后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理：逻辑理路、价值转向及战略选择

刘东 荆蕙兰 王家斌

【摘 要】后脱贫时代，边疆民族地区的乡村发展开始逐步由低层次脱贫转向高层次振兴。解决边疆民族地区的相对贫困现象是实现“共同富裕”伟大愿景的思想所指，是实现城乡要素双向流动融合的发展所求，是砥砺实现两个百年奋斗目标的实践所需。边疆民族地区相对贫困治理的关键在于治理维度要由解决收入贫困向缓解相对贫困转变，治理理念要由“输血”治贫向“造血”防贫转变，治理模式要由开发式扶贫向开发式与保障性扶贫并重转变，治理目标要由“特惠”扶贫向“普惠”式乡村振兴转变。具体战略要求是必须坚持以人民为中心的治理理念，以系统思维构建边疆民族地区相对贫困治理体系，通过不断完善民族产业构建相对贫困治理支撑体系，推进相对贫困治理与乡村振兴战略的有效衔接，协同推进边疆民族地区乡村治理体系和治理能力现代化。

【关键词】后脱贫时代;边疆民族地区;相对贫困治理;乡村振兴;乡村治理现代化

【作 者】刘东，大连理工大学马克思主义学院博士研究生;荆蕙兰，大连理工大学马克思主义学院教授、博士生导师。辽宁大连，116000。王家斌，大连理工大学马克思主义学院博士研究生，中共青海省委党校（青海省行政学院）政治学教研部，青海省中国特色社会主义理论体系研究中心研究人员。青海西宁，810001。

【中图分类号】F127.8  【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2021）05-0172-0009

一、问题的提出

中国共产党历来强调共同富裕，重视贫困治理问题。2017年11月，国务院办公厅发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确指出我国的深度贫困地区包括“三区三州”，其中深度贫困地区主要集中在边疆民族地区。通过3年的集中脱贫攻坚和近2年的脱贫巩固提升，边疆民族地区的基础设施和公共服务短板逐步得到补齐，脱贫质量和效果得到显著提升。截止2020年底，我国边疆民族地区各项基础设施条件显著改善，公共服务水平明显提升，贫困群众家庭安全住房、医疗、教育得到了全面保障，城乡差距进一步缩小，彻底摆脱了个体贫困、村落贫困、县域贫困，摘掉了区域性整体贫困的“帽子”，啃下了脱贫攻坚战中最难啃的“硬骨头”，历史性地解决了绝对贫困和区域整体性贫困。进入后脱贫时代，运动式、大规模扶贫开发转向制度化与社会保障兜底，边疆民族地区脱贫目标任务叠加，底子薄、条件差、困难多，基础设施和公共服务短板更为明显，加之自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，大大增加了后脱贫时代边疆民族地区贫困治理的复杂性和难度。

党的十九届四中全会提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，[1]48这为推进后脱贫时代边疆民族地区贫困治理的价值转向与战略选择提供了根本遵循。通过脱贫攻坚战，乡村改革的“四梁八柱”得以基本确立，“人、地、钱、业”等要素逐步被激活，为后脱贫时代实施乡村振兴战略奠定了重要的制度基础和物质保障。但是，也要看到，目前制约边疆民族地区稳定脱贫、长远发展、乡村振兴的障碍性因素尚未彻底根除，破解相对贫困和长效防返贫的体制机制尚未形成，许多潜在风险和根源性问题仍然需要持续关注并进行系统解决。因此，后脱贫时代边疆民族地区的贫困治理要坚持因地制宜、远近结合，做好政策接续，积极谋划推动乡村振兴，构建彼此协同、耦合推进的多维互动格局，建立解决相对贫困的长效机制，在深刻认识边疆民族地区贫困治理的逻辑理路和价值转向的基础上，规划好相对贫困治理的顶层设计与具体战略路径。

