农村基层微权力监督路径和策略研究——以北京为例

□王力红

（北京农业职业学院 北京 100000）

微权力的“微”有两层含义，一是其权力辐射范围小，二是权力影响力有限。基层微权力往往与正式的政府部门权力有所区别，指村级组织（社区管理部门）及村干部（社区干部）依法依规享有的村级重大决策、重大活动、重大项目及资金、资产、资源管理等村务管理服务权力。微权力包括议事决策、组织人事、阳光村务、公共服务、“三资”管理、工程采购、救助救济、征地拆迁、惠农补贴、换届选举等。农村基层微权力（下称“村级微权力”）运行和监督成为社会关注、群众关心的热点话题[1]。

1 开展村级微权力监督的必要性

总体来看，村级微权力运行不当不仅会造成村集体资产损失，损害群众正当利益，影响乡村基层政权正常运行，还会降低群众的获得感、幸福感，成为基层各种矛盾和群体性事件的导火索，进而影响党的执政之基。

1.1 加强党建引领，夯实政治根基

党的十八大以来，政治建设取得了很大成绩，但党内的政治问题还没有得到根本解决。为此，党的十九大提出党的政治建设这个重大命题，政治建党是党不断发展壮大、走向胜利的重要保证。

中国共产党的党员超过8 900 万名、基层党组织超过450 万个，这些基层组织与群众关系密切，人民群众的拥护和支持是党最可靠的力量源泉。“国以民为本，社稷亦为民而立[2]”，加强村级微权力监督是在基层加强党的政治建设的重要环节，可以紧扣民心，赢得民心民意，汇集民智民力，防范政治风险，夯实党在基层的执政根基，落实政治领导。

1.2 加强基层治理，稳定基层秩序

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定发展作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建、共治、共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感[3]。

基层治理的重要任务就是加大村级微权力腐败惩治力度。规范村级微权力运行，明确每项权力行使的法规依据、运行范围、执行主体、程序步骤。建立健全村级微权力监督制度，形成群众监督、村务监督委员会监督、上级部门监督和会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联动的监督体系。

织密农村基层权力运行“廉政防护网”，大力开展村级基层微腐败整治，推进农村巡察工作，严肃查处侵害农民利益的行为。

1.3 有利于实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展

2019 年4 月15 日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台，要求坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。

《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了健全财政投入保障机制[4]，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资金。

中共中央、国务院高度重视“三农”工作，强农惠农的“真金白银”越来越多。加强基层干部的监督，才能保证乡村振兴战略的实施和促进城乡融合发展。

1.4 保证干部队伍的纯洁性和战斗力

2018 年12 月29 日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的决定，决定将村委会、居委会干部的任期由3 年改为5 年，此举可以让公共管理“末梢”更具稳定性。任期延长后，需要加强监督，如果权力监督真空，就容易滋生腐败，不少基层组织存在的“微腐败”现象就会愈演愈烈。如果各种监督力量削弱，容易出现优亲厚友和腐败问题，影响相关决策的正确性。部分村干部长时间任职，容易在村务建设管理中出现“一言堂”现象。这就需要从制度层面进行规范与约束，预先防范、未雨绸缪，将权力关进“笼子”。

1.5 保证权力不失控

目前，很多农村的书记、主任“一肩挑”，新出台的政策在制度和机制等方面强化了党在基层组织的领导。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。

《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，建立健全乡村治理机制，强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。这意味着村干部集党领导、村自治组织领导、合作组织领导于一身，权力高度集中。

村（居委会）党支部兼任行政领导的优点是能够更加抓牢抓实农村基层党组织，坚持农村基层党组织的领导地位，发挥党在农村全部工作中的作用，是引领农村经济进步的根本保证。

2 村级微权力和基层治理清单的评价与完善

为整治以权谋私、优亲厚友等问题，推动全面从严治党向基层“最后一公里”延伸，很多省、市采用权力清单的方式推行村级微权力运行监督试点工作[5]，从政策性资金、自有资金、建设项目、农村资产资源和其他种类方面引入权力清单，利用清单管理的方式加强村级权力监督，给行政权力扎牢制度的“笼子”[6]。以北京某区计划实施的试点方案清单为例，开展调研并进行评价，提出权力清单修改意见。

调研组于2019 年7 月15 日至2020 年5 月采用文献、实地访谈和问卷等方法，先后到昌平、延庆、海淀、门头沟、大兴5 个区（县、乡镇）开展调研，在区、乡镇及办事处、农村分别发放了不同的调查问卷，回收有效的“农村微权力清单”问卷109 份，回收有效的“北京加强和改进乡村治理”问卷259 份，完成了此次报告。

