公安派出所消防监督职能的嬗变与完善对策研究

钟 校

（中国人民公安大学，北京 100038）

近年来，随着国民经济的发展和城乡一体化进程的逐步加快，城乡社区的消防形势越来越严峻。公安派出所作为第三级消防监督管理工作的主体，在火灾隐患排查、消防安全监督方面有着重要的作用。自新中国成立以来，涉及公安派出所消防监督职能的法律规范性文件在监督内容、监督形式上都有不同的侧重点。

一、公安机关消防监督法律规范的渐进发展

制度包括正式或者非正式的程序、规则、规范和惯例。经济法学家林毅夫认为：“制度变迁发生的缘由是制度供给与需求不平衡时，人们在潜在利润的追逐和国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性变迁的过程。”[1]换而言之，公安派出所消防监督职能所涉法律规范的变化则直接影响着职能的变化。新中国成立以来，不仅在国家立法层面还是在地方立法层面，与公安派出所消防监督职能相关的法律文书数量非常庞杂。为了更准确的预测未来一段时期内公安派出所消防监督职能的发展规律，本文将新中国成立以来由全国人大及其常委会、公安部等机关所制定、实施的《中华人民共和国消防法》、部门规章等进行梳理，通过上述相关法律条文以窥探在某一时期公安派出所消防工作的主要侧重点。

表1 新中国成立以来涉及公安派出所消防监督职能法律规范文本汇总

（一）公安派出所消防监督职能的肇端

1957年11月由全国人大常委会所批准实施的《消防监督条例》第二条规定，消防监督工作由各级公安机关实施并明确规定了消防监督机关所需要承担的任务，这也是公安机关消防监督职能首次被国家立法机关所制定的法律规范所确定，为之后相关法律体系的完善奠定了基础。在这个时期，公安机关所承担的消防监督职能过于庞杂，除了需要对各机关、单位进行消防安全检查外，还需要进行消防科学技术研究工作，担当部分单位的消防监督工作，例如交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下等单位的消防监督工作主要由各单位主管部门负责，公安机关则予以协助。[2]1963年公安部颁布实施的《关于城市消防管理工作规定》指出要落实消防监督“三级管理”制度，而公安派出所作为第三级监督实施单位的地位也被规范性文件明确。[3]

（二）公安派出所消防监督职能不明

文化大革命期间，党和国家机构受到严重冲击，原先所制定的条例和规定也不再执行。直至改革开放后，国家工作中心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，1984年5月11日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准，国务院公布实施《中华人民共和国消防条例》（下称《条例》），确定了“预防为主，防消结合”的总体工作方针。《条例》首次确定县级以上公安机关设立消防监督机构的制度，并且在监督内容和监督范围上与1957年的《消防监督条例》有明显区别。监督内容主要体现在增加了进行消防教育、监督检查建设项目在设计和建设中执行有关建筑设计防火规范的情况、对消防器材、设备的生产，在规格、质量方面实行监督等。《条例》在公安机关消防监督范围上有一定的限缩，新增了对于人民解放军各单位、国有森林等单位的消防监督职能，去掉了对交通运输部门的火车、飞机、船舶等单位的监督职能。虽然已经明确了消防监督的主体，但是还未形成包括公安基层派出所在内的消防监督体系。当时，各消防监督机构已经不堪重负，除了负责日常的消防教育工作、火灾调查工作外，还需领导消防科学技术研究工作，鉴定和推广消防科学技术研究成果，在实践中不利于消防监督工作的长足发展。20世纪90年代中后期社会局势趋于稳定，1997年公安部召开的全国公安工作会议明确提出要淡化打击职能，转变为治安防范和管理为重心，但对公安基层单位消防安全职能没有做出规定。