围绕以上问题，通过梳理相关文献，可以发现当前学界关于后脱贫时代相对贫困治理的研究主要集中在以下几个方面：一是关于后脱贫时代贫困治理问题的认识。后脱贫时代中国贫困治理工作具有新的表现样态，将会进入以城乡贫困统筹综合治理为重要特征和以转型性的次生贫困和相对贫困为基本特点的新阶段。王太明和王丹根据绝对贫困与相对贫困之间的区别，对后脱贫时代的相对贫困进行了系统分类，并提出了相对贫困的治理理念、治理标准、治理路径和治理制度。[2]曾福生认为相对贫困具有存在的长期性、测算的相对性、表现的多样性、发现的隐蔽性等基本特征，其治理难点主要是难识别、难平衡、易增长和易再生。[3]二是关于后脱贫时代城乡关系的重构研究。潘文轩提出通过制定相對统一的城乡贫困标准，开展城乡一体化的贫困监测，设立统一的城乡反贫困管理机构，形成城乡一体化的反贫困政策，统筹利用城乡反贫困资源，实现反贫困体系从城乡分立转向城乡一体化。[4]陈友华和庞飞认为乡村振兴的关键在于实现农业现代化的“农业振兴”与增加农民收入的“农民振兴”，提出通过改革农村土地制度和城乡二元制度，在现代化发展过程中实现乡村振兴。[5]三是关于后脱贫时代相对贫困治理的具体路径研究。孙久文和唐泽地提出通过渐次设立多条贫困线，对扶贫产业政策进行优化，树立解决区域性贫困的新思维，系统建立反贫困的动态监测机制[6]。姜安印和陈卫强则从产业、能力、市场及生态四个维度提出相对贫困的治理对策。[7]谭江华从金融精准扶贫的微观视角出发，认为后脱贫时代需要通过发挥政策的长期效应，完善贫困识别体系，压实金融监管责任，提高扶贫资金的“益贫性”，实现贫困地区和贫困人口的可持续发展。[8]胡世文和曹亚雄指出后脱贫时代推进贫困治理工作重点在于对脱贫人口的返贫风险监测，提出通过风险监测的制度、职责、技术和信息的完善与创新，形成长效的返贫风险监测机制。[9]四是关于后脱贫时代边疆民族地区贫困治理的探索。郭咏琳和周延风基于包容性创新理论提出了少数民族BoP概念，探讨了少数民族BOP实现包容性创新的可能性及其创新路径。[10]王元聪和刘秀兰以四川藏彝民族地区为例，提出通过“经济—社会—生态”三大系统的平衡、协调与融贯，助益藏彝民族地区绿色发展、缓解相对贫困与可持续生计。[11]其他学者也提出通过引入市场机制、完善利益联结机制和发挥制度优势等理念推进后脱贫时代边疆民族地区的相对贫困治理工作。但关于后扶贫时代的扶贫战略的相关研究近两年才逐渐兴起。大多数学者都认识到随着绝对贫困的消除，中国的贫困现象并不会消失，而是以相对贫困、多维贫困等新形态长期存在，但是对乡村振兴模式与后扶贫时代减贫、防贫思路和路径相衔接与融合的探索、研究不足，而且对后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的阶段性、复杂性、动态性认识不足，有待进一步系统思考。

综上所述，当前学界结合乡村振兴对后脱贫时代的减贫、防贫战略进行了相关探究。但总体上处于研究的起步阶段，且较为宏观，对后脱贫时代边疆民族地区的相对贫困治理与乡村振兴有机衔接的认识以及对扶贫政策如何科学轉化的前瞻性研究不足，同时对如何推进后脱贫时代边疆民族地区由消除绝对贫困向解决相对贫困转化的整体性研究较少。此外，学界对后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的协同主体、资源优势、作用机理及其具体运行机制都有待深入研究。本文围绕后脱贫时代边疆民族地区的具体实际，把相对贫困治理战略置于农业农村现代化发展的大战略中、城乡一体化发展的大背景中、农民市民的大格局中、一二三产融合的大结构中，在厘清后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的逻辑理路与价值转向的前提下，深刻总结精准扶贫实践，将相关经验上升到理论层面，为协同推进边疆民族地区相对贫困治理与乡村全面振兴提供更好地理论指导，系统提出后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的具体战略路径。

二、后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的逻辑理路

（一）理论基石：实现“共同富裕”伟大愿景的思想所指

贫困是人类经济社会发展历史进程中一直面临的一大难题。邓小平同志指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[12]10二十世纪七十年代末，邓小平同志首次提出“小康社会”这一战略构想，并用“小康”描述了中国式的现代化。二十世纪八十年代中期，我国开始着手解决区域之间发展的不平衡问题，重点聚焦贫困区域，通过先后组织实施“八七扶贫攻坚计划”以及两个为期10年的“中国农村扶贫开发纲要”，我国农村的贫困人口数量大大下降，贫困程度也大为减轻，贫困发生率明显下降。为了解决人民日益增长的美好生活需要与当前发展不平衡不充分之间的矛盾，2013年以来，我国大力推进精准扶贫战略，党的十九大又进一步提出乡村振兴战略，开始着手从根本上破解“三农”难题。