2.1 对村级微权力清单的描述性统计

2.1.1 被调查者认为农村基层具有的村级微权力清单

被调查者认为农村基层具有22 项微权力。其中，76.15%的被调查者认为农村基层具有“党员资格认定、发展”的权力；71.15%的被调查者认为农村基层具有“村委会印章管理使用审批”的权力，但是被调查者同时认为该项权力表述不准确，应该将“审批”改为“初审”，即由村委会对印章的使用进行初审，由乡镇或办事处审批印章的使用；68.81%的被调查者认为农村基层具有“党费收缴审核”的权力。另外，有4 项微权力应该由“审批”改为“初审”，有3 项微权力应该由“审核”改为“初审”，有1 项微权力应该由“授权”改为“同意”。

2.1.2 被调查者认为农村基层不具有的微权力清单

被调查者认为农村基层不具有的微权力有8 项。其中，50.46%的被调查者认为农村基层不具有“干部调动流程审批”的权力，46.79%的被调查者认为农村基层不具有“工程招投标审批”“土地使用规划初审”的权力，44.95%的被调查者认为农村基层不具有“开发建设项目初审”的权力。

2.1.3 被调查者认为农村基层不确定是否具有的村级微权力清单

被调查者认为农村基层不确定是否具有的微权力有10 项。其中，44.04%的被调查者不确定农村基层是否具有“一次性经济帮助认定”的权力；42.20%的被调查者不确定农村基层是否具有“‘妇字号基地’申报认定”的权力；41.28%的被调查者不确定农村基层是否具有“园林绿化项目授权”的权力。

2.1.4 被调查者无法判断的村级微权力清单

在对区、乡镇、办事处进行的农村微权力清单调查中，有以下几项权力无法判断，主要包括独生子女父母“一次性奖励费”审批、高龄老人津贴审核、城乡居民养老保险认定、城镇无医疗保障老年人和学生儿童参保与缴费审批、新农合报销认定、合作医疗报销审批、安全生产检查认定、团费收缴审核等。

2.2 对乡村治理的描述性统计

2.2.1 被调查者基层治理清单评价统计

对被调查者对基层治理的规范性打分进行分析，满分为5 分，具体得分情况如下。

（1）被调查者对基层治理规范性打分超过4.3 分的项目清单统计。被调查者对基层治理的规范性打分平均得分超过4.3 分的项目有13 个，排在前5 位的分别是丧葬补贴认定规范（4.55 分）、合作医疗报销认定规范（4.54 分）、新农合报销认定规范（4.54 分）、征兵初审规范（4.53 分）、独生子女父母“一次性奖励费”审批规范（4.53 分）。

（2）被调查者对基层治理的规范性打分为4.0～4.3 分的项目清单统计。被调查者对基层治理的规范性打分为4.0～4.3 分的项目包括安全生产检查、党总支印章管理、农村低保认定、清扫保洁授权、一次性经济帮助认定、大额资金使用初审、财务收支核算、财务报销、固定资产购置、入账及处置、党务公开流程审批、“五好”家庭评比审批、车辆使用和维修、村干部考察和任免、土地使用规划初审、村集体房屋租赁费用使用等。

（3）被调查者对基层治理规范性打分低于4.0 分的项目清单统计。被调查者对基层治理的规范性打分低于4.0 分的项目共有13 项，其中平均得分最低的项目包括出租大院整治授权规范（3.73 分），房屋维修、装修审批规范（3.80 分），拆违项目授权规范（3.80 分）及办公设备设施维修审批规范（3.81 分）。

（4）被调查者对基层治理制度的打分统计。被调查者对基层治理制度的评价打分均超过4.0 分，其中得分最高的是村民（代表）会议制度，能够推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践，平均得分4.12 分；得分最低的是村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论决定，平均得分4.04 分。

（5）被调查者对是否存在权力滥用情况的打分统计。对被调查者对是否存在权力滥用情况的打分进行统计，平均得分低于4.0 分。不存在村干部贪污腐败情况的平均得分3.47 分，不存在村干部以权谋私情况的平均得分3.37 分，不存在村干部优亲厚友情况的平均得分3.27 分。这说明，农村基层存在权力滥用情况，因此有必要对村级微权力进行监管。