（三）公安派出所消防监督职能的发展与成熟

1998年10月1日，我国首部《消防法》（后于2008年10月28日、2019年4月23日修订）予以施行，《消防法》第二十三条至二十四条明确规定了公安消防机构应当对机关、团体、企业、事业单位等火灾预防工作开展监督，不论从法律的制定机关还是法的效力来看，为公安机关加深消防监督主体地位奠定了基础，现行的消防监督管理制度初步确立。公安机关消防监督管理的法律依据除了国家立法机关所制定的法律、法规外，还包括国务院部门的规章。《消防法》是公安机关进行监督管理所依据的根本大法，而同年依据它所制定的《消防监督检查规定》（公安部第36号令，后修订为公安部73号令、107号令、120号令）则是对公安机关消防监督职能进一步明确和细化。《消防监督检查规定》首次以部门规章的形式提出公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居委会、村委会履行消防安全监督职责的情况进行检查，不仅明确了监督主体下沉基层的发展方针，而且对检查的形式与检查的内容进行了细致的解释。2004年修订的《消防监督检查条例》（公安部第73号令）指出公安派出所消防监督检查工作可以由各地方公安机关参照规定自行作出，各省（市、自治区）派出所消防监督职能也开始了多样化发展。[4]2007年5月公安部出台的的《公安派出所规范化建设规范》再次确定了派出所参与火灾治安灾害事故的预防工作。

2008年版《消防法》首次以部门法的形式明确了公安派出所消防监督的管理职能，明确指出公安派出所可以承担部分消防监督以及消防宣传教育的职责，使得之前所颁布的《消防监督检查条例》有了明确的法律依据。历经国务院机构改革后，全国消防机构正式由各级应急管理部门开始管辖，2019年公布实施的新版《消防法》则延续了对公安派出所消防监督职能的基本要求，截至2020年底全国31个省（市、自治区）政府以及公安机关为了加强消防监督管理工作，[5]以《消防法》为根本依据，结合辖区内消防工作实际都全部制定了基层派出所日常消防监督单位的界定标准。

二、公安派出所消防监督职能嬗变的逻辑与内在动因

公安派出所消防监督职能的嬗变并非不具备随机性，其发展的必然有着自身的逻辑，换而言之，社会环境的变迁、客观现实的需求都影响着这些职能的完善和发展。以下拟对其发展的过程、规律、现实需求进行分析。

（一）公安派出所消防监督职能嬗变的逻辑

公安派出所消防监督职能的转变在1957年至2021年历经三个发展阶段，每个不同的阶段都有着不同的历史背景，在实践中需要完善的制度也有所不同，因此在各个发展阶段也有着不同的工作重点。

第一阶段（1957年-1963年），是公安派出所消防监督职能的开端。在这一阶段中，虽然国家经济、物资在稳步增长和集中，但是在消防组织和业务技术水平方面还无法满足客观的需要，由于防范不严、制度松懈，部分单位发生了严重的火灾事故，给国家和人民生命财产带来了巨大的损失。这一阶段，公安机关消防监督职能历经了从初步形成到部分落实再到基层公安派出所的转变，并且，这些职能主要体现在一些正式的法律规范性文件中，以着力完善公安消防机关的消防监督机构为主，确保消防监督“三级管理”制度落实到位。

第二阶段（1964年-1998年），是公安派出所消防监督职能不明确的阶段。这个时期的公安工作主要以治安管理为中心，以户口管理为基础，实行属地原则“以块为主”，基层工作并没有得到进一步的重视，这其中就包括日常的消防监督工作。这一期间所出台的一系列消防安全法律规范性文件对基层派出所消防监督工作具有一定的削弱性，始终没有明确公安派出所在消防监督的过程中可以或者应当扮演怎样的角色，这一现象也直到1997年“苏州会议”的召开才有所改善。

第三阶段（1999年-2021年），是公安派出所消防监督职能发展与成熟的阶段。公安派出所工作在这个阶段开始由原先的“重打击、轻防范”向“以治安防范和管理为重心”逐步转变。这一阶段，从顶层设计到基层落实，公安派出所消防监督的职能不断趋于完善，同时也衍生出一些不可忽视的问题，譬如职责划分不清、法律规范不明确、民警素质普遍低下等。这个阶段公安派出所消防监督职能以问题为导向，开始逐步完善与细化。