中国共产党带领全国各族人民实施的诸多输血式、普惠式大规模扶贫运动通过政府行政主导的一般性资源配置，解决了大绝大多数贫困人口的生存和基本发展问题。尤其是十八大报告依据社会经济发展条件和社会特征第一次提出全面建成小康社会，而全面建成小康社会的终极目标就是实现共同富裕。共同富裕是我们党带领人民全面建设社会主义现代化强国的初心和使命，也是全面建成小康社会的现实要求和终极追求。从全面小康到共同富裕承载着中国共产党人的理想和探索，寄托着无数仁人志士的夙愿和期盼，凝聚着亿万人民的奋斗和牺牲，是近代以来中国社会历史发展的必然选择，是发展中国、稳定中国的现实要求和必由之路。因此，可以说，后脱贫时代边疆民族地区的相对贫困治理，不仅是推进边疆民族地区乡村发展的现实需要，更是实现“共同富裕”伟大愿景的思想所指。

（二）价值导向：实现城乡要素双向流动融合的发展所求

社会主义本质要求加快城乡一体化进程，促进城乡要素融合互动，切实推动城乡融合发展，实现互促共融。多年以来，伴随我国城市化的快速发展，各种资源要素单向度向城市流动，城乡差距已经成为“发展不平衡不充分”的突出表现之一。城乡二元结构体制机制导致乡村的人才、劳动力、资金、信息以及各种资源单向度向城市集中，严重阻碍了农村经济社会发展。尽管随着城乡协调发展深入推进，现阶段城乡在基础设施、居民收入、居民身份等“硬实力”方面的差距日趋缩小。但与此同时，城乡居民在教育条件、医疗条件、养老条件、政治参与、家庭财产、家庭环境、隐性权利等“软实力”方面仍存在较大差距，甚至有扩大的倾向。此外，从长期来看，行政主导型扶贫治理包括正在推进的“运动式”精准扶贫脱贫政策对动态贫困、边缘贫困、多维贫困等问题是否能确保长期有效还有待时间和实践的双重检验。尤其是随着社会主要矛盾的转化，农民对美好生活的需要日益增加，特别是对教育、医疗、养老、文化等方面有了更高层次的需求。

后扶贫时代相对贫困的系统治理要着眼于上述诸多制度漏洞和制度弊端，逐步扭转单向度的城镇化进程，建立和完善能够推动城乡融合发展的体制机制，促进城乡发展要素实现双向流动和合理配置。所以，后脱贫时代的相对贫困治理应从理论上、制度上构建更加平衡的制度框架，加快建立健全城乡融合发展体制机制，弥补制度缺陷，补齐制度短板，推动城乡从统一户籍走向发展机会平等，加快乡村政治、经济、文化、社会、生态等方面的全面振兴，阻止城乡差距“代际传递”或固化，形成城乡融合发展的和谐环境。由此可见，城乡要素的双向流动融合发展是后脱贫时代解决边疆民族地区相对贫困问题的重要路径，边疆民族地区相对贫困问题的有效治理也是实现城乡要素双向流动融合发展的战略目标。

（三）现实应然：砥砺实现两个百年奋斗目标的实践所需

脱贫攻坚战略主要是为第一个百年目标打基础，相对贫困治理是为第二个百年目标打基础。脱贫攻坚战中的“八个一批”涉及收入资金、人才、载体、生态环境保护、基础设施改善、公共服务水平提高等多个维度，在推动我国边疆农村牧区人的全面发展和村的整体发展中发挥了重要作用，为乡村经济、社会、文化、生态等全方位的振兴奠定了基础。反过来，构建相对贫困治理长效机制，推进乡村全面振兴，有助于脱贫攻坚成果的全面巩固和提升，不断增强边疆贫困地区的包容性发展，推动城乡融合发展、均衡发展，使全体人民共享改革发展成果。这样我们的现代化国家，我们的乡村牧区才能有一个公平和谐的发展环境，共享改革发展成果。

当前，随着绝对贫困的消除，乡村振兴的顺利起步，中国的农业和乡村不但要能够给大家提供农牧产品等物质财富，还要再现看得到山、望得到水、记得乡愁、闻得花香、听得鸟鸣的乡村景观和农耕文明，可以让更多的人渴望优美的田园生活，愿意告老还乡、回乡置业，建设生产发展、生活富裕的美丽乡村，反哺和建设家乡。后脱贫时代，特别是边疆民族地区的贫困治理工作仍然任重道远，反贫困治理体制机制尚不完善，缺乏力量集聚和资源整合，社会救助模式有待优化，基本公共服务水平亟待提高，区域包容性增长动力弱，经济发展内生动力不足。因此，要在消除绝对贫困的基础上，不断巩固提升脱贫成果，实现长期可持续稳定脱贫，防止返贫，消弭贫困脆弱性，破解相对贫困和多维贫困难题，为乡村全方位振兴奠定“软、硬实力”基础。2020年，乡村振兴战略相关制度框架和政策体系基本形成;2035年，做到基本实现农业农村现代化的既定目标;2050年，乡村振兴全面实现农业强、农村美、农民富的美好愿景。由此可见，保障后脱贫时代边疆民族地区扶贫战略的节节相衔、环环相扣，既是实现两个百年奋斗目标的实践要求，也是加快推进边疆民族地区乡村全面振兴的现实逻辑旨趣。

