“三权分置”背景下许昌市宅基地退出意愿影响因素分析

□宋瑞霞

（许昌学院 河南 许昌 461000）

随着我国城镇化发展速度加快，越来越多的农民选择长期在城镇生活。我国城市建设用地近几年较为紧张，城市人多地少与农村少人多地形成了鲜明对比。为实现城乡一体化发展，2019 年中央一号文件提出了推进农村宅基地制度改革。2021 年中央一号文件指出，进城落户农民可依法自愿有偿退出宅基地，村集体和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用权以外的任何形式强迫农民退出宅基地[1]。

1 许昌市农村宅基地退出意愿的影响因素

以许昌市为调研对象，通过发放调查问卷的形式对5 个村庄开展问卷调查，这5 个村庄分别为禹州市张楼村、石河村，长葛市岗李村，鄢陵县郭刘村、岗周村，收回680 份有效问卷。

1.1 农民个体特征

一是年龄。通过对村民访谈和调查发现，不同年龄段的村民对宅基地退出以后的顾虑不同。45～60 岁的中年人主要担心自己没有一技之长，难以就业，没有收入来源，无法承担一家人的开销，退出意愿不高；60 岁以上的老年人主要因乡土情结浓厚，难以割舍祖屋，退出的意愿不强。二是受教育程度。大专及以上学历的年轻人能够在城市找到相对稳定的工作，日常的收入也较稳定，并且会考虑日后子女在城市入学、在城市缴纳社会保障金等因素，退出宅基地后可以获得一份补偿金，可以更好地改善现有的生活条件，退出意愿较强；高中及以下的农民在城市找到稳定工作的限制条件比较多，来自家庭的生活负担也较大，在退出宅基地意愿方面顾虑较多，退出意愿不强。三是工作类型。常年在城市从事零工、短工的农民占受访农民的65%，由于工作和收入不稳定，他们认为自己很难在城市立足，宅基地及房屋可以在生活方面提供最后的保障，退出的意愿不强；受访者中有15%的农户已经在城市有稳定的工作和收入来源，家庭生活、人际关系都在城市，闲置的宅基地已经没有太大的价值，有偿退出可以收到补偿金，退出的意愿较高；20%的受访农民是刚进入城市找到工作，持观望态度，受退出政策中补偿标准的影响较大[2]。

1.2 农户家庭特征

调查中发现，家庭成员年龄较大且长期生活在农村的家庭收入普遍偏低，大多来自农业收入，受生活习惯的影响不适应城市生活，宅基地是其生活及情感的依赖，退出意愿不高；家庭成员较年轻且长期生活工作在城市的家庭收入较高且稳定，其考虑日后的职业发展、更好的生活环境甚至是子女的受教育条件及家庭成员的养老、医疗等，农村闲置宅基地及房屋带来的作用小，是否退出要具体结合退出补偿政策，退出意愿较强；家庭成员年长且长期生活工作在城市的家庭成员有稳定的工资或养老金，赡养老人或者抚养孩子的任务已经完成，部分人会选择在城镇享受更好的养老和医疗条件，不会选择长期居住在农村，宅基地退出意愿不迫切。

1.3 房屋基本特征

在调研的5 个村庄中，部分闲置宅基地上的房屋使用时间长达50～60 年，且闲置超过10 年，由于年久失修，部分房屋已成危房，失去居住价值，重新修建或维修的成本较高，受资金及时间因素影响，此部分宅基地所有者的退出意愿较高。在闲置的宅基地中，部分房屋在近10 年建成，部分是两层以上的自建楼房，房屋的修建成本较高且还有居住价值，这些宅基地虽已闲置但农户有偿退出的意愿不高。

1.4 政策保障预期

农户退出意愿的影响因素主要包括宅基地的退出与补偿制度措施不合理、城镇就业机会较少、缺少稳定的社会保险、城镇的居住条件较差、子女城镇入学政策较多、城镇落户政策较严等。例如长葛、鄢陵等地的宅基地退出后，农民户籍、物资保障、基础设施以及环境治理等方面缺少必要的配套措施，并且补偿金额低于农户预期，资金不能及时到位。农户进城后会面临子女入学、购房等实际问题，日常开销大，农户会衡量宅基地退出对自己而言是否能够实现利益最大化。目前，许昌市没有形成完善的宅基地退出制度，这也是农户考虑是否退出宅基地最为重要的因素[3]。

2 完善许昌市农村宅基地退出政策的建议

2.1 严格宅基地退出条件

新《土地管理法》修订稿指出，进城落户的村民可以自愿有偿收回宅基地，地方政府不能强行收回。各试点在制定宅基地退出政策时对于退出的条件进行了明确且严格的规定。河南省的宅基地退出相关政策中规定，只有全部满足以下条件者才能提出宅基地退出。一是农户自愿申请退出，农村宅基地退出应充分尊重农民的意愿。二是农户宅基地退出后应该有稳定的住所和经济收入。三是收回的土地应该有合法的确权证书。四是宅基地退出试点政策已在其居住地区实施，村集体在审核宅基地退出时要严格把关。

2.2 因地制宜推出宅基地退出模式

许昌市农村宅基地退出主要包括“宅基地换住房”“宅基地换资金”等模式，依托人地挂钩、城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等形式实现宅基地退出。例如禹州市冯石门村集中整治村内闲置宅基地，通过招商引资在村内建设艾草制品公司，工厂为农户提供就业机会，政府协助建设新社区，每年给予农户一定的住房补贴。这种模式的优点是以项目为依托，增加农民的财产性收入，帮助农户脱贫，改善村民生活，盘活了闲置宅基地。但各地区的情况不同，结合调研中农户的诸多顾虑，许昌市在回收和利用闲置宅基地方面需要综合考虑并借鉴国内试点地区的经验。