综上所述，可以发现公安派出所消防监督的职能历经了“形成-削弱-发展与成熟”的趋势，显而易见，这些变化的趋势都与问题的出现以及社会环境的变化息息相关。

（二）公安派出所消防监督职能嬗变的内在动因

公安派出所承担部分消防监督职能就是为了解决当前社会条件下引发消防事故的各类消防安全问题。它所呈现出“形成-削弱-发展与成熟”的变化特征也绝非偶然，其必定收到某些内在动因的驱使。

1.资源配置不足与法律规范之间的矛盾

法律法规实施的初衷是为了使公安派出所消防监督工作能在合理边际内运行。2012年公安部颁布的《消防监督检查规定》（第120号令）虽然对派出所消防监督任务作出了明确规定，但如今公安派出所履行消防监督职能仍缺少必要的人力、物力、财力等基本要素。在现有的消防监督体制机制下，2020年全国消防救援队伍接报火警25.2万起，接警出动128.4万起，这已是连续两年超过120万起，[6]由此可见，应急管理部门消防救援机构工作压力逐年增加，这也是公安派出所分担部分消防监督职能的重要原因之一。如今，公安派出所承担着一线治安行政、刑事司法的任务，其业务范围广泛，在警力、员额极其有限的情况下，很难完成上述法律规范中的消防监督任务和要求。公安派出所日常消防监督检查的单位范围覆盖各行各业，但如今法律规范”一刀切”式的做法已难以使得公安派出所在兼顾打击犯罪、维护治安的情况下分配更多时间和资源来完成消防监督工作，在实践中，部分派出所辖区内消防安全重点单位和人员密集场所较多，很难满足“对其日常监督检查范围的单位，每年至少一次日常消防监督检查”的法定要求。法律规定，公安派出所应当及时发现有严重威胁公共安全的火灾隐患，在日常工作中，碍于经费限制，多数公安派出所没有配备开展消防安全检查工作的必备工具。例如防火检查仪，能有效检测出室内可燃气体浓度以及静电量能聚集，被广泛运用于对单位消防安全的初步监督检查。但在实践中，很多民警同志甚至不知检测仪器的存在，轻视硬件设施的作用、重视主观经验的判断，不按规章下发规范法律文书，无复查环节，仅通过简单的走访、询问方式来判断单位、场所是否存在火灾隐患，从而使得这项工作流于形式，缺乏严肃性。

2.基层派出所消防监督行政裁量权的缩小

新版《消防法》规定公安派出所可以进行日常消防监督检查以及消防教育与宣传。纵观消防监督整个环节，公安机关对行政相对人的处罚幅度十分有限，例如以《消防法》为根本依据所制定的《湖南省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》仅赋予公安派出所警告以及五百元以下罚款的处理，这致使公安机关在已经发现违法行为或消防安全隐患的情况下不能达到良好的处理效果。裁量权的缩小不仅体现在对行政相对人的处罚幅度上，还体现在对日常监督工作整体效率的影响中，对于公安机关已发现违法行为但未限期整改的情况，公安派出所必须根据《公安机关办理行政案件程序的规定》移送消防救援机构进行处理，有的时候行政处罚决定一旦超过公安机关法定权限则需要民警同志在消防救援机构与派出所之间来回折返请示，从而大大增加这项工作的时间成本。