三、后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的价值转向

随着2020年全面建成小康社会和建档立卡贫困户脱贫任务的完成，农村反贫困更具长期性、复杂性，并与乡村治理有效衔接等问题相互交织。后脱贫时代绝对贫困标准也將转化成能够反映收入、社会公共服务水平、寿命、健康、衣食住行、政治参与机会、个人安全、居住环境等多元维度的相对贫困标准。为此，边疆民族地区相对贫困治理的价值引导有着重大转向，具体表现为治理维度、治理理念、治理模式和治理目标的多维转变。

（一）治理维度：由解决收入贫困向缓解相对贫困转变

后脱贫时代边疆民族地区的相对贫困治理相比绝对贫困，在治理维度上，需要逐步由解决收入贫困向缓解相对贫困的转变。一是推进相对贫困群体的精准识别和动态调整。在精准扶贫识别绝对贫困经验的基础上，通过借助大数据处理等先进技术，分析边疆民族地区农民的致贫原因，找准返贫因素，将多维贫困、边缘贫困、特殊贫困群体全部纳入到相对贫困整体帮扶对象，加强相对贫困的精准识别和动态管理。二是后扶贫时代边疆民族地区的相对贫困治理与乡村振兴项目安排，要特别注重平衡贫困村与非贫困村、贫困户与边缘贫困户之间的政策供给，合理照顾不同群体的利益诉求。加大对边疆民族地区的教育发展、医疗资源、养老服务、基础设施的投入，不断提升民族地区的乡村基本公共服务均等化水平。三是提高边疆民族地区涉农企业、合作社的社会责任感，增强其带贫意愿和带贫能力，对用人用工优先考虑相对贫困人口的给予相应的税费减免和政策扶持。

（二）治理理念：由“输血”治贫向“造血”防贫转变

在打赢脱贫攻坚战的过程中，有的民族地区干部对扶贫的长期性估计不足，为了完成2020年脱贫攻坚任务，只关注脱贫的硬性指标，只注重“输血”而不注重“造血”，不利于形成长效返贫机制。因此，后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理要着重补齐乡村基础设施和公共服务两块短板，不断改善边疆民族地区乡村低收入群体的生存发展条件，增强边疆民族贫困地区“造血”功能，实现治理理念由“输血”治贫向“造血”防贫的转变。一是补齐基础设施短板。边疆民族地区要以解决农村饮用水安全问题、提升农业灌溉水平、改善农村生态环境为主要内容，大力提高农村人、地、畜用水保障水平。推动村村通路、户户通达，解决交通“最后一公里”问题。二是加快建设生产、生活、生态基础设施，尤其是人居环境方面，大力推动农村“厕所革命”，全面实施无害化厕所改造。因地制宜统筹考虑农村生活垃圾处理。三是不断提高社会公共服务均等化水平，着力完善公共服务体系。城乡居民的硬实力都越来越强，但是软实力差距不断扩大。尤其是在公共服务、家庭财产、隐性权利等方面差距极为明显，特别是随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众对医疗、教育、文化等方面更高层次的需求与美好生活的需要得不到满足，城乡之间的“资源鸿沟”潜存“代际传递”的巨大风险，亟待构建更加平衡的发展环境。基本公共服务的均等化有赖于农村教育质量的大幅度提高。边疆民族地区要高度重视用发展基础教育有效阻断贫困的代际传递，让“知识改变命运”的理念深入人心，着力构建到村、到户、到人的精准教育扶贫体系，聚焦贫困家庭子女所需所求，通过技能培训、职业教育等形式提高贫困群众素质，提升边疆民族地区农村基础教育、职业教育和高等教育水平和质量，让贫困群众在产业发展实践中增见识、长本领，阻断贫困的代际传递，缓解贫困的生产和再生产，力求真正从源头“拔穷根”。

