新型城镇化背景下承包地确权颁证对农民市民化迁移的影响研究

□陈 品

（常州工学院经济与管理学院 江苏 常州 213032）

随着城市化和工业化的快速推进，在城乡收入差距的拉动下，外出务工逐渐成为农户最重要的谋生手段。大量农村劳动力向外转移对中国经济增长起到了至关重要的作用。要进一步推动农村劳动力的转移，除了改革相关户籍制度以及调整迁入地不利于农村劳动力转移的政策外[1]，还要改变现行的土地所有权结构[2]。

稳定的农村土地产权制度是劳动力非农就业的一个重要前提[3]。然而，实施家庭联产承包责任制以来，土地成为人们公认的解决农村人口就业和维持生计的重要手段。土地在为农民生存兜底的同时，土地产权的不完善也阻碍了农村劳动力的转移[4]。

新一轮农地确权登记颁证政策的目标是通过完善土地产权来让外出打工的农民吃上一颗“定心丸”。土地产权对农户迁移的影响至今未有定论。新型城镇化背景下，土地确权颁证工作作为加强农户土地承包经营权保护的重要措施，其对农户迁移及迁移方式的影响仍需深入探讨。

1 关于农民户口迁移的讨论

姚先国等（2015）[5]认为，农民工市民化的本质是让进城务工农民享有与当地市民同等的基本公共服务权利和完全国民待遇。由于获取义务教育、生存救助等公共产品需要以地方户籍身份为凭证，农民工要充分实现自己所在打工城市的公民权利，就必须获得相应的城市户籍。

解决农民工的城市户籍问题，实现制度上的永久性迁移——户口迁移，一度被看作是农民工融入城市社会的根本选择[6]。在讨论农民迁移的稳定性问题中，相关学者认为户口迁移才是真正意义上的迁移[7]。当前，户籍差异依然存在，户口迁移在衡量农民市民化问题中依然具有重要的意义，本研究也将以农民户口迁移为研究对象。

2 农户迁移影响因素研究

2.1 农户层面

从农民自身来看，现有研究认为，农民工落户城镇实现永久性迁移主要与其就业能力有关，而农民的就业能力与其人力资本[8]、社会资本[9]有着密切的关系。在考虑农民个人迁移能力的同时，家庭界面缺失、家庭成员离散以及家庭功能失衡等对农民稳定迁移具有重要影响。

如果将农民和城市居民看作两类生活在不同生态环境中的群体，那么城乡文化差异也是影响农民融入城市的重要障碍[10]。有学者指出，农民市民化与其私人成本收益有关[11]，农户会根据“预期”收入最大化目标作出是否迁移城市的决策。

2.2 城乡二元结构

主流观点较为一致地认为，农户迁移的障碍主要来自于二元户籍制度背后的公共服务和社会福利歧视。胡平和杨羽宇（2014）[12]指出，户籍制度是农民工市民化受阻的根本原因。城市户口相比农村户口在享受公共服务和社会福利方面具有极大的优势。一方面，户籍制度导致农民工在城市受到就业、生活和交往等多方面排斥，提高了他们的迁移成本[13]。另一方面，城乡户籍背后公共服务的巨大差距在引致农村人口迁移到城市的同时，高昂的城市生活成本也降低了农民迁移的质量，使农民并不能真正融入城市生活[14]，导致农民迁移缺乏稳定性。

2.3 土地因素

土地对农民市民化影响的研究主要集中在以下3 个方面。

一是土地流转对农民市民化的影响。一般认为，土地流转能够正向影响农业转移人口的市民化倾向，两者之间甚至存在互动影响。

二是基于土地制度改革的角度，对农民市民化进行研究。赵智等（2016）[15]研究发现，农村土地制度安排影响了农民工市民化进程。陈倞（2014）[16]认为，必须同时推动户籍制度和土地制度的改革，才能在实现农民迁移的同时，促进土地流转。

三是从土地的社会保障功能角度，研究其对农民市民化的影响。一般认为，土地附属的就业及社会保障功能，在为农民市民化提供退路的同时，制约了农民市民化[17]。

总体而言，学者对劳动力转移以及举家迁移的动因和阻碍进行了大量研究，但现有研究仍有可进一步提升的空间。特别是现有针对确权对农户迁移方式的影响研究较少。随着城市化不断推进，农户迁移由个人迁移转变为全家迁移，因此有必要研究农地确权对农户迁移方式的影响。

