澳大利亚高等教育现代化的发展历程与特点

王润青

20世纪初澳大利亚独立自治，高等教育发展迈上新征程。在100 多年时间内澳大利亚高等教育取得了瞩目成就。首先是大学整体水平高、办学质量佳。在2021年泰晤士高等教育颁布的世界大学排名中，澳大利亚有6 所大学位于前70 位，占到澳大利亚大学总量的15.3%［1］。其次是高等教育普及性较高。从2016年以来，澳大利亚25 岁以上完成高等教育的比例大于30.0%，远高于OECD 成员国的平均比例［2］。在澳大利亚高等教育现代化发展的各个时期，联邦政府颁布的政策法令以及由此引发的高等教育改革都扮演着重要角色。此外，大学作为国家高等教育水平的重要“展示板”，在一定程度上，大学的现代化发展是一个国家高等教育现代化进程的缩影。因此对于澳大利亚高等教育近代化嬗变历程的分析，政府的教育政策、大学的发展变革以及社会政治经济因素等都是不可缺少的重要内容。本文试图通过对澳大利亚高等教育现代化发展历程的梳理，总结出其特点，并基于此提出对我国高等教育现代化发展的的思考。

一、澳大利亚高等教育现代化的进程

1.萌芽依附期（19世纪下半叶）

这一时期的澳大利亚高等教育是在殖民环境中萌芽发展的。在殖民初期，大批英国自由移民漂洋过海定居澳大利亚，他们有知识、懂技术并逐步发展成澳大利亚最早的一批知识阶层。在他们的积极倡议和推动下澳洲最早的一批大学开始在这片土地上出现。1850年10月，新南威尔士殖民地立法委员会通过了筹建和捐赠悉尼大学的相关法案，在悉尼创建了全澳第一所大学——悉尼大学，拉开了澳大利亚的大学创立与发展大幕。随后澳大利亚根据“一州一大学”的办学模式，先后在墨尔本州创立墨尔本大学（1853年）、在南澳大利亚州创办阿德雷德大学（1874年）、在塔斯马尼亚州创办塔斯马尼亚大学（1890年）。

这一阶段的澳洲高等教育呈现出了较为浓厚的“依附”特征，是对原有文化母国高等教育传统的袭承与延伸。殖民时期的大学多为复制牛津、剑桥大学模式，深受英国保守主义大学理念和纯粹学院式治理体制的影响，完全继承了英国的学术自由和学者自治传统［3］，此时澳大利亚的大学拨款主要由各自州政府承担。大学拥有高度自治权，保留着“传统大学的骄傲与清高”。

但是澳大利亚的大学在“依附”中萌生了新的自我特色，这是对原有文化母国高等教育传统的创新与发展。例如，澳大利亚大学衍生出了“非教会性”的世俗化特征。除塔斯马尼亚大学外，在殖民时期创办的另外三所大学均属于非教会教育机构，是依据议会法案建立并由政府任命的理事会进行管理。墨尔本大学甚至禁止讲授神学课程［4］。

尽管殖民时期尚未形成完善的高等教育系统，高等教育现代化仍处于萌芽状态，但此时创办的大学成为了作为二战前培养各类专业人才的中坚力量，结束了只有澳大利亚上层社会子女才可接受高等教育特权的历史，为澳大利亚高等教育现代化发展点亮了星星之火。

2.滞缓过渡期（20世纪初—20世纪40年代中期）

1901年澳大利亚联邦政府正式成立，这标志着澳大利亚结束了百年被殖民的历史，政治、经济等各领域均将进入崭新时期。但紧随而来的两次世界大战和经济危机严重波及到了澳大利亚的高等教育领域，使得澳大利亚高等教育的现代化发展几乎处于停滞状态。

一战爆发前建立的昆士兰大学（1909年）和西澳大利亚大学（1911年），成为这一时期澳大利亚大学近乎唯一的发展。一战结束后，澳大利亚经济持续低迷，加之战后重建使得高等教育入学人数急剧增加，大学面临“更多学生、更少州政府拨款”的窘境，州政府难以独自担负大学迅速膨胀的各项费用。