2.2.1 货币补偿

试点地区的货币补偿一般分为两种，一种是一次性补贴，另一种是分期式、每月领取。四川邛崃规定，农民退出宅基地后，在本辖区内购买商品房可以按照30 万元/667 m2的标准获得一次性货币补偿，同时可以申请减免1%～1.5%的商品房购房补贴；如果在外地购买商品房，按照10 万元/667 m2给予一次性货币补偿。

2.2.2 宅基地换房

浙江省湖州市南浔区规定，退出宅基地的农户可以置换同等面积的商品房。天津市规定城市郊区退出的宅基地可以按照原面积1∶1 置换集中建设的安置房屋。浙江省义乌市规定，农村拆迁宅基地可置换为工业园区内的住宅或厂房，规划建设新社区，农村拆迁宅基地可置换为新社区的住宅。同时，退出的宅基地可以重新开垦为农用耕地或作为建设用地，其中取得的财产性收入可用于新社区的基础设施建设。

2.2.3 宅基地换社保补偿

对于特殊人群、失去劳动能力的人来说，宅基地可以换取稳定的社保、每年获取政府的现金补贴、提供长期的养老金。如重庆市九龙坡区规定，农民进城后，在子女教育、就业扶持、养老保险、医疗保险（按城镇灵活就业人员参加医疗保险或继续参加国家新型农村合作医疗）、最低生活保障方面享受与城市人同样的待遇。宁夏平罗县规定，自愿退出宅基地并在城镇落户的人员必须参加城镇居民养老保险和医疗保险。

2.2.4 以地养老

宁夏平罗县在试点中提出了以地养老的新模式，对于暂时无法或不愿迁入城镇的老年人，规定宅基地退出获得的补偿金可以根据需要自愿置换成养老院养老服务。养老是农民很关注的问题，一些有乡土情结的人员希望回乡养老，许昌市可以借鉴平罗县的试点经验，因地制宜提供养老服务。

2.3 拓宽补偿资金渠道

单纯依靠村集体经济很难保证有充足的补偿资金，还需要以有关政府部门为主导，如加大招商引资力度，大力支持有助于本地发展的产业项目，整合闲置宅基地，集中规划厂地，并由土地出让所得提供农户宅基地退出所需的资金。也可以借鉴试点经验的做法，由地方政府牵头，成立宅基地收储中心。收储中心是指收回宅基地资格权人手中的使用权，将其有偿出租给集体经济组织主导的商业经营开发活动者，补偿资金可以使用公共财政或者从政策银行（如国家开发银行、中国农业发展银行）获得中长期贷款，既盘活土地资源，又解决补偿资金不足的问题。云南大理市结合其旅游城市的特点，出台了相关政策鼓励和规范宅基地使用权“入市经营”，以解决补偿资金不足的问题。

2.4 制定宅基地退出补偿标准

江西余江县考虑到各地差异较大，只明确了补偿金额的上限和下限，没有明确固定的补偿金额，如正常住房可以按照建筑面积补偿20～150 元/m2，辅助用房（如厨房、厕所等）、柴火间、家禽舍等按照占地面积补偿10～30 元/m2。如果是村民自愿退出，以上补偿标准上浮20%。

在具体的退出补偿过程中，村集体经济组织需要与农户协商后商定具体的补偿标准并在全村公示，接受监督。目前，河南省没有关于宅基地退出补偿标准的统一指导性意见，许昌市可制定短期的退出补偿标准，补偿金额由村民和村集体协商确定，可分批次发放给农户，也可一次性补偿。结合实际情况，可以选择宅基地换房等方式，条件较好的地区也可以宅基地养老、宅基地换社保等方式作为补充。

2.5 制定配套的保障措施

2.5.1 就业保障

宁夏平罗县在就业保障方面指出，退出宅基地并在城镇落户和创办小微企业的农户可以享受政府的税收减免政策，参加职业技能培训的农户可以享受政府补贴培训费用。江西余江县规定，退出宅基地并且进城落户的农户可以享受免费的职业技能和创业培训，在创业时可以享受相应的贷款贴息政策。为确保宅基地退出工作顺利实施，各地区应该加大农民就业培训力度，提高农民工职业技能素质。同时，还需要通过大力发展非农产业，拓宽农民的非农就业渠道，以创造更多的非农就业机会，为退出宅基地的农民提供必要的生活保障。

2.5.2 住房保障

在调研中发现，农户退出宅基地的最大顾虑是能否在城市立足，因此需要解决住房问题。宁夏平罗县规定，对于愿意永久退出宅基地“三权”并且落户城镇的农户可适当放宽购买住房的条件，保障他们申请到经济适用房、公租房、廉租房等政府保障性住房。同时，政府给予免收契税、登记费及印花税等优惠。江西余江县规定，在指定的小区，进城农民可以按照建设成本价格购买安置房。浙江义乌市规定，退出宅基地的农民进城落户并购买第一套商品房时，经审核批准后可在县（区）享受房价总价款8%的补助金额。经核准，符合要求的农户也可以优先申请公租房、经适房等保障性住房。

2.5.3 社会保障

浙江义乌市规定，为保障自愿退出宅基地并在城镇落户农户的日常生活及权益，子女入学和服兵役享有与城镇居民子女同等待遇，可自愿选择城镇医疗保险或者新型农村合作医疗，继续执行农村的计划生育政策，原有农村社会养老保险可以转移接续城镇居民社会保险。在诸多影响因素中，社会保障关系和进城落户人员日后的生活质量，是其退出宅基地时考虑的重要方面。许昌市各地区可探索退出宅基地并落户城镇的人在就业、社保、医疗、教育等方面享受与城镇居民同等的待遇。