（三）治理模式：由开发式扶贫向开发式与保障性扶贫并重转变

随着脱贫攻坚战的圆满收官，后脱贫时代边疆民族地区要加强开发式扶贫同保障性扶贫相衔接，实现开发式扶贫逐步向开发式与保障性扶贫并重转变，不断完善各类保障措施和综合保障体系。一是扶贫与扶志相结合，由“要我脱贫”向“我要致富”转变。进一步激发边疆民族地区相对贫困群体的内生动力和自我脱贫意愿，提高其在扶贫、振兴项目和乡村治理中的参与度。相对贫困治理与乡村振兴在资源分配方式上，要实现从“输血”式向“造血”式转变，通过整合部分到村到户扶贫资源和振兴项目，全面改善乡村产业发展基础条件。既要以市场为导向抓好产业扶贫和产业振兴，促进“造血”能力提升，打破贫困恶性循环;又要积极探索构建医疗扶贫、教育扶贫、健康扶贫等各类救助基金，完善贫困村产业扶持基金，实行短期“输血”与长期“造血”并举。二是要特别关注因病、因学、因灾等关键致贫返贫因素，为这类特殊贫困群体提供相关的防贫保障。尤其是加强和完善保障性扶贫措施，充分发挥养老制度、医疗制度、救助制度等社会保障制度的作用，缓解贫困、预防贫困，不断促进社会公平。建议推进各项社会政策从“滞后型”向“前置型”转型，提高各项社会政策衔接效率。在现有的低保制度的基础上确定相对贫困和低收入群体，实现低收入群体和低保对象合二为一，并及时把没有能力通过扶贫开发实现稳定脱贫的部分群体统一纳入兜底保障。三是对相对贫困人口进行界定，以“占总人口一定比例、相对低收入边缘贫困群体”作为扶贫对象，以缩小收入差距、共享和发展为目的，具体谋划与实施相对贫困治理工作的目标、思路、方法和路径，加快推进减缓相对贫困的扶贫，确保边疆民族地区相对贫困治理与乡村振兴协同谋划、有效衔接，系统勾勒好农业农村现代化的路线图。

（四）治理目标：由“特惠”扶贫向“普惠”式乡村振兴转变

后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理需要探索特惠型政策向普惠支持型转变，将脱贫攻坚集中式“特惠”扶贫逐步并轨到“普惠”平等支持式乡村振兴，共享“阳光雨露”，保障群众平等参与、平等发展的权利，不断提高共享改革发展成果的水平。脱贫攻坚政策侧重特惠，而相对贫困治理政策取向更注重普惠性。均衡分享社会财富，共享改革发展成果，是包容性增长的重要内涵，也是社会公平正义的主要体现。边疆民族地区要完善治理制度，创新基层治理模式，促进贫困地区经济社会发展，不断增强区域包容性发展，让更多老百姓能够共享改革发展的成果。比如，探索特惠金融向普惠金融过渡。海北藏族自治州海晏农牧民脱贫户点赞的“530”扶贫小额贷款（建档立卡贫困户享受小额贷款，5万元、3年、0利息，政府贴息）就是典型的特惠金融，脱贫户纷纷表示“530”贷款项目，对于资金周转、滚动发展壮大生产意义重大。如何按照乡村普惠金融广覆盖的要求，制定“一揽子”配套措施，为脱贫成果巩固提升和乡村振兴提供优质服务环境，如何更多地运用普惠金融手段，为脱贫成果巩固提升和推进乡村振兴助力，必须及早破题和取得突破。要把经济政策和社会政策有机融合，着眼于经济发展与缓解贫困的双重目标，加快推进国民福利与国民经济同步增长，民生质量与经济发展同步提升。比如，探索统筹整合“雨露计划”、农牧民劳动技能培训、新型农牧民职业培育等各类培训资源，打破以往“撒胡椒面”式的培训方式，根据农牧民贫困群众的意愿和需求，有针对性的同步进行技能培训和提升就业能力的工作，实现有就业意愿的贫困劳动力全覆盖。优化培训资源，积极探索普惠性培训，做到按需培训、因时培训、因地培训，解决培训需求侧和培训供给侧失衡的问题，适当考虑有培训需求、参训意愿强的非贫困户，让有培训需求的非建档立卡户享受到相关政策，同时适当设置带动贫困户共同发展等门槛，更好地带动脱贫户，实现可持续发展。

四、后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的战略选择

当前，边疆民族地区正处于巩固脱贫攻坚成果和有效推进乡村振兴的重要转折期，需要协调推进相对贫困治理与乡村振兴战略，在更高标准、更高层次上推动农业高质量发展，加快建立解决相对贫困的长效机制，推进后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理的战略转型，切实推动边疆民族地区乡村牧区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