1935年，澳大利亚联邦政府以科研经费名义向大学拨款3 万澳元，这是联邦政府第一次正式向大学拨款，被称为“联邦政府资助大学的突破口”［5］。尽管对于财政极度赤字的大学而言，这次拨款并未起到实质作用，但这标志着澳大利亚高等教育管理模式开始由州政府主导模式向联邦与州政府共同管理模式转变。从此，联邦政府对高等教育的影响日益加深。

3.变革发展期（20世纪40年代中期—20世纪90年代末）

在这一时期，澳大利亚高等教育的现代化获得了快速发展，这与联邦政府颁布的法令及其主导的高等教育改革有着密切关联。

（1）第一阶段（1945年—20世纪60年代）。这一阶段的核心标志是澳大利亚联邦政府在1945年颁布的《沃克报告》（《Walker Report》）。该报告主要讨论并理顺了联邦政府与州政府在高等教育方面的权限，同时成立了第一个全国性的政府机构——联邦教育办公室（Com⁃momwealth Office of Education）［6］。可以说，《沃克报告》正式开启了澳大利亚高等教育的现代化发展，对澳大利亚高等教育具有重要影响。

二战结束后，澳大利亚政府认识到若要赶上世界强国并实现弯道超车，就要加速研究生教育的进程，于是大学纷纷开展研究生教育。1946年，二战后建立的第一所大学——澳大利亚国立大学，实施了完全的研究生教育，不进行任何学科的本科生教育，开启了澳大利亚研究生教育加速发展的进程。

联邦政府进一步加强了对大学的干预，高等教育的管理模式转变成为了联邦与州政府协商管理模式。1946年，联邦政府正式拥有了资助大学的立法权，此后联邦政府提升了向高等教育的资金援助幅度，联邦政府成为了大学财费的主要提供者。截止到20世纪60年代，来自联邦政府和州政府的拨款占据大学总财费的80%，其中联邦拨款占到了44%，超过州政府8 个点［7］。

（2）第二阶段（20世纪60—80年代）。20世纪60年代以后，凯恩斯的国家干预学说使澳大利亚联邦政府在高等教育领域的宏观调控力度不断加大，同时人力资本理论在这一阶段成为澳洲政府进行高等教育改革的重要理论之一，这些成为澳大利亚高等教育现代化进一步发展的重要政治背景。

这一阶段的核心标志是1965年澳大利亚联邦政府发布的《马丁报告》（《Martin Re⁃port》）。该报告建议丰富高等教育机构的类型，另建高级技术学院、高级教育学院等机构与大学教育相区分［8］。同年成立“高级教育学院”（College of Advanced Education，CAE），为不具备足够能力的学生提供另一条接受高等教育的道路。这一时期是澳大利亚高级教育学院快速发展的黄金时期，大大提高了澳大利亚高等教育入学率，澳大利亚高等教育也逐渐从精英教育阶段迈向大众化阶段［9］。同时，高级教育学院的建立标志着澳大利亚形成了包括大学和高级学院在内的高等教育双轨制，澳大利亚高等教育系统初步形成。

在逐步完善高等教育系统的基础上，澳大利亚高等教育的经济、管理等权限继续从州政府上移至联邦政府。这一时期的联邦政府强调高等教育的福利性质，在1974年取消了大学生的学费，开启了澳大利亚高等教育的“全免费”时代。此外，联邦政府收回了州政府对大学的管理权限，通过单独负担大学经费的方式全面、直接地管理大学，结束了以往联邦与州政府按比例共同承担高等教育经费的历史。这意味着澳大利亚高等教育的管理模式已转变为联邦政府主导模式。

（3）第三阶段（20世纪80—90年代末）。到了20世纪80年代，整个西欧世界陷入经济滑坡的困局，社会失业问题严重，政府财政极度吃紧。澳大利亚面对经济困窘被迫进行“新公共管理改革运动”，将市场机制引入公共部门，以削减联邦政府在教育领域的开支。此外，随着通讯技术和网络的不断发展，20世纪末显现出来的“全球化趋势”成为任何一个国家都无法回避的问题。全球化进程的加快引发了澳大利亚对高等教育全球市场竞争的关注，高等教育成为日益扩张的国际市场的一部分。