2.2.2 被调查者乡村治理参与情况的统计

对259 份有效问卷的被调查者乡村治理参与频率进行统计，有不到1/2 的被调查者知晓村务监督委员会的成员。被调查者认为村务监督委员会发挥了非常大的监督作用，其中认为监督作用非常大的人员占41.31%，认为有些监督作用的人员占17.76%，不知道是否有监督作用的人员占17.37%，有一点监督作用的人员占11.97%，没有任何监督作用的人员占11.58%。从党员在农村议事决策中发挥作用的情况来看，被调查者认为党员在农村议事决策中发挥了非常大的作用。其中，认为党员在农村议事决策中的作用非常大的占40.15%，认为有些作用的占24.71%，不知道是否有作用的占14.29%，有一点作用的占11.58%，认为没有任何作用的人员占9.27%。从农村近几年容易发生滥用权力的环节来看，超过1/2 的被调查者所在的村或者社区没有发生权力滥用的情况。

2.3 对乡村治理的描述性统计

2.3.1 建设项目类权力主要集中在乡镇

建设项目类权力包括土地使用规划初审、开发建设项目初审、工程招投标审批、监理单位选择、基础设施采购、工程外包方管理、拆违项目授权、园林绿化项目授权、物业管理授权等。村级除了拥有基础设施采购审批的权力外，其他权力由乡镇行使，大的建设类项目由区里统一发包。

2.3.2 农村资产资源类和资金类权力多数集中在村级

农村资产资源类权力包括“46.房屋的维修、装修审批”“47.办公设备设施维修审批”“48.出租大院整治授权”“45.流动人口出租房租基础数据调查初审（由审批改为初审）”。除了“48.出租大院整治授权”归属乡镇一级以外，其他权力归属于村一级。

资金类权力包括“21.财务收、支核算”“23.固定资产购置、入账及处置”“24.大额资金使用初审”“22.财务报销”“31.车辆使用和维修”“25.村集体房屋租赁费用使用”等，这些权力归属于村一级。

2.3.3 事务性工作不属于权力范畴

某些属于农村干部的事务性工作也被列入了权力范畴，如“1.村委会印章管理”“18.党总支印章管理”“19.党费收缴”“2.农村低保认定”“3.丧葬补贴认定”（以上均更改为初审）“4.高龄老人津贴认定”“5.特殊老人补贴认定”“6.征兵初审”“8.一次性经济帮助认定”等。

某些属于其他社会机构的事务性工作也被列入了权力范畴，如“9.城乡居民养老保险认定”“11.合作医疗报销审批”“14.新农合报销认定”“15.城镇无医疗保障老年人和学生儿童参保与缴费审批”“16.城镇职工基本养老保险认定”“10.城乡无社会保障老年居民老年待遇认定”等事务性工作归属于社保机构；“7.独生子女父母‘一次性奖励费’审批”和“五好家庭评比审批”归属于妇联；“13.安全生产检查认定”归属于消防部门。

2.3.4 其他权力

以下4 项权力不属于以上4 种情形，包括“36.清扫保洁授权”“17.发展党员”“20.村干部考察、任免”“32.党务公开流程审批”属于其他权力。除了“17.发展党员”权力归属于村一级以外，其他3 项权力归属乡镇一级。

2.4 对村级微权力运行监督试点工作方案的评价

2.4.1 规模较小的乡村较难合理界定亲属关系

有些规模较小的乡村普遍具有血缘关系，如何合理界定亲属关系是难点。农村是熟人社会，很难界定关系。另外，如果亲属界定确实存在困难，编入“五保户”即认为优亲厚友也不太合理。

2.4.2 数据采集压力大，缺少相关法律文件支持

数据信息的采集需要依靠基层人员，因此基层人员的工作压力比较大，不容易执行。村干部亲属关系申报以及公开缺乏相关法律依据的支撑，对工作的进一步推进存在潜在的阻碍，因此平台推广与运行以及数据收集需要出台相应的政策提供支撑。

2.4.3 先试点、后铺开

数据的收集、维护、更新以及平台建设和管理需要投入大量人力、物力，在政策推进的过程中应考虑投入与产出比的问题，通过先试点、后铺开，先针对性选点进行项目效果评价，再依据结果决定是否有必要深入推行此项措施。

2.4.4 隐私保护问题与矛盾激化

村干部通过农村内部选拔后上岗，在人情社会的大背景下，大数据平台公开村干部亲属信息，对个人隐私的保护不足，可能会因此而遭到抵制，政策不能落到实处，导致项目的可行性有所降低。推行监督试点工作具有可行性，但是可能会欠妥当，因为公开过多的信息可能会激化现有的农村矛盾。