（一）战略主体：边疆民族地区相对贫困治理必须坚持以人民为中心

马克思认为：“人的本质并不是单一个体，在现实中，它是一切社会关系的总和。”[13]191边疆民族地区相对贫困治理战略必须坚持以人民为中心，突出人民在战略中的主体地位，关注所有人群的共同发展。首先，边疆民族地区的相对贫困治理要坚持以人民为中心的发展思想，结合民族区域经济社会发展特点，做好“人的全面发展”的顶层设计和实施规则，切实为人民群众解难事、办实事，着力解决人民群众日益增长的美好生活现实需要等问题。比如，创新产业扶贫机制，加快扶贫资源供给由政府主导下倾型转变为民众主导需求型。譬如，在尊重贫困户发展意愿的基础上，推行“一对一”定制等“菜单式”扶贫，对接群众“真需求”，以扶贫主观“参与感”激发脱贫成效的“获得感”，避免贫困群众等待观望，出现“干部干，群众看”的主体错位现象。其次，因邊疆民族地区特殊的自然条件、地理区位、历史发展、人文宗教和市场环境等因素制约，普遍面临的区域包容性发展不足，城乡发展不平衡、不充分，产业发展层次较低，基础设施建设相对滞后，人才匮乏，人力资本整体综合素质不高，文化、教育、医疗等公共服务水平低等现实困境。因此，要坚持统筹全局，系统谋划，合理布局民族区域产业空间，加快建设科学合理的经济体系，提高资源配置效率，合理兼顾不同群体的利益诉求。最后，虽然当前边疆民族地区脱贫攻坚取得了历史性成就，乡村振兴起步良好，但是稳定脱贫长效机制和解决相对贫困的长效机制还需要进一步建立健全。因此，实现后脱贫时代边疆民族地区的相对贫困治理和乡村的全面振兴，需要加大招商引资力度，增强企业、合作社带贫意愿和带贫能力，使边疆民族地区的贫困人口能够通过劳动力市场获得就业、创业机会，提高自我发展能力的同时不断增加个人收入。

（二）战略思维：以系统思维构建边疆民族地区相对贫困治理体系

后脱贫时代边疆民族地区推进贫困治理工作要以系统思维构建边疆民族地区相对贫困治理体系。首先，要树立整体性思维。政府组织、引导乡村振兴和相对贫困治理要充分尊重农民群众的主体地位，激发乡村发展的自主性，防止政府轻视群众的意见与参与，单向度“自上而下”凭借所掌控的资源优势和垄断权力，下命令、定指标，求多求快、求大求全。尤其是边疆民族地区热衷的乡村旅游要依据区位实际、市场规律，避免行政力量推动单一发展且超过现实需求，严防浪费大量的行政资源、土地、人力资源而导致扶贫和振兴整体收效甚微。也要避免不切实际地高标准推进，要根据边疆民族地区各个县、乡镇、村庄自身资源禀赋特点，顺应乡村发展规律和演变趋势，坚持因地制宜、整体融合、系统推进，打造符合当地村情村况、各具特色的美丽乡村。然后，要树立层次性思维。要科学把握边疆民族地区乡村的差异性和发展取向的分化性特征，避免一哄而上、急于求成，避免搞一刀切、搞形象工程堆“盆景”。要注重保持乡土风貌、文化传承，塑形更要塑魂。防止仅仅停留在建房修路、形象塑造、外在形象工程上。在协同推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过程中，防止出现形式化的政策、项目，切实打造能够让人们通过“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的乡村来养护身体和滋养心灵，彰显边疆民族地区乡村的文化价值、历史价值、生产价值、生态价值、社会价值和教化价值等。最后，要树立动态性思维。进一步强化相对贫困治理方案涉及的建设发展项目与乡村振兴战略规划的动态调整和有效衔接。坚决防止用脱贫攻坚政策机械地替代或覆盖相对贫困治理举措的现象，更不能回到“大水漫灌”的懒政之路，出现背离相对贫困治理和乡村振兴基本要求的情况。要与时俱进，紧跟乡村发展实际需要，因地制宜制定乡村振兴和相对贫困治理转型规划，通过集民智、聚民心，选择当地群众能参与、愿参与的致富产业和振兴产业，坚决反对“脱离实际、操之过急”“一刀切”“面子工程”等形式主义、短期行为，防止出现重物不重人、见人不见物的错误偏向。通过不断完善相对贫困治理的相关考核评估机制，确立正确的指挥棒，让形式主义和弄虚作假难以过关，系统构建边疆民族地区相对贫困治理体系。

（三）战略支撑：不断完善民族产业构建相对贫困治理支撑体系

后脱贫时代边疆民族地区相对贫困治理关键是要通过完善民族产业建立相对贫困治理的产业支撑体系，推进相对贫困治理的长效可持续推进。首先，边疆民族地区很多农村老龄化的劳动力、弱发展能力的农民有偿退地意愿很高，而中青年农民工群体退地意愿较低。相关部门在进一步完善农村土地政策法规时，要积极引导和做好中青年农民工的退地工作，同时支持无劳动能力尤其是孤寡老人等特殊群体积极自愿有偿退地。其次，通过鼓励引导工商资本和先进的技术、人才、理念等核心要素向农业农村流动，促进城乡融合发展。但必须建立健全对工商资本的监督管理体系，进行动态管控，守住生态红线和耕地红线，严防“弃农从商”，搞“非粮化”和“非农化”，严治从事房地产等高收入的非农业生产经营，偏离“三农”轨道，防止要素非农化。然后，探索建立“企业+合作社+农户”的模式，完善“风险共担、利益共享”的联动机制，采取保底收购、股份分红、利润现还等利益分配方式，让利于民，防止工商资本与民争利，挤压小农户。最后，相关部门制定优惠政策引导工商资本进入农村发展相对滞后的农业社会化服务领域，健全农业社会化服务体系。比如，鼓励投资农牧产品贮藏保鲜、智慧冷链物流等现代流通服务业，大力提升边疆民族地区农村仓储运输、物流加工、供应链金融、销售、信息等相关服务，助力边疆民族地区构建相对贫困治理的产业支撑体系。

