科学不确定性背景下环境风险规制对公众参与的诉求

李旭东， 邓禾

（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

环境风险是风险社会的产物，具有现实性与非现实性的表征，人类有意识或无意识的活动都可能造成环境风险。就环境风险规制而言，我国主要依赖国家行政规制手段，然而科学不确定性已对环境风险规制产生复杂影响，单纯依赖行政规制很难一一做出有效回应。环境风险规制需要多元主体的介入，尤其对公众（文中的公众即为普通民众）力量介入的呼唤与日俱增。不过，公众也一直是饱受争议的介入主体，公众介入环境风险规制的过程中可能会出现非理性行为，而且需要考虑公众参与的非组织性、不信任等局限性问题。

一、提出问题：科学不确定性对环境风险规制的影响

不确定性在现代科技中普遍存在,并意味着风险,以至于吉登斯（Anthony Giddens）和贝克（Ulrich Beck）等社会学家称后工业化社会为“风险社会”，借以表明风险的深刻存在和普遍性[1]。环境风险的潜在性与损害结果的难以估计性都是科学不确定性的表现，即科学的不确定性导致风险的不确定性。面对科学不确定性的环境风险，专家的判断及预测作用不再权威。应对现代社会频繁发生的环境风险，专家与技术官僚依然发挥着一定的作用，但是科学不确定性使得环境风险不再仅仅是简单的技术或科学问题。环境风险的广泛渗透体现出了一定的主观性与建构性，专家与技术官僚对风险确定的认知已然产生矛盾。而随着公众风险认知能力的增强，环境风险规制中专家与技术官僚的知识垄断地位也受到质疑。从知识理性的角度思考，科学不确定性背景下，专家与技术官僚对风险的认知和公众对风险的认知实际上处于相对平行的状态，不再是绝对意义上的风险知识“生产者”与“接收者”[2]，二者可能会出现角色上的颠倒。换言之，公众也可以成为环境风险知识的“生产者”。

传统环境风险指的是“内生性”风险，即自然因素的内在作用引发的环境问题，是一种线性风险。针对这种线性风险，依靠常规的科学手段是可以预测的，因此对传统环境风险可以在专家协助下通过行政手段加以规制。而现代环境风险是典型的“外发性”风险，属于人造风险。现代环境风险在科学不确定性的影响下变得更加复杂，模糊了科学知识与风险预测之间原本简单的关系，从而导致了现代环境风险不能再仅凭借科学知识直接应对。因而有必要广泛引入其他类型知识，如民间的常识性知识、经验知识等。另外，不确定性已然成为科学研究的常态特征，不过传统的技术治理范式强调的是一种“确定性”的科学思维，为弥补科学的“无知”，需要对环境风险规制的行政决策重新反思，积极寻求多元主体的参与。有学者认为，“由于不得不决策于不确定性之中，风险规制实践对传统行政法治理念构成重大挑战。有必要发展‘软法之治’和‘参与型行政’等新的制度技术，以求得风险规制与行政法治之间的平衡”[3]。也有学者指出，环境风险导致国家任务的变迁，应对风险的决策主体应当多元化，并提出公私协力的环境风险治理模式[4]。无论是“参与型行政”或是“公私协力的治理模式”，都是在对传统行政规制手段反思的基础上寻求多元主体的参与，在“多元主体”概念之内，公众虽最具有普遍性，实则也是最重要、最复杂的角色。环境风险规制既要突破公众参与形式化的桎梏，也要避免过于强调公众参与而弱化行政应有效能的发挥。环境风险规制因何需要公众参与，而公众参与又存在怎样的局限性以及如何强化公众参与，将是需要接着探讨的问题。

二、正本溯源：环境风险规制要加强公众参与的必要性分析

行政垄断的技术治理范式在回应现代环境风险规制上呈现出其明显的弊端，寻求多元主体参与已然成为最佳解决路径。多元主体范畴下，包括企业、社会组织、专家、公众等。其中企业本身不仅处于一种信息强势主体地位，而且也是环境风险的最大制造者。虽然社会组织表现为人合性、结构性、规范性等特征，但是在我国参与环境保护的社会组织一般为市级以上的规模化团体，基层社会组织数量较少，参与范围较小。因此，多元主体的参与任务主要落在了专家和公众身上，而我国环境风险规制的最初路径便是行政主导下发挥专家的知识与技术帮助作用，通过分析专家与公众的区别，明确专家参与的不足，方能为加强公众参与的诉求提供合理依据。

（一）公众理性的“觉醒”与专家理性的缺陷

1.公众理性的“觉醒”