3.职业化背景下部门间消防监督分工不明

2018年，中共中央出台《关于深化改革党和国家机构改革的决定》，成立中华人民共和国应急管理部，同年11月，公安消防机构退出现役部队。[7]国家综合性消防救援队伍的建立标志着消防救援机构向职业化发展迈出了坚实步伐。机构整体改制前，我国大部分县级以上公安消防机构的编织属于现役制度，这就致使原先的公安消防机构形成了从机构设置到人员任免相对封闭的独立组织体系，政府、公安派出所、消防机构三者之间在消防工作上各行其事。因此，公安派出所与消防救援机构编织的差异化，导致了上级消防机构与公安派出所之间在消防监督业务方面工作沟通的阻碍。虽然在消防救援机构职业化大背景下这些情况有了一定改善，但是这样的转变仍停留在起步阶段。在实际工作中上述问题主要表现为公安派出所在履行消防监督检查职能时遇到无法处理的情况，不愿与消防救援机构联系，消防救援机构在处理日常消防事物时，也没有意识到主动与公安机关沟通。在实践中，还存在着部分派出所领导和民警同志主观意识上的错误，他们认为消防救援机构作为消防监督责任的最终落实单位，应当主动承担所有的监督检查任务，对于自身消防监督工作“选择性”执法也是有一定法律依据的，这是因为《消防法》作为公安机关履行这些职能的根本法律依据明确指出：公安机关可以负责日常的消防监督工作，“可以”在法理中作为一种选择性用语意为“可为”或“不可为”，由此他们就抱着多一事不如少一事的心态对这些工作放任不管。为了进一步细化监督职能，与全国各地的实际情况更紧密的结合起来，各省（市、自治区）立法机关也开始着力于制定在本行政区域内实施的地方性法规与法律性规范文件。但是，在如今的司法实践中还存在着上位法与下位法矛盾冲突，下位法在积极尝试扩大监督职权，而上位法没有作出任何规定的问题，按照《立法法》第七十九条、八十条的规定，在不同位阶的各种法律渊源中法律的效力高于规章，例如《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第十四条指出，公安派出所应当在上级公安机关消防机构的指导和监督下履行下列消防安全职责。[8]2019年新修订的《消防法》第五十三条规定公安派出所可以负责日常消防监督检查。“应当”与“可以”两者从法律效力上有明显的区别，且前者比后者效力更高，是法定的必须如此，由此看出，公安派出所消防监督职能所涉及的法律渊源还亟需进一步系统化、规范化。

4.消防安全宣传教育难以形成实效

通过多样化、全面性的消防安全宣传教育，能够充分促使消防监督工作发挥基础防范、动态管控的优势。基层派出所覆盖范围广泛，对于辖区内列管单位、“九小场所”、街道社区开展消防教育，能够打通消防安全监督的“最后一公里”，扭转消防工作在基层被动、断层的不利局面。[9]在新媒体、短视频、互联网加速发展的今天，公安机关开展消防宣传教育方式相较以往有着巨大的变化。截至2020年初公安政务新媒体和民警个人新媒体数量总体超五万个，[10]新媒体有着传播速度快、受众范围广、形式内容多样的优点，但是过于依赖互联网容易致使部分弱势群体、孤寡老人不能及时、有效地接受到信息。然而，往往这些群体所生存的空间存在着较大的消防安全隐患，根据笔者的走访调查，他们所居住的房屋很多未通过建筑防火审核验收，存在着防火间距不足、相互毗邻、建筑布局不合理的缺陷，加之上述群体主要生活的社区居委会、村委会鲜有制定防火公约、消防意识薄弱，因此消防安全隐患极大。消防安全教育既要讲究方法又要讲求实效，工作实践中，部分派出所对于消防教育工作是否达到应有的效果并没有过多考证，仅仅满足于“可观的”宣传教育次数，却忽视了民众接受的效果。

5.绩效考核制度不完善

公安部早在公消〔1999〕290号文件《关于实施消防监督检查工作若干问题的通知》第十条指出：关于公安派出所实施消防监督检查的问题，依据《消防监督检查规定》，应当将消防监督的工作纳入公安派出所工作考核的内容。尽管在有规可依的情况下，大部分派出所将消防监督工作质量纳入到了兼（专）职消防民警总体绩效考核机制中，但是考核的对象总体占比过低，这使得部分民警同志丧失了对于消防监督工作的积极主动性，他们甚至将消防监督工作当作自己的“辅业”，抱着“不作为”的态度回避消防监督工作。同时，考核的内容在实际工作中也存在明显漏洞，譬如，以数量评比代替质量评比，考核工作的内容大部分流于台账等。

