后扶贫时代宁蒗县易地扶贫搬迁问题探析

□张晓钰，王正宁

（丽江文化旅游学院 云南 丽江 674199）

易地扶贫搬迁是宁蒗县脱贫攻坚“五个一批”中“最硬的骨头”。宁蒗县是丽江市易地搬迁的主战场，搬迁任务约占全市的90%。5 年来，国家投入资金20 亿元，将宁蒗县居住在“六类区域”、占比18.3%的农业人口共10 400 户、约42 000 人悉数搬出大山，搬进幸福家园。易地扶贫搬迁后续扶持是巩固脱贫攻坚和易地搬迁成果的关键[1]，也是宁蒗县社会安定、产业发展和经济发展的关键。全面抓好易地扶贫搬迁后续扶贫工作，建立长期的后续扶持机制，特别是抓好进城安置后续扶持工作，是防止脱贫户返贫的关键[2]。

1 宁蒗县易地扶贫搬迁安置现状

在党中央、国务院、省市党委和政府的领导和关心支持下，在宁蒗县委、县政府的领导部署以及各乡镇、各部门的共同努力下，截至2020 年5 月，宁蒗县“十三五”易地扶贫搬迁工作搬迁任务全面完成，任务完成率100%，搬迁入住率100%。迁入地完善的基础及公共服务设施能满足搬迁群众的需求。通过产业扶持、就业帮扶、特殊人群兜底以及特殊困难群体救助帮扶，易地扶贫搬迁人口20 118 人达到了国家规定的脱贫标准，易地搬迁人口脱贫率达到98.59%。

1.1 建档立卡户搬迁情况

宁蒗县列入“十三五”易地扶贫搬迁规模任务的档立卡贫困人口4 797 户、20 405 人，占全县建档立卡户人口7.9 万人的25.6%。分年度为2016 年1 356 户、5 428 人，2017 年1 629 户、7 084 人，2018 年39 户、164 人，2019 年1 773 户、7 729 人。实施进城安置建档立卡贫困户2 808 户、12 177 人，并于2020 年5 月31 日前完成旧房拆除及复垦复绿面积159.9 hm2，拆旧率及复垦复绿率均为100%，拆旧复垦经宁蒗县自然资源局聘请的第三方验收。

1.2 同步搬迁户搬迁情况

“十三五”时期宁蒗县实施同步搬迁户2 482 户、9 078 人。分年度为2016 年941 户、3 395 人，2017 年1 541 户、5 683 人。宁蒗县于2019 年11 月30 日前全部完成搬迁入住工作，并于2020 年5 月31 日前完成旧房拆除及复垦复绿面积82.7 hm2，拆旧率及复垦率均为100%，拆旧复垦经宁蒗县自然资源局聘请的第三方验收。

2 宁蒗县易地搬迁后续扶持情况

宁蒗县完成易地搬迁工作后，政府从社区管理和融入、产业发展、就业、社会救助、完善教育措施、自强诚信感恩教育等方面对搬迁户进行帮扶，取得了较大的成效。

2.1 社区管理和社会融入情况

在政府建立的3 个进城集中安置点、4 个党群服务中心和7 个乡镇集中安置点，由政府成立管理小组、组织党小组，对集中安置点进行全面管理。进城安置区基本公共服务设施配套完善，配建了学校、卫生室、社区管理用房、室外活动场地、室内活动场所及便民超市，改建及新建幼儿园。进城集中安置点由县处级领导担任点长，抽调群团、民政、公安、乡镇骨干、大学生志愿者等力量组成安置点党群服务中心，并由优秀的科级妇女干部负责统筹抓好管理服务工作。乡镇集中安置区配套或共享幼儿园、学校、卫生室，配建了管理用房、党员活动室、室内活动场所、室外活动场地。各安置区成立了党支部或党小组，建立自治组织，制定村规民约，选举楼栋（单元）长，构建网格化管理机制。乡镇安置点编入村民小组序列，由搬迁户选出的点长负责相应安置点的全面管理工作。

除此之外，政府从行为习惯养成、生活习惯、感恩教育、安全教育等方面对搬迁户进行帮扶，让搬迁户顺利完成从村民到市民的角色转换。青壮年通过政府安排的各种方式外出务工，妇联、团委针对妇女、老年人和留守儿童成立了社区微家，进行相应的心理帮扶，丰富他们的精神文化生活。搬迁户儿童和留守儿童的教育情况，是关乎是否返贫的大事。政府在各社区设立了图书室，为儿童开设了“四点半课堂”，课后由教师对孩子进行辅导。