（四）战略衔接：推进相对贫困治理与乡村振兴战略的有效衔接

虽然很多边疆贫困地区已经把乡村振兴战略写入了相关文件，但是很多民族地区干部群众对怎样才是可持续的乡村振兴，如何谋划和推动脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，思路不够清晰，办法还不具体。因此，目前仍然需要厘清思路，树立正确的认识，贫困治理与乡村振兴战略协调推进不仅有助于引导社会关注贫困群体，关注乡村发展，进一步缓解相对贫困，还能推动缩小城乡差距，从根本上重振乡村，消除对农村社会的偏见。相对贫困治理与乡村振兴战略在实践逻辑层面，内容相通、作用互构、目标一致，两者之间具有一定的内在统一性，乡村振兴的前提是摆脱贫困，治理相对贫困本身就是乡村振兴的重要内容之一。脱贫攻坚为乡村振兴起好步伐和打好基础，乡村振兴巩固提升贫困治理成果。乡村振兴战略和相对贫困治理不能单一进行，必须协调推进;不能孤立地干，而要统筹起来做。脱贫攻坚是乡村振兴的先决任务，同时相对贫困治理和乡村振兴又都是全面建成小康社会的重要抓手。打赢打好脱贫攻坚战的过程中不断完善的组织载体和运作经验，能够为乡村振兴提供理论参考和实践启示。乡村振兴战略推动的过程必然为脱贫成果的巩固提升，提供源源不断的动力、物质、组织等层面的保障。

首先，在实践中，科学把握相对贫困治理与乡村振兴有机衔接的理论链条，必须从制度上确保脱贫攻坚与乡村振兴的连续性。对此可以通过两者经济、政治、文化、社会、生态五个方面的主要内容来把握其过渡性和连续性，切实做好统筹规划，实现乡村振兴与相对贫困治理政策措施有效衔接。其次，要做好统筹规划，指导边疆民族地区把相对贫困治理纳入乡村振兴规划，保持规划的一致性、连续性，实现多规合一、互促共进。把脱贫摘帽的县，脱贫的村统筹纳入乡村振兴战略中进行提前谋划，结合后脱贫时代的“人、财、地、业”，优化乡村振兴规划，各项建设内容要与此前的脱贫工作相衔接，确保两大战略“一体化、一盘棋”式整体协同推进。比如，全面深化农村土地制度、农村集体产权制度、宅基地“三权分置”等改革，抓住“钱、地、人”等关键环节，盘活边疆民族地区土地资源和闲置村集体资产，加快推进村集体经济“破零复壮”，充分调动和利用好财政、科技、金融、人才等核心要素，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，让沉睡的各种乡村资源活起来，确保广大农民实现稳定持续脱贫致富，为乡村振兴打下更坚实的基础。最后，针对边疆民族地区特点和困难，强化乡村振兴与相对贫困治理的制度供给，采取更有针对性的措施做好政策接续。既要有针对性地集中脱贫，又要适当加大投入力度，优先改善资源环境条件以及交通、水利等基础设施，教育农牧民更新观念，不断增强自我发展意识，形成稳定脱贫、长期发展、振兴乡村的能力。比如，投入衔接方面，注重整合各類涉农资金，专设乡村振兴“资金池”，增强政府系统扶贫振兴资源流动性，统筹用于乡村振兴与相对贫困治理的产业发展、基础设施、公共服务等方面。