1988年，联邦政府发表了高等教育白皮书《高等教育：一份政策声明》（《Higher Educa⁃tion：A Policy Statement》），拉开了道金森高等教育改革的大幕，成为了澳大利亚高等教育市场化改革的开端。这一阶段高等教育现代化最显著的特征即为高等教育对市场化手段的大胆引入。

首先，取消高等教育的“全免费”政策，引入“使用者付费（user-pays）”原则。澳大利亚高等教育迈入大众化后，全免费的高等教育与政府财政赤字之间的矛盾日益突出，加之大学进一步扩招导致费用大幅度上涨，于是联邦政府制定“高等教育贡献计划（Higher Education Contribution Scheme，HECS）”，引入“使用者付费”的原则，以征收毕业税而非立即交纳学费的方式作为大学的学费收入，在巩固高等教育规模的基础上缓解政府的财政压力。

其次，通过改革将市场机制融入高等教育领域，引入竞争机制和商业化运作模式。联邦政府对高校的拨款除经常性拨款外设立基于绩效的竞争性拨款体制，根据高校教育状况和绩效水平拨款，结束了高校过去稳定接受政府供养的历史，开启了高等教育机构不断关注自身办学质量和科研表现的新篇章。另外，大学管理层引入企业管理模式并且逐步开始商业化运作，招收全额收费的国际留学生，创办大学企业获得额外经费。

此外，道金森改革废除了双轨制，通过高等教育机构的大规模合并，建立了统一的国家高等教育体系（unifid national higher education system，UNS），从此澳大利亚高等教育体系由双轨制强制性地转变为单轨制。然后，通过大规模的高等教育机构合并，降低了单位教学成本，统一了高等教育拨款模式。高校合并使澳大利亚的高等教育与大学形态发生了结构性的巨大变化，使之开始从殖民主义时代的小规模大学向美国式的巨型大学转变［10］。

到了20世纪90年代，《威斯特报告》（《West Report》）掀起了又一轮改革——霍华德政府的高等教育改革，强调更大力度的高等教育市场化改革，在理念上更加注重高等教育对于经济发展和全球化竞争的作用。一是提出“以学生为中心拨款”的教育券概念，联邦政府将公共资金直接分配到学生手中，从而实现对澳州高校的间接拨款，进一步完善了澳大利亚高等教育的拨款体制。二是设立澳大利亚高等教育国际发展项目（International Development Program of Australian Universities and Colleges，IDP），大学开始通过国际教育市场出售教育，并使之成为大学创收的重要手段。1991年仅教育服务出口额为3.92 亿澳元，其中与留学生相关的商品和服务金额占到总额的68.9%［11］。

总体来看，从20世纪40年代到80年代，澳大利亚高等教育现代化的突出特征是高等教育系统的体系化和高等教育管理的权力上移。在《马丁报告》之后，澳大利亚的高级教育学院获得了快速发展，有效地推动了澳大利亚高等教育大众化的进程，同时也初步形成了双轨制的高等教育系统。此外，高等教育与国家重建发展的各项目标紧密结合在一起，高等教育系统被视为国家公共部门的重要组成部分，联邦政府对于高等教育的态度越来越积极主动。

20世纪80 到90年代，澳大利亚高等教育现代化显现出了浓厚的“市场化”特征，同时“国际化”趋势日趋明显。道金森改革实现了公立大学的市场化改革，市场目标与运作方式等深刻影响着大学的教学与科研活动，同时高等教育机构在职能上趋向于统一，竞争拨款机制使政府的公共教育资助最大限度地实现了绩效管理的目的，促进了高等教育系统的现代化发展。此外，澳大利亚联邦政府明确了澳大利亚高等教育在全球教育市场中的定位，并利用全球化进程推行针对全球市场的高等教育国际化战略。

4.内涵式发展时期（2001年至今）

进入21世纪以来，随着国际竞争的增强、全球知识经济的迅速发展，澳大利亚在推进传统高等教育现代化的进程中，更为关注自身在全球市场中的竞争优势，进一步增强本国高等教育的国际化。作为国际上最早一批实现高等教育大众化的国家之一，永远与高等教育规模扩充相伴随的就是对于高等教育办学质量的担忧以及高等教育的可持续发展能力。因此，21世纪澳大利亚高等教育现代化的推进更加聚焦于高等教育管理体制、教育质量、国际合作与交流等方面，先后进行了尼尔森高等教育改革、吉拉德高等教育改革等一系列改革。