2.2 产业发展和就业情况

易地扶贫搬迁后，宁蒗县政府通过创办扶贫车间、职业培训转移劳动力、开发公益性岗位、流转“三权”和社会兜底保障等方式对搬迁户进行帮扶。

产业扶持和就业帮扶做到了因村、因点、因户施策，具体措施到户、到人，带贫机制实现搬迁户全覆盖。通过土地入股等方式，创建4 个扶贫车间及4 个带贫企业，覆盖进城安置户，对乡镇集中安置户配置667～2 000 m2生产用地，对分散安置户发放产业扶贫小额信贷，鼓励搬迁户自主创业，大力发展高原特色农业，将分红及红利统筹用于考取大学一次性奖励、外出务工一次性奖励生活费和交通补贴、创业贷款贴息、开发公益性岗位安置搬迁户、兜底等。扶持壮大19 家农业产业化企业，通过“公司（合作社）+基地+搬迁农户”的利益联结机制，把搬迁户融入特色产业发展链条增收致富。

全县易地扶贫搬迁贫困户中，以农牧业生产为主的户数为1 522 户、以非农生产为主的户数为3 255 户，共有劳动力12 266 人通过免费职业培训专业技能后推荐就业。其中，从事农牧业生产3 639 人，外出务工7 095 人，扶贫车间及周边企业带动就业849 人，公益性岗位就业683 人。户均就业2.56 人，劳动就业率达100%。

流转“三权”稳定受益一批搬迁户。搬迁户在原集体经济组织的林权、农村土地承包经营权原则上维持不变，鼓励对原居住地的承包地、林地和腾退的宅基地依法进行流转。暂时流转不了的种植经济林木等树种，将符合林业补贴政策的纳入林业补贴项目。也可以入股形式参与农民专业合作社和龙头企业，变资产为资本，其林权、农村土地承包经营权等所获惠农补贴可依法继续享有。

社会兜底保障困难搬迁户。将符合条件的易地扶贫搬迁后困难群众全部纳入保障范围。生活困难、丧失劳动力的残疾人、因病丧失劳动力的贫困人口，可以通过个人申请纳入农村最低生活保障范围。暂时无产业和就业支撑导致生活困难且符合条件的建档立卡贫困户，纳入保障范围；未纳入保障范围的搬迁户，按照政策规定可在迁入地申请6 个月的低保救助，6个月后按照低保动态管理机制进行管理。

3 宁蒗县易地扶贫搬迁后续扶持存在的主要问题

在党和政府的带领下，宁蒗县易地扶贫搬迁工作已经顺利完成搬迁安置任务，取得了阶段性胜利。但是，宁蒗县地理区位无优势、贫困程度深、贫困人口受教育程度低、产业发展不平衡等原因，让易地扶贫搬迁后存在一系列问题。

3.1 部分移民内生动力不足

个别搬迁户存在“等、靠、要”思想，对政府部门和扶贫干部提供的技能培训就业、产业扶贫机会不关注，坐等政府救济，使巩固脱贫成果存在一定风险[3-4]。究其原因，主要有两方面。首先是主观原因，长时间依靠政府资源扶持，已经习惯了这种方式，自身不愿意有所改变。其次是客观原因，长时间处于小农经济思想影响下，加之自身能力不足、文化水平有限等原因，无法在城镇化进程中改变思维，导致自身无法融入新生活。

3.2 移民受教育程度低、劳动技能单一

移民主要是山区和半山区的贫困户，贫困代际传递时间较长，受教育程度较低。移民大部分是文盲和半文盲，在易地搬迁城镇化集中安置的过程中逐渐进入第二、第三产业，但是他们没有与城镇化集中安置相配套的职业技能和职业素养。95%的移民因低学历、无劳动技能而受到限制，收入较低。

在易地搬迁城镇化推进的过程中，移民在进入劳动力二级市场时处于不利地位，因缺乏劳动技能无法应对时代变迁而增加失业风险，这也是导致返贫的危险因素之一[5-6]。获得持续稳定的收入需要靠自身的“造血”功能，政府的补贴和扶持只是权宜之计。