（五）战略目标：通过贫困治理实现边疆民族地区乡村治理体系现代化

乡村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。后脱贫时代边疆民族地区通过相对贫困治理，对于完善乡村治理体系，促进社会经济协调、可持续发展有着重要作用。首先，要强化边疆民族地区党建的引领作用，将农村党支部建成边疆民族地区聚民心、集民智的“磁力石”、维护民族团结和社会稳定的“前哨堡”、组织领导群众脱贫振兴的“司令部”，充分发挥党在边疆民族地区的“战斗堡垒”作用。通过系统梳理边疆独特的资源禀赋，选择针对性的贫困治理战略路径，破解后扶贫时代相对贫困治理的现实困境，有效促进地区经济社会的协调发展和可持续发展，推进边疆民族地区反贫困治理和乡村全面振兴，构筑边疆民族地区乡村治理体系现代化的组织基础。然后，通过加强边疆民族地区的乡风文明建设，完善具有民族特色的村规民约，构建乡村公序良俗，引导农民群众自治、自管、自律，鼓励和引导村民参与乡村治理，强化村务公开和共商共享共建，确保政令畅通和政策落地，不断增强群众的获得感、幸福感、安全感，将边疆民族地区打造成展示群众互帮互助、携手共创团结的亮丽风景线，筑牢边疆民族地区乡村治理体系现代化的群众基础。最后，还可以通过加强村落文化建设，厚植社会主义核心价值观和精神文化沃土，夯实边疆民族地区乡村治理体系现代化的文化基础。村落文化是村民在长期农业生产与生活实践中逐步形成并发展起来的精神产品。[14]要着眼于边疆民族地区村民生产、生活、娱乐等方面，挖、整合村落文化，培育社会主义核心价值观。特别是要大力开展文化扶贫，营造公平正义的文化氛围，建立公开、透明的帮扶工作环境，引导贫困村树立良好新风，建立符合脱贫需求的乡规民约，让贫困户“富脑袋”。通过解决相对贫困问题，推动边疆民族地区乡村治理能力提升，对推进乡村治理能力和治理体系现代化有着重要作用。

五、结 语

随着2020年如期打赢了脱贫攻坚战，中华大地上首次整体消除了绝对贫困现象，但这并不意味着贫困的完全消除。这只是一个发展阶段的结束，随着扶贫工作进入了后扶贫时代，显性的绝对贫困开始转向更加隐蔽的相对贫困，相对贫困仍将长期存在。尤其是边疆民族地区贫困治理工作仍然任重道远，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾亟待破解，乡村振兴第一步战略任务亟待完成，解决相对贫困成为边疆民族地区实现第二个百年奋斗目标的重要内容。后扶贫时代，边疆民族地区既要解决精准扶贫结束后的遗留问题，继续巩固提升脱贫成果防止返贫，又要面对乡村振兴的挑战。我们既要深入思考如何让刚刚摆脱贫困的边疆民族地区农村牧区追赶上乡村振兴的步伐，及时研究反贫困治理与乡村振兴衔接的机制办法，又要着眼推进农业农村现代化事业，全面建设社会主义现代化强国的思路目标和政策举措。脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的统筹衔接体现了我国政府试图在反贫困治理实践中融合减贫与发展的双重目标，呈现了后扶贫时代我国反贫困治理战略转型的逻辑与框架。2020年后扶贫时代要瞄准边疆民族地区乡村牧区全面振兴的任务，以形成长效防返贫机制为前提，以加快建立解决相对贫困的长效机制为重点，形成系统的反贫困治理体系，满足边疆民族地区的人民群众高质量生活，高水平发展，共享公平优质的教育，优质的公共服务和更充分的社会保障的美好生活需要。探索边疆民族地区反贫困政策与乡村振兴等其他政策的融合互补，加快边疆民族地区精准脱贫步伐的同时为边疆民族地区后扶贫时代反贫困治理战略转型与全面推进乡村振兴。

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GOVERNANCE OF RELATIVE POVERTY IN BORDER

MINORITY AREAS IN POST-POVERTY ERA：LOGICAL PATH，VALUE TURNING AND STRATEGIC CHOICE

Liu Dong，Jing Huilan，Wang Jiabin

Abstract： In the post-poverty era，rural development in border ethnic minority areas has gradually shifted from low-level poverty alleviation to high-level revitalization. Solving the relative poverty in the border ethnic minority areas is the idea of realizing the great vision of "common prosperity"，the development request of realizing the two-way flow and integration of urban and rural elements，and the practice requirement of realizing the two centenary goals. Frontier minority areas of relatively poor governance is the key dimension of governance is to solve poverty to ease the relatively poor，management idea is "blood transfusion" to "blood" ZhiPin lean transformation，management pattern to open by the development-oriented poverty reduction with affordable for poverty alleviation and transformation，governance goal is "special" poverty alleviation "pratt &whitney" type rural revitalization. Specific strategic requirements is must insist on the governing ideas of the people as the center，to build system thinking frontier minority areas relatively poor governance system，through continuously improve national industry building a supporting system for the relative poverty governance，promote the effective connection with the strategy of rejuvenating rural relative poverty governance，synergy advancing frontier minority areas rural modernization management system and management ability.

Keywords： post-poverty alleviation;border ethnic minority areas;relative poverty management;rural revitalization;modernization of rural governance