首先，继续改革现有高等教育管理体制，实现政府管理的“收放自如”。在加大高校自主权和市场化程度的基础上，又通过多种方式强化政府的行政干预和宏观把控，但不再是以往“大包大揽”的“管制”，而是转向了对高校机构质量标准和绩效成果的“监管”。通过改革，与大学就质量、拨款、绩效目标等问题进行协商，以及设置竞争性项目、构建实施严格的质量监督考核体系，澳大利亚联邦政府并未在高等教育市场化进程中退居幕后，反而是强化了其在澳大利亚高等教育现代化发展中的影响力，牢牢把握住高等教育现代化发展的大方向。

其次，更加关注高等教育的高质量和可持续发展，以质量提升促进高等教育的内涵发展。由于澳大利亚大学在20世纪末进行高等教育的大规模国际贸易，以经济利益为目标实施了“低标准”教育政策，使得澳大利亚高等教育在21世纪的发展面临重大挑战，需要迫切提升高等教育质量。2001年政府成立了澳大利亚大学质量机构（Australian University Qual⁃ity Agency，AUQA），负责为澳大利亚的大学、高级学院等提供公共质量的评估保证，确保澳大利亚高等教育在国际市场继续提供优质服务［12］。到2011年，高等教育和质量标准署（Ter⁃tiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）取代了AUQA，同时在原有职能的基础上承担了地方政府的高校监管职责。

第三，国际教育成为关注重点，进一步加强了国际交流与合作。2016年澳大利亚制定了“国际教育2015”国家战略，国际教育由此被认为是澳大利亚向现代服务经济转型的五大增长领域之一，为澳大利亚日益增长的全球教育服务需求提供了前所未有的机会。2021年，多所老牌大学的国际学生占比超42%［13］。尽管澳大利亚长期一直作为国际留学教育的目的地国之一，但联邦政府从推进高等教育深度国际化的角度出发，开始重视澳大利亚大学生的出国学习与交流，并在2015年全面重启“新科伦坡计划”（New Colombo Plan，NCP），每年为300 名澳大利亚本科生提供1～2 个学期赴亚洲学习的机会。这项计划成为澳大利亚政府在学生流动和公共外交领域的标志性举措，标志着澳大利亚高等教育国际化摆脱了单纯作为留学教育输出国的定位，促使留学生教育与学生流动进入了双向合作的新阶段［14］。到2018年，经“新科伦坡计划”前往印度—太平洋地区学习交流的澳大利亚学生超过3 万人［15］。

二、澳大利亚高等教育现代化特点

1.教育理念：高等教育目标由与国家政治目标一致转向与国家经济发展相适应

高等教育理念包含了高等教育“性质”“责任义务”和“目标”三个层次［16］，以此为分析基点，回顾澳大利亚高等教育现代化发展历程。道金森改革是澳大利亚高等教育现代化进程的重要分水岭。改革以前，高等教育隶属于公共部门［17］，是公共产品和公民的基本福利，此时高等教育承担着建立现代国家、培养现代公民的责任。这一阶段高等教育的目标与国家政治目标趋同，即为澳大利亚的社会重建、文化复兴服务。道金森改革之后，高等教育开始衍变成准公共产品，引入市场化运作并进行成本转移。此时高等教育肩负了促使澳大利亚在全球经济市场中占据优势的责任，而这一阶段的高等教育目标更侧重服务国家的经济发展，促进“经济重建”。进入21世纪之后，高等教育更倾向于私人产品，即个体通过高等教育所获取的受益远高于社会公共受益，高等教育的经济价值愈发突显，私人投资比例接近甚至高于公共投资，此时高等教育又承担了进一步争夺高等教育国际市场、维护原有竞争优势的重任。这一阶段高等教育目标更加强调与国家的经济目标相趋同，成熟的国际高教产业成为高校财费资金的重要来源。