2.4.5 因地制宜推行模式

村级微权力清单应该由区一级制定，乡镇一级主要进行补充和调整。不同农村的情况不一样，具体执行时需要根据实际情况进行调整。

2.4.6 部分村干部迫切要求出台权力清单

村转居后，在居委会与村委会同时运营的模式下，部分村委会干部对自己的职责认识不清，分工不明确，导致工作推行遇到障碍，显示出对权力清单的迫切需要。出台村级权力清单能够明确工作人员的职责范围，规范工作行为。通过推行村级权力清单，进一步把权力关在“笼子”里，既是约束，更是对广大村干部的保护。

2.5 结论

2.5.1 制定村级微权力清单有利于实施针对性监督

制定村级微权力清单有助于梳理基层拥有的微权力，寻找可能存在的风险点，对基层微权力运行实施针对性监督，防范基层存在的贪污腐败、以权谋私、优亲厚友等问题。

2.5.2 各区农村微权力不同，应梳理出共性权力和个性权力

通过调查发现，昌平、延庆、海淀、门头沟、大兴的村级微权力不尽相同，如昌平、延庆、门头沟、大兴4 个区的农村都推行“村章、村账镇管”，而海淀区东升镇所辖村庄实施“村章、村账自管”，镇里每年开展审计。北京市梳理出各区、县共有的微权力，各区、县可以根据实际情况补充添加个性微权力。

2.5.3 厘清区、乡镇和村三级之间的权力层次，进一步修订权力名称

权力清单中的权力事项有的归属村一级，有的则归属乡镇和区一级，需要进一步厘清区、乡镇（街道）、村（社区）三级之间的权力层次，整理出属于村级的权力名单。另外，归属村一级的某些权力名称表述不准确，需要进一步修改权力名称。

2.5.4 合理区分权力和事务性工作

权力清单中的某些事项、属于村干部的事务性工作或者属于其他社会机构的事务性工作不属于权力范畴，应该对权力和事务性工作加以区分。

2.5.5 各区、县出台村级微权力监督制度

昌平区实行“十步工作法”；延庆区在村委会选举管理中在执行“五好、十不能”标准的基础上增加了“五不准”；海淀区实行村干部离任审计和交叉任职；大兴区推动土地制度创新和赋权改革；房山区制定村集体经济事项权力清单等。

3 对策

3.1 做好制度设计，建立差异化村级微权力清单，织密监督网

深入乡镇村居，开展广泛调研，听取基层工作部门和群众的意见及建议，对不同类型的村级微权力进行全面摸底。

强化部门联动，加强与区农业农村局、扶贫办、民政局、巡察办等部门的联系，实时共享信息数据，全面掌握村级微权力的重点、运行风险点及存在的问题，梳理权力及其运行的清单、程序和风险点。

在编制清单的过程中，一定要结合北京各乡镇的实际情况，完善制度规定，明确权责划分、工作流程，厘清农村微权力的界限与执行主体，形成指向明确、流程清楚、操作方便的权力清单。坚持做到“四宜”，即权力名称宜准不宜乱、权力类型宜疏不宜密、清单内容宜俗不宜文、组织方式宜缓不宜急。

系统梳理农村微权力事项，厘清区、乡镇和村三级之间权力层次和权力清单，明确共性权力和个性权力，做到“清单之外无权力”。

围绕微权力运行各环节，明确权力行使的制度依据、责任主体、操作程序、裁量空间和行为标准，每个环节的运行过程、监督方式、监管责任以及违反相关规定和程序的责任等，形成权责明确、要素齐全、直观清晰的权力运行流程图，让普通群众能够“看图办事”，村干能够“按图履职”，村级监委会、“两委”会、党员大会等“依图监督”。

注重村级微权力监督的“顶层设计”，村民监委会遵循“两为上、两为主”的原则。注重农村内部权力结构的“底层设计”，构建完整的权力体系，强化监督权对公权力的监督和约束。探索基层党员干部亲属涉权事项公开试点工作，建设基层微权力运行监督公开查询平台，将乡镇、农村党员干部权力事项和干部亲属享受干部权力范围内的资金、项目情况汇入平台，让群众易查询、可对比，随时发现、举报基层干部用权不公的问题。

3.2 确定三大监督重点，填补制度漏洞

北京村级微权力监督的重点建议体现在3 个方面。一是“三资”管理，包括“三资”合同管理，如何签订、程序是否完善、合同的执行情况（是否真正收取租金）、是否为真假合同（阴阳合同）等。

二是城乡接合部的拆迁管理。国家资金投入大，虽然是外源性的权力，但是与土地资源开发相关，容易出现问题。在拆迁费管理、确定拆迁面积、给农民提供拆迁补偿的过程中，村干部的权力非常大，如果监督不力，会出现很大问题。监督的重点是管理是否严格规范。