3.3 移民外出务工人口基数大，留守儿童问题突出

宁蒗县外出务工人口达到60%左右，占比较大。外出务工是贫困人口认识世界、转变思维的重要方式之一。外出务工人员到发达地区务工，能够增长见识、转变思维、改变家庭生活。青壮年外出务工时，由家中老人照顾儿童，长时间外出务工导致留守儿童出现心理问题、学业落后等。虽然政府采取了一系列措施关注和帮助留守儿童，但是长时间脱离父母、缺乏亲子互动，会影响留守儿童三观形成。留守儿童教育问题是关系社会安定发展、阻断贫困代际传递、巩固脱贫成果和移民贫困人口可持续发展的大事。贫困人口“易地搬迁二代”的教育问题不容忽视[7]。

3.4 特困群体和老人养老问题日益突出

特困群体主要是指体弱病残，因病、因伤等丧失劳动能力的独户，这部分人群只能靠低保生存。安排好特困人群的生活问题也是一个难题。搬迁户贫困人口搬迁后老人的养老问题被提上日程。贫困地区养老模式主要是家中供养或村内供养。搬迁后独门独户，稍有照顾不周就会出现老人发病、生病无人照顾等状况。宁蒗县老年人关怀帮扶较薄弱，需要积极进行相关基础设施建设，为老年人提供关怀帮扶。

3.5 产业发展不平衡，本地就业容量有限

宁蒗县产业发展不平衡是常态问题，劳动力主要集中在第一产业，但是第一产业的经济产能最低；在城镇化过程中，第二产业主要依靠建筑业，未来发展能力非常薄弱；第三产业主要依靠旅游业，经济产能最高，但是资源集中在少部分人手中，产生的经济效益受益面窄。

移民从封闭的山区和半山区搬到社区后，10%左右的移民可以回到山区或半山区从事初级农业产业种植和养殖工作，90%的移民没有产业基础，这部分贫困户在就业上应当跟城镇化集中安置相协调，采用工业、服务业等非农业就业方式。政府积极探索出路，采取了设置公益岗位、扩大扶贫车间、劳务输出等措施解决就业问题。80%的移民靠劳务输出获得经济收入，而外出打工时间过长，会引发留守儿童心理和教育、老人养老等一系列问题，并非长久之计。政府应当建立长效的反贫保障机制，积极发展产业经济，协调三产融合发展。因此，政府要在产业发展上探索新的项目和模式，推进后续产业发展，增加本地就业容量，发展产业，扶持贫困户后续发展，巩固脱贫攻坚成果，发展县域经济。

4 宁蒗县易地扶贫搬迁安置问题的对策及建议

宁蒗县易地扶贫搬迁完成了脱贫攻坚阶段性任务，后续扶持工作任重道远。在“十四五”规划的指引下，依托乡村振兴契机，让易地扶贫搬迁贫困户脱贫走上致富之路，是下一步工作的重点。

4.1 加强思想内源帮扶，激发移民内生动力

部分移民内生动力不足，需要激发其自身的认知。政府部门应该从两方面着手。首先，从思想上进行积极帮扶，通过讲道理、摆事实等方式，从正、反两方面进行说服教育，让他们真正意识到贫困的根源、危害以及摆脱贫困的益处，从思想内源上主动去摆脱贫困。其次，从政策层面让其了解脱贫攻坚和乡村振兴的政策，通过对国家提供的优惠和帮扶政策的宣讲，激发起他们脱贫致富的信心和决心[8]。

4.2 加强职业教育和职业劳动技能培训

提升搬迁户的职业劳动技能，在一定程度上能够打破贫困代际传递的恶性循环链条。宁蒗县可针对移民的整体情况，加强职业教育和职业劳动技能培训。由人社部门牵头、多部门联合，对有意愿并符合培训条件的搬迁户劳动力进行培训，力争让有劳动能力的搬迁户掌握1～2 门实用技术。

首先，针对到大棚蔬菜基地、万头生猪养殖场、学生营养餐配送基地、马铃薯种薯繁育基地等扶贫车间就业的搬迁户，开展定向技能培训。其次，针对自主创业的搬迁户，根据本人创业意向开展专业技能培训，积极鼓励农村电商、“互联网+”等多种创业方式。再次，针对外出务工人员进行劳务输出方面的职业培训。最后，对在本地从事技术工种的搬迁户，开展电焊、电器维修、厨师、筑砌工等方面技能的培训。努力做到“培训1 人、转移1 人，就业1 人、脱贫1 户”。劳动技能扶持能够拓宽就业机会和多元化增收渠道，是解决贫困人口生存和发展问题的重要路径之一，也是后续扶持的重要内容之一[9]。