2.财政拨款制度：拨款由传统驱动转向公平竞争驱动

澳大利亚大学在成立之初便深受宗主国“保守主义大学理念”的影响，仿照英国传统学院的治理模式，经费主要来自各州政府的拨款、学杂费、私人捐赠等。一直到20世纪四五十年代，州政府依然是高等教育经费的主要提供者。后来联邦政府通过政策调控逐渐掌握了大学的拨款权限，《沃克报告》后联邦政府拨款成为大学财费最主要的来源。道金森改革成为财政拨款制度的重要分水岭。通过改革引入市场竞争机制，降低基础性拨款比例而增加竞争性拨款的数额和比重。如果大学在校际横向的绩效考核中未达到要求，联邦政府将随之做出拨款调整，降低拨付的经费总额。竞争拨款制度结束了高校稳定接受政府供养的历史，转而通过公平竞争获取更高的办学经费，促使澳大利亚高校更加注重办学质量，使政府的教育资助最大限度地实现绩效管理的目的，促进了澳大利亚高等教育系统的现代化发展。

3.质量保障制度：经济利益驱动转向可持续发展驱动

20世纪80年代以后，澳大利亚的大学开始大规模招收全额收费的国际留学生，设立大量海外办学机构，澳大利亚高等教育的输出产业逐渐成熟。为了确保澳大利亚高等教育在国际教育市场竞争中的优势，教育提供者开发了可持续的商业模式、质量保障框架和组织单位对跨境教育进行管理［18］，同时陆续颁布了《澳大利亚国际学生教育服务法》等维护国际学生学习权利及保障学习质量的法令。随着知识竞争全球化的加剧，大学科研实力作为国家科技实力的代表，成为国家硬实力的重要组成部分。因此澳大利亚高等教育不再仅追求经济利益的保障，力求构建全方位可持续的高等教育质量保障体系，先后组建了政府应用机构评估框架（IAF）、澳大利亚大学质量机构（AUQA）、高等教育和质量标准署（TEQSA）。尽管获得经济利益仍然是大学质量保障的一大驱动力，但经过了几十年的演变，其质量保障的目的更多的是关注学生成长、提高全球竞争力、实现高等教育的现代化和可持续发展。

4.政府角色的转向：从“提供者”到“购买者”再到“监管者”

从第一所大学建立开始，澳大利亚的高等教育就有“接受政府”的传统，在资金、土地、基础设施等多方面接受政府的提供和支持。在国家主义思潮的冲击下，澳大利亚政府将高等教育视为一种公共事业，将免费高等教育作为社会福祉与权利，因此联邦政府在这一时期扮演高等经费的主要提供者和终极管理者的角色。

道金森改革后，高等教育领域引入市场化机制，政府承担的教育经费比例逐渐降低，而由学生和大学机构本身所负担的教育财费比例逐步增加［19］。财政拨款设置针对性强、门类众多的竞争性拨款，取代了以往不做详细要求的“一揽子”拨款形式。政府不再单纯扮演“经费提供者”角色，而是倾向于通过市场手段将这一角色杠杆转移至高等教育机构本身。尽管政府仍为高校提供财政支持，但这种资助更多地表现为对某些特殊领域和专业的毕业生及科研成果“购买”的“软性投资”行为［20］。

进入21世纪之后，在进一步扩大高校市场化和自主权的基础上，政府加强了对高等教育的宏观把控。但这与之前“大包大揽”的终极管理者角色不同，政府从微观治理转变为了宏观调控，从事无巨细的“管制”变为对绩效成果的“监管”，通过设立竞争项目、完善质量监督考核体系，澳大利亚政府在高等教育现代化进程中扮演着“无形的旗帜”，指引着高等教育现代化发展的大方向。

三、对我国高等教育现代化发展的思考

高等教育现代化，始于国家现代化发展和国际竞争日益激烈的需要。高等教育现代化涵盖高等教育高质量、高等教育国际化、高等教育治理体系的高效率等要素，其中“高等教育治理体系的高效率”是支撑高等教育现代化的基础，“高等教育国际化”是发展高等教育现代化的重要路径，“高等教育高质量”是推动高等教育现代化的保障［21］。回顾近百年澳大利亚高等教育现代化的发展历程，联邦政府通过自上而下的改革，重建学费体制、引入市场机制、拓宽国际教育市场等一系列手段实现了高等教育现代化的不断迈进。尽管中国高等教育现代化不能完全仿西学欧，但作为“先行者”的西方高等教育仍有一定的反思与借鉴价值。