三是村支书和村主任“一肩挑”管理。在权力更加集中的情况下，从决策到执行是否能够形成监督闭环。

围绕权力清单确定监督重点，紧盯关键岗位、关键权力，厘清监督什么人、监督什么事、监督什么权。针对资源分配、项目安排、资产管理、招标采购等与市场主体利益关联度高的重点职权，结合村级微权力行使特点，梳理查找权力运行薄弱环节和监管监督制度漏洞，及时弥补不足，防止暗箱操作、滥用权力、权力失控等行为。

凡是经济社会发展重大权力事项、群众普遍关注权力事项、涉及群众切身利益权力事项、容易发生腐败问题权力事项，原则上都要向村民公开，接受群众监督。

3.3 健全“四议两公开”工作制度，规范村级微权力运行

各级党组织是行使村级微权力的第一责任人，区、镇两级党委、纪委要做好监督管理工作，出台相关制度，界定权力监督和责任追究的相关规定。重点监督村居党组织执行好村级事务民主决策的“四议两公开”制度。

在议事主体上，提高党员参与度，突出群众意愿，抓好村民自治，积极吸收骨干党员参与讨论论证，增加党员参政议政的渠道，支持和保证群众充分行使村民自治权利。

在落实决议方面，实行公开公告，及时向全体村民公布实施进程和实施结果，发挥党员大会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督委员会、民主理财小组等组织的作用。抓好上级监管，对于重大事项采取上级审核前置措施，确定工作方案前，提交相关机构进行审核，并对方案不妥之处提出改正意见，经村级论证后确定方案，再履行相关程序。

3.4 加大村级微权力腐败惩治力度

大力开展农村基层微腐败整治活动，优先处置群众反映强烈的问题，严肃查处侵害农民利益的腐败行为。严厉打击把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、侵吞集体资产等违法犯罪活动。

深化扶贫领域整治腐败问题，从严查处贪污侵占、优亲厚友等行为。大力查处涉黑、涉恶腐败及“保护伞”案件，深入开展损害群众利益问题集中整治活动。集中时间、集中力量开展巡察巡访和专项监督，着力发现和解决腐败及作风问题。

3.5 借助互联网技术，加大信息公开力度

严格执行农村党务、村务、财务公开制度，制定详细的“三务”公开内容清单、监督工作职责清单和监督问责清单，做到权力清单内容、规章制度、运行程序、运行过程、运行结果的“五公开”，坚持阶段性工作、常规事项定期公开，村民关注的焦点问题、热点事项重点公开，难点问题、复杂事项持续公开，提升村务的透明度和知晓率[7]。

借助互联网平台和大数据技术，建构立体多样、实时共享的信息网络，加强数据的互联互通，做好平台的信息整合，将“三务公开”内容同步更新到微信公众号、微信群等网络平台，公开农村的惠民补贴、协议合同、会议记录、财务票据等信息，使群众能够通过网络、手机、公告栏等途径获得公开信息。

3.6 打好监督“组合拳”，形成合力

对照权力清单和流程步骤，紧抓基层用权“关键少数”，围绕基层关键岗位，打好日常监督、派驻监督、巡察监督和专项监督的“组合拳”。

健全村务监督委员会主导下的民主监督。明确村务监督委员会的工作职能定位，改变村“两委”干部既是运动员又是裁判员的状况，对村“两委”干部进行全方位监督。

把监督的方向和重点放在村务决策、村务公开、村务管理、农村集体“三资”处置、村级工程项目建设情况和村干部、关键岗位人员是否按清单、按程序办事及其廉洁自律等方面。

加强对村级微权力运行及监督情况的考核督导。监督机构要积极协助党委落实主体责任，在推动地区全面梳理权力事项，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制方面发挥监督和保障执行作用；加强对村级微权力清单情况的监督指导，及时解决内容不健全、流程不清晰等问题；加强对权力公开情况的监督检查，及时纠正未公开、少公开、滞后公开、群众查询不便捷等问题；及时发现权力清单、推动用权公开中不担当、不作为、敷衍应付等问题。研究制定村级微权力运行及监督情况的考核办法，量化考核标准，明确考核方式，精准测评监督成效；充分运用考核结果，加强对下级部门的业务督导，帮助查找症结，强化追责问责，形成奖优罚劣的鲜明导向。

发挥第三方审计的作用，围绕农村集体资金使用、农村工程项目承包、集体资产处置等重大经济行为开展区、镇两级经济审计，对村党支部书记和村集体组织负责人进行年度审计和离任审计。抓好审计整改，针对审计中发现的普遍性问题，查找深层次原因，健全制度，加强监督。