6.消防民警专业素质普遍底下

消防监督工作涉及多领域多学科，既包括法律知识、管理知识，又包括建筑、电气、化学还有灭火战术方面的知识。[11]首先，在实际工作中，有的民警同志时常出现法律引用不规范、自身职能不清晰的错误，有的在对单位、场所例行检查后填写《消防记录检查》《责令整改通知书》时，所填写的内容不能明确指出火灾隐患，有的消防民警在监督检查时不知检查的范围、形式和内容。再次，业务培训缺位，公安新警入警培训、转业军官和公安高等院校毕业生甚至没有接触过消防教育管理的课程，再加上基层科所队业务繁忙，人员调动轮岗快，造成许多民警同志不能系统地、完整地学习消防安全管理的知识。

三、公安派出所消防监督职能的完善对策

（一）推动立法建设，实现法律规范的可操作性

公安派出所消防监督职能的发展离不开法律规范的制度性支撑，基层专（兼）职消防民警依法行政、依规行政则必须建立在法律规范能够良好适应实际工作的条件下。虽然在部门法、部门规章的修订中鲜有对于公安派出所消防监督职能修订的体现，但是部分地方立法机关已经在完善派出所消防监督职能领域开始了新的探索。2017年发布的《湖南省公安厅关于进一步加强和改进公安派出所消防监督管理工作的意见》从组织建设、监督管理、职责权限、指导培训、工作考评、保障投入等方面进一步强化了消防监督职能的可操作性。经过半个多世纪的实践证明，传统的消防安全“三级管理”体制将绝大部分管理难度大、安全隐患高的列管单位消防监督工作交给基层派出所负责是行不通的，地方政府部门应科学、合理地分配公安派出所消防监督管理的单位、内容、形式、范围，这样才能在越来越严峻的消防安全形势下落实公安派出所的监督职责，让法律规范不再是“一纸空谈”。

（二）加大公安派出所对消防违法行为的处罚力度

行政权利的扩大化会使得公众权利难以得到保障，但是对于行政权利的限制势必使得警察在维护社会治安秩序中显得乏力，因此需要在这两者之间取得一个良好的平衡。前文提到，公安派出所在履行消防监督职能时发现安全隐患或者违法行为不能及时的作出行政处罚决定，这不仅造成了执法流程的中断，还会严重打击消防民警的工作积极性。行政权力并非凭空而来，只能依靠法律层面予以规范和保障。如今，全国各地消防救援机构对于处罚权限有了明确的规定，但公安派出所在履行消防监督职能时可以采取的处罚措施的法律渊源有且仅有《治安管理处罚法》，加之派出所处罚力度不大，行政相对人违法成本低，违法行为层出不穷，给派出所消防监督工作带来一定的阻碍。在新形势下，《消防法》《公安派出所消防监督检查规定》等法律规范性文件应当进一步明确派出所的消防监督处罚权限，加大对于消防违法行为的处罚力度。如对于轻微的消防安全违法行为由各基层派出所做出处罚决定，对于严重的消防安全违法行为由县区一级公安机关做出处罚决定，从而提高派出所执法效率，避免执法流程的中断。

（三）明确消防监督工作主体职能与法律责任

首先，通过立法措施实现消防救援机构与公安派出所监督职能的“消”“防”分离。公安机关承担消防监督以及对消防违法行为的行政处罚职能；消防救援机构则承担现场灭火救援以及事故勘验的职能。其次，完善地方性法规有关公安派出所消防监督追责机制。根据《消防法》规定，对于建筑工程消防设计审核以及部分单位场所投入使用前的消防安全检查由消防救援机构负责，但是在实践中，有的消防救援机构由于客观工作的原因通过了对某些场所的检查许可后发生了重大消防安全事故，其法律后果由辖区内基层派出所承担，从而造成权责不一致的现象时有发生。故需通过地方性法规对行政许可的程序以及消防安全标准进行进一步的解释说明以规范行政许可的主体。最后，完善消防安全事故责任追究倒查机制，明确“谁通过、谁负责”“谁许可、谁负责”的总体原则，确保责任追究到位。