1.注重“市场化”“宏观把控”相结合，走政府宏观统筹下的高等教育市场化道路

市场化是高等教育现代化发展的重要特征之一，更是不可避免的时代洪流。我国目前坚持的高等教育市场化发展的方向是正确的，有助于打破政府事无巨细的全面干预和单一的共有筹资模式，唤醒并激发高等教育发展的激情和效率。首先，要继续坚持利用市场化手段调配高等教育资源，引导高校与社会企业进一步加强联系，建立“教学—科研—生产”联合体，让产教融合向纵深发展，探索构建产学研用深度融合的全链条、网络化、开放式协同创新联盟。其次，要进一步发展职业教育，打通并拓宽职业教育与高等教育的流通渠道，提供更契合当前经济社会发展需要的高等教育产品，搭建多层次立体化的人才金字塔。第三，坚持政府主导模式，走政府宏观统筹下的高等教育市场化道路，促进我国高等教育市场化的健康有序发展。澳大利亚高等教育的“政府调控下的市场化”模式是西方高等教育现代化发展的范式之一，我国高等教育起步较晚，因此要更加强调政府政策支持和财政资助在高等教育现代化发展中的重要作用。换句话说，激进的市场化改革并不适合当前我国高等教育的现实国情，我国的高等教育现代化发展要坚持走政府宏观调控与市场调节相结合的道路。例如，推行差异化拨款模式，兼顾不同高校的层次和学校定位，试行以成果导向、需求导向、绩效导向等不同类型的竞争性拨款模式。

2.注重“引进来”“走出去”相结合，走适合国情的高等教育国际化道路

面对全球化日益凸显的国际教育市场，我国要力争在高等教育国际市场中塑造中国品牌，强化教育对外开放的高品质，提高中国高等教育影响力和国际地位。具体来说，一是要增强内生动力，以教育对外开放筑牢经济社会开放的基石；二是要释放发展潜力，使教育对外开放成为人才引育动力站和人才共享交流站；三是要激发外部活力，以“构建人类命运共同体”为愿景，实现从与世界接轨到走向世界中心的跨越。

吸引海外留学生除了保证留学生规模，还要提高国际教育质量。中共中央国务院引发的《中国教育现代化2035》指出要加快开创教育对外开放新格局，建立并完善来华留学教育质量保障机制，全面提升来华留学质量［22］。同时，充分利用中外合作办学、硕博联合培养、跨境合作研究等形式，发挥高校的组合优势，共同打造中国高等教育的国际品牌，把我国的高等教育推向国际，增强我国“双一流”高校的国际影响力和品牌认可度。

除了要“引进来”之外，还要继续加大“走出去”的力度，建立一个相对平衡的国际双向交流的路径支撑。另外，与“走出去”相比，“引回来”同样重要，优化出国留学政策的同时要注意配套建设人才回流机制。《中国教育现代化2035》中特别强调要完善留学生回国创业就业政策，全面优化留学归国服务，让“走出去”人才想回来、能回来、愿回来。

3.注重提升高等教育质量，建立全方位多样化的质量标准

现阶段我国高等教育现代化的迫切任务，是实现党的“十九大”报告所提出的“加快一流大学和一流学科建设”［23］，而提升我国高等教育的质量成为建设一流大学、实现内涵式发展和高等教育现代化的重要保障之一。

首先，要树立高等教育现代化发展的质量观，构建多主体的质量保障体系。具体来说，要形成“学校为主体、政府为主导、行业协会介入”的责权关系，充分发挥高等教育评估协作会、第三方评估机构、大学内部质量保障机构的功能，推进高等教育质量内部管理与外部监控的有机结合。

其次，要采用主题质量审核的方式，促进高校办学特色的“百花齐放”。澳大利亚高等教育质量与标准署（TEQSA）在新一轮质量保障中采用以证据为基础的主题审核方式。主题的选择具有多样性和包容性，高校根据自身的特点申报评估主题，专家组根据申报主题对主题涵盖内容、保障机制、运行机制等方面对大学质量进行评估。因此，建议我国的教育主管部门要针对不同层次的高校建立相适宜的、多样化的质量标准。标准可以参照国家需要这个层次高校实现什么样的办学目标来制定，以明确分层次、分类型的高等教育质量要求，同时通过严格的审核程序和处罚机制来保证高等教育的质量底线。