保险有所区别，机关事业单位人员的养老金直接来自国家，且替代率更高，即“二元化”差别在建立之初就已存在。以往政策的信号作用进一步加深了公务人员享受更好待遇的意识形态基础。因此，机关事业单位工作人员在1990 年代期间是权力强大、形象正面的强优势者，被视为“应得”获得各项福利，针对该群体的政策设计倾向于向其提供优待。而与改革前相比，“社会统筹”“个人账户”的改革方向对其来说是收益的降低，因此社会化改革在机关事业单位人员中的推进尤为艰难，在1990 年代期间机关事业单位工作人员的养老保险覆盖率和替代率皆大幅高于其他群体，且无需个人缴费。

2.2010年代期间形象恶化，成为竞争者。1992 年改革尝试失败后，2008 年的改革试图先从优势者地位较弱的事业单位开始改革。在机关和事业单位工作人员的优势者地位未发生变化时，改革的阻力则无法消除。改革过程中，由于事业单位工作人员的待遇始终与公务员保持一致，只改革机关事业单位而不改革公务员队伍的做法，使得事业单位人员产生强烈的不公感，再加之其拥有的权力和积极建构，使得改革再次遭到了巨大阻力。

2015 年并轨成功的背后是社会建构的变迁，在2010 年代时期，机关事业单位工作人员经历了形象的负面化，由优势者转向了竞争者。自2012 年党的十八大以来，中国掀起了新一轮反腐败热潮，此次反腐力度空前，影响力巨大，相继出台了《八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等规定明确、执行力强的政策，展现出腐败问题之严重，反腐决心之坚定。对腐败官员的法律惩罚也十分严厉，惩防体系五年规划提出“坚持党纪国法面前没有例外，不论什么人，不论职务多高，只要触犯了党纪国法，都要一查到底，绝不姑息”，并将违纪官员的信息在网站上公布。

2013 年CGSS 调查了社会公众对于不同群体伦理道德的满意度，即可视为各群体的社会建构，相关问题为“您对下列群体的伦理道德状况的满意度如何?”根据回答者的满意程度在1～5 分之间计分，满意度越高得分越高，调查结果如表3 所示。机关事业单位人员通常被建构为“干部身份”，以政府官员为主要代表。由表3 可知，公众对于政府官员伦理道德水平的满意度最低，即其社会建构是负面的，但其权力并未发生本质变化，因此机关事业单位人员在此时处于竞争者地位。

表3 2013 年不同群体的伦理道德水平满意度

对于失去优势者地位的机关事业单位，改革便顺利推行，于2015 年成功实现养老保险制度并轨。同时，政策总是向竞争者提供表面的负担和实际的收益，即便是实现制度上的并轨后，各群体之间在养老保险方面的待遇仍存在不公，“隐形双规”仍然存在，具体表现在两个方面：第一，目前机关事业单位的基本养老保险基金仍单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，并未实现资金统筹和风险互济；第二，在基本养老保险之外，职业年金将成为机关事业单位职工养老金的重要来源。而大部分企业都不愿或者没有动机和财力为职工普遍购买企业年金。强制性职业年金的存在，使得养老保险“隐性双轨制”依然存在[9]。

（二）农民群体

农民群体在两个时期中养老保险政策的形成和变迁可用图2 表示。

图2 农民养老保险政策的形成和变迁逻辑

1.1990年代为依赖者群体。农民主要依靠土地和集体劳作获得经济来源，而企业职工多存在于城市，城市与农村的生产方式和生产关系不同。“旧农保”在1990 年代期间经历了建立与停滞的过程，也与当时的政治环境、意识形态相关。由于当时国家的发展战略，农民拥有的权力和资源大大低于企业职工。1984 年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，进一步指出加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐。由于价格剪刀差和政治上的政策偏向，使得城市成为优质公共服务、大量就业机会的聚集地，企业职工的政治地位、权力和资源都远远高于农民，企业职工享有的政策优待会远远高于农民，因此农民在1990年代期间的社会建构为依赖者群体。

由于缺乏资源和权力，依赖者获得的政策优待非常有限，在国家资源有限的情况下，其福利通常会让步于拥有更多资源和权力的群体。在1992 年针对农民群体的“旧农保”建立时，我国同年也实行了国企改革，对国企职工进行了大幅裁员。由于担心失去养老金和其他形式的社会保障，该项改革遭遇了职工的大力抵制。国家财政资金向城市倾斜，对企业职工的关注和扶持要远远大于对农民的关注和扶持，缺乏国家资金的支持是“旧农保”停滞的重要原因。限制依赖者收益的主要方式是再标签化，在实际运用中表现为将农村人口的养老责任再次划归为土地和家庭，并将负责农村人口养老保险事务的部委由支持国家发挥积极作用的民政部转为负责城市职工养老保险的劳动部。

2.2010年代期间农民权利得到关注，影响力和社会地位大大提升。而在2010 年代期间，农民群体得到了国家政策、社会舆论和科学权威的关注，使得其影响力和社会地位逐渐提升。在国家政策方面，为解决三农问题，中共中央和国务院自2004 年以来，在每年的“一号文件”中都坚持把“三农”问题放在突出位置，并提出一系列直接有力的惠民政策。国家政策的重点关注，使得农民的影响能力和社会地位大大提升。在社会舆论方面，学者的科学权威、媒体的报道中增加了社会各界对农民养老问题的关注，增加了农民群体影响政策议程的权力。社会建构的变化使得其养老保险也发生了变化，先后建立了“新农保”并入城乡居民养老保险。

四、结论

本文基于我国养老保险政策领域在1990 年代和2010 年代两个时期的不同趋势，尝试运用社会建构理论，对我国养老保险中不同群体的差别待遇成因和政策变迁路径做出解释。研究分析表明，养老保险政策领域中不同目标群体的社会建构差异是造成差别待遇的重要原因，且政策的变迁也与目标群体社会建构的变迁直接相关。

社会建构框架理论强调意识形态和权力对政策设计的共同影响，政策制定者会根据目标群体拥有的资源权力和社会对其的“刻板影响”将其进行分类，在政治风险—机遇分析的基础上，对不同的群体制定不同的政策，这很好地解释了我国养老保险在1990 年代时期形成的“制度分轨”。在制度变迁的路径中，政策变迁的类型和模式同样会受到目标群体的社会建构和权力的影响。若是向优势者或竞争者分配负担，目标群体则会利用自身强大的权力来抵制该政策，对政策执行造成阻力，使得政策无法顺利落地。这很好地解释了2010 年代期间的“制度并轨”。基于社会建构对政策设计和变迁的重要影响，本文认为要加强对政策公平的关注，在现实的政策制定过程中，应确保公众参与、加强信息公开和民主沟通，使得各个群体均有发声的机会，还应该鼓励建立公民组织，培育共同体意识。