（四）完善消防监督绩效考核标准，提升基层民警综合监管素质

落实消防监督绩效考核制度的前提在于明确其在总体考核标准中的所占比例以及重要程度。第一，在条件允许的情况下，基层派出所应当进一步细化消防监督工作的考核对象以及合格标准，例如将消防监督专业知识以及专业检测仪器操作、使用规范纳入日常工作绩效考核标准，并将上述内容纳入新警培训、警衔晋升、岗位调任的培训内容，切实做到消防监督工作质量与民警的切身利益相挂钩。第二，扩宽民警消防专业培训渠道，例如，除了消防救援部门应当主动承担对接基层派出所消防专业知识技能培训工作外，高校教师，消防设施制造民营企业、单位也可以为公安机关提供必要的专业技能培训服务，对于消防绩效考核成绩优异的民警同志要充分发挥其“传帮带”积极作用，充分保障消防监督职能专业化的持续性和有效性。

（五）依托社区警务战略，探索消防监督群防群治新思路

消防安全产品属于公共产品的范畴，它的特征决定了社会的每一员都应当公平地享用消防安全服务和资源。公安派出所管理的辖区能够覆盖全国大部分地区、辐射范围广，赋予其一定消防监督职能，能够充分发挥派出所覆盖范围广、熟知辖区内人员信息的优势。目前，公安部对公安派出所的社区警务工作提出了“以社区为依托，立足社区，依靠社区，优化警力配置，明确工作职责，规范警务动作”的要求。公安派出所在社区消防工作的职责就是实行责任区消防民警包片负责，督促辖区单位、物业管理部门、居民委员会履行消防职责，开展防火检查。在日常工作警力资源匮乏的大背景下，公安派出所要充分发挥社区消防群防群治的作用，督促辖区社区居民制定《消防安全公约》，积极组建社区消防安全知识志愿宣讲团，拓宽消防安全教育的新路径，推动社区消防安全文化的新发展。

（六）深化消防安全教育，夯实消防宣传的社会基础

消防安全工作注重“以防为主”，而开展消防宣传教育、提高群众消防安全意识能够很好地缓解公安派出所监管压力大的局面。如今，消防安全教育虽然已经广泛开展，但是关于该职能在法律规范中的描述仅仅只是概括性、抽象性的规定，大部分公安派出所由于法律指代不明确、不细致，从而漫无目的地开展消防安全教育工作，不能将工作落到实处。首先，在教育宣传的范围上需要向城郊、农村地区进一步扩大。在实际工作中，由于农村聚集区距离消防救援机构路途遥远，导致其接到火警不能及时赶赴现场，错失黄金救援时间，往往大部分发生在城郊、农村的火灾事故都是在村民自发组织的情况下开展先期自救的。加之农村住户分散范围广、交通极不便利，基层派出所建筑消防审核漏管、不管的现象严重，从而进一步加剧农村地区住户的消防安全隐患。[12]其次，在教育宣传的形式上要传统形式与互联网宣传相结合。前文提到，由于部分弱势群体、孤寡老人很难通过互联网获取信息，从而导致上述群体接受消防安全教育的渠道缺失，由此可见，消防安全宣传教育不能只讲求传播效率，还需与实际情况相结合，让民警同志下基层、进社区，进一步扩大消防安全教育的覆盖网。

结语

新版《消防法》已经出台，在消防救援机构职业化改革背景下，基层派出所消防监督职能的可操作化已经成为当前发展的主要趋势。本文基于对新中国成立以来所出台、实施的相关法律规范进行分析、整理以及对部分公安派出所、居民社区、住宅楼的走访调查以及观察调查，提出未来公安派出所消防监督职能的实践困境以及发展趋势。但同时应当看到，本文在研究对象上还存在不足，全国各地公安派出所消防工作水平参差不齐，前文所述派出所消防监督工作所存在的不足还不能完整反映现实状况。消防监督工作不论在制度还是规则上，其所包含的范围与内容过于宏大，本文只选取新中国成立以来部门法以及部门规章作为研究对象进行探讨，对于阶段内发展趋势的总结还存在一定局限性。以上是笔者基于观察以及文献调查所形成的认识，关于公安派出所消防监督职能的未来发展趋势，还有许多议题有待进一步探索。