4.3 加大教育扶贫力度，斩断穷根问题

“易地搬迁二代”的教育问题是关乎返贫、阻断贫困代际传递以及乡村振兴的一个核心问题。在教育硬件设施上，政府已经尽最大力量提供最好的资源。在软件方面，政府需要不断探索和吸引优质的教育资源。从学前教育到义务教育阶段，引进东部发达地区优质的教育资源，让“易地搬迁二代”有机会接触到新思想、新事物，获得改变家庭现状的内源动力。此外，应充分利用信息化手段，加大东西部教育扶贫对接合作帮扶力度，通过扶智和扶志“斩断穷根”，是解决问题的关键。

4.4 积极吸纳社会公益基金，完善养老体系

搬迁户融入生活的障碍已经得到了解决，但是特困群体和老年人养老问题尚未得到解决。解决特困群体和老年人养老问题是保障搬迁户稳定的一个重要因素。地方政府要积极对接和吸纳社会公益基金，通过社会救助渠道，扶持因病、因残致贫群体，从物质和精神上对其进行帮扶。

宁蒗县老年人养老体系薄弱。政府要积极借鉴优秀城市的经验，着力建设医养、康养相结合的一体化敬老院，完善县域养老体系，健全和提升社区治理能力。建设县级、乡级、村级的敬老院，让老年人老有所依、老有所养、老有所娱，从各方面关注和丰富老年人生活，从长远体制上让搬迁户认同搬迁的优越性。

4.5 产业集群化发展，增加扶贫车间数量

宁蒗县主要依靠农业和旅游业发展，搬迁户进入社区后的就业问题要从这方面着手。搬迁户在家门口就业，不仅能解决很多社会问题，还能振兴地方经济。比较直接和有效的办法就是整合宁蒗县各种资源，以“最美彝乡”和“摩梭文化”为依托，整合旅游资源和农业资源，打造农业生态文化旅游业产业集群。

宁蒗县自然景观资源独特，民族文化具有吸引力。将民族文化、休闲农业和乡村旅游相结合，不仅能延伸产业链，还能创造就业岗位。政府要不断加强并完善旅游和农业的基础设施以及配套设施建设，培育龙头农业生态文化旅游企业，打造农业生态文化旅游品牌，根据客户需求开拓市场。在此基础上，积极吸纳外部资金，增加产业相关扶贫车间数量，解决搬迁户在家门口就业的问题。

4.6 推进东西部扶贫协作纵深发展

深入研究东西部扶贫协作的优秀案例，例如闵宁模式等，借鉴优秀经验，积极争取东西部扶贫协作机会。宁蒗县贫困程度较深，需要加大东西部扶贫协作的力度，积极引进东部优质企业资源，实现产业扶贫、教育扶贫的纵深发展，加强自身“造血”能力，而不是停留在“输血”扶贫模式上，这就需要争取国家进一步牵线搭桥和帮扶。

4.7 乡村振兴和巩固脱贫成果相结合，完善后续扶持政策体制

要把乡村振兴和巩固脱贫成果相结合，在不返贫的基础上实现乡村振兴。巩固脱贫攻坚的关键是要稳住易地搬迁户，让其融入社区。政府要想其所想，从长远打算，尽全力从各方面帮扶易地搬迁户，让他们扎根社区，从本质上改变现状，向小康生活迈进。

后续扶持政策的完善程度对深度贫困地区发展至关重要。政府要在原有后续扶持政策基础上，统筹全局，不断完善后续扶持政策。要从公共服务、社区创建、社会融入、培训、就业、儿童就学教育、心理健康、医疗卫生、社区养老体系、社会保险、后续生计、产业扶持、县域经济发展等方面考虑，完善后续扶持政策。

5 结束语

中国实施的易地扶贫搬迁是人类历史上的伟大创举，是中国人民奔向小康之路的关键一步。后扶贫时代，针对宁蒗县易地扶贫搬迁存在的问题，应采取加强移民思想内源帮扶、加大教育扶贫力度、产业集群化发展、增加扶贫车间数量、完善养老体系、推进东西部协作纵深发展、完善后续扶持政策等举措，达到巩固脱贫攻坚成果的目的。