3 确权对农户迁移及迁移方式的影响

3.1 确权对农户迁移的影响

对于承包地确权对农村劳动力转移起到了什么样的作用，现有为数不多的研究认为，农地确权有助于劳动力外出迁移[18]。其主要原因是农地确权进一步保障了农户权益，降低了非农转移过程中的失地风险，从而激励劳动力外出就业，有利于实现劳动力的永久性迁移。

一方面，农地确权保障了参与非农就业劳动力的土地权益，降低了他们的转移成本，从而激励他们转向非农就业。在农地产权不清晰和不稳定的情况下，农户从事非农就业将面临丧失土地承包经营权的风险，从而难以将农地作为其在非农失业后的就业保障。随着国家取消农业税以及与农户承包地相挂钩的各项补贴逐渐增加，农地的财产性功能特征变得更加明显。因此，一旦丧失农地承包经营权，农户将面临巨大损失。

另一方面，一些研究认为，农地确权能够稳定农户对未来的收益预期，从而加大对土地的长期投资，有利于提高农地生产效率。农地确权增加了农村劳动力转向非农就业的机会成本，进而阻碍劳动力向非农产业转移[19]。

土地确权的主要依据是上一轮土地承包经营权权属以及集体成员资格。相比流转给个人难以收回的风险，农民更为担心土地确权或调整过程中被村集体依法收回，因而会加强对农地的“看护”，以确保对土地的权益，降低失地概率。而降低非农转移过程中的失地风险在于集体中要有“看护人”。

随着农业税的取消以及各项农业补贴的发放，农民愈发意识到土地的价值，而土地确权过程更加强化了农民对土地权益的认知。为确保这些权益，农村家中要留有知情人，因而土地确权可能对农户迁移方式产生重要影响。

3.2 确权对农户迁移方式的影响

农村劳动力转移主要有家庭化迁移和个人迁移两种模式[20]。一般认为，城乡收入差距、农村经济发展、农地流转市场发育程度提高[21]等对农村劳动力的向外转移起到了积极作用，而相关制约因素主要来自于户籍制度、土地制度等。关于举家迁移的影响因素以及与土地制度之间的相互影响，国内学者进行了一系列的研究。

盛亦男（2014）[22]认为，传统的文化伦理使农村家庭倾向于举家迁移，但土地制度的安排使农村家庭呈现分离迁居的趋势。农村耕地制度是影响农民工能否举家迁移的主要因素。对于全家迁移来说，由于土地制度不完善，举家迁移意味着无偿或低价放弃土地，这导致农村家庭难以整家迁移到城市中[23]。

孙战文（2013）[24]认为，农户对耕地、宅基地和住房等家庭农村资产，既有市场交易运作意愿，又有保留抵御城市务工风险的想法，这对农村家庭顺利定居、融入城市产生阻碍。随着新一轮农地确权登记颁证政策的不断推进，农户对个人迁移及家庭迁移将采用不同的决策。

土地确权前，农民不愿轻易放弃土地权利，把土地作为自己最后的退路，视土地为保险和福利手段。许多从事非农生产的农户即使已经具备了转让土地的条件，出于安全的考虑，仍然会有部分家人留在农村，此时农户迁移更多以部分家庭成员迁出的形式进行。由于非农就业的影响，进行迁移的家庭成员主要是青年人，而这部分迁移主体不受确权的影响。

确权过程中，由于确权增强了农户的土地权利意识，农户为确保土地权益和降低失地风险，会选择机会成本小的部分家庭成员“看护”土地，这就进一步降低了全家迁移的可能性。

土地确权后，实现“三权分置”，农民在转让自己的土地时，减少了后顾之忧，不用担心土地丢失，可以更放心地转移到城市中去。这种转移不仅是个人转移，更多的是举家迁移，且这种举家迁移模式将成为促进城镇化的主要因素之一。同时，农民可能会对2027 年二轮承包到期后的土地政策走向进行预期，不排除农民因担心二轮承包到期重新分配土地而继续“留守”的情况。

4 结论与政策建议

随着农村经济不断发展，以及工业化和城镇化步伐不断加快，农村劳动力向城市转移的同时，其对地权稳定性的要求越来越迫切，客观上要求不断完善土地制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，让外出打工的农民吃上“定心丸”。随着确权工作基本完成，在新型城镇化及城乡融合发展的背景下，需要关注农民户口迁移方式变化带来的影响，尽可能地为迁出农户提供便利，保障农民落户城镇的权益，提升农民迁移的稳定性。