在传统的社会认知中，公众经常被贴上“主观”“非理性”“无知”等标签，而专家由于其文化水平、社会地位等因素往往备受民众尊重与信赖。长期以来，我国民众对环境风险知识的专家垄断状态长期秉持一种默认态度，从而导致了我国早期环境风险规制中专家与技术官僚的独断地位。科学的不确定性使得专家对环境风险不能作出准确预测，专家理性下的技术导向已不适应风险规制的目标，而随着国家环保教育的深入，民众对环境的敏感程度逐渐提升，公众理性开始觉醒。如2007年厦门反对PX项目事件、2009年广州番禺区民众反对垃圾焚烧厂事件、2011年大连市民众反对PX项目事件等，这些广受关注的环境群体性事件凸显出公众对科学知识的不信任和对专家与技术官僚权威的质疑。由于对环境风险认知的加深，公众对风险规制的参与意愿逐渐迸发出来。根据以上典型案例分析，受到项目建设影响的附近居民具有强烈的参与动机，并且在事实上会采取各种方式积极表达自己的权利主张和利益诉求，以期促使行政机关在决策时对其意见予以慎重考虑[5]。因此，随着公众理性的觉醒，普通民众的感知与经验已经成为环境风险规制所不容忽视的因素。

2.专家理性的缺陷

理想状态的专家理性应当是建立在专家的知识理性与价值中立的基础之上，但是实际情况却并不理想，专家理性实则处于一种相对的状态，有其自身的局限性。一方面，专家的“非中立性”。看似中性客观的科学证据或专家见解并非不会有偏见或错误存在[6]。专家与普通公民一样都具有“经济人”的属性，专家并非无利可图的“圣人”，也希望拓展自身的业务市场，不免会在理性的技术判断中添入主观认识。而且专家理性的作用在风险规制中往往体现在政府及相关部门行政措施的实施过程中，也就是说，专家理性实际上是可能受到行政干预的，专家也并不享有绝对的独立性。正如学者指出的那样，“理想中中立的专家并非没有偏见，客观的科学研究可能出现错误，风险评估的结论可能是相对模糊的”[7]。另一方面，专家理性的“合成谬误”。“合成谬误”的命题是由美国经济学家萨缪尔森提出的，即对于部分来说是对的事情，被误认为对于整体来说也是对的，这一错误即“合成谬误”[8]。专家理性的“合成谬误”体现在专家个体与专家集体的理性冲突，对于许多环境风险往往需要专家集体做出判断，具体的规制决策也需要集体理性的作用。科学不确定性不仅使得同一领域的专家理性之间存在矛盾，出现个体理性而集体不理性的问题，而且使得环境风险规制中不同阶段的专家理性之间出现“合成谬误”，在环境风险规制的不同阶段，由于不同专家知识理性与专业素养的出入，专家集体在整个风险规制过程中可能出现“1+1〈2”的效果，即风险规制投入的专家成本与取得收益成反比。

（二）环境风险规制的困境：弱化的公众参与和强势的专家理性结构矛盾

传统的技术治理范式不能有效应对现代环境风险，由此产生了对专家与技术官僚风险知识生产与风险决策垄断的质疑。不仅公众在寻求打破这种垄断，国家也重视起公众在风险知识生产与风险决策中的有效贡献。不过，虽然国家已经认识到公众参与的必要性，但是仍没有将公众参与的力量实质性引入环境风险规制之中。

国家对公众参与业已作出了一些规范性规定，如2014年修订的《环境保护法》专章规定了“信息公开与公众参与”，2015年发布的《环境保护公众参与办法》，2018年发布的《环境影响评价公众参与办法》，都体现了国家对公众参与的重视，且在各环境保护单行法如《海洋环境保护法》（2017）《大气污染防治法》（2018）《水污染防治法》（2017）①参见《海洋环境保护法》（2017）第四条等，《大气污染防治法》（2018）第十条、十一条、十四条等，《水污染防治法》（2017）第十一条等。等也都相应设置了公众参与的条款。公众参与虽见于众多法律、规章等规范性文件之中，实际上仍存在诸多缺陷：①公众参与的环节受到限制，很多时候处于行政决策过程的“末端”或“下游”[9]；②虽然法律、规章等对公众的知情权、检举权、控告权等都有所涉及，但各项规定过于抽象，可操作性不强；③公众参与的渠道受限，以被动参与的方式为主，没有详细规定公众主动参与的方式；④对于公众意见的处理，多数条款规定的较为原则，并没有做出强制性规定，公众意见很难得到有效反馈；⑤公众参与的权利得不到合理有效的救济，尚未出台公众参与的司法救济手段。

总体而言，我国法律、规章等规范性文件对公众参与的规定强调更多的是“程序性参与”而非“实质性参与”。对于强势的专家理性而言，公众的“非理性”“无知”的标签仍然没有被摘除，公众参与实际上更多流于形式。

从规范性分析而言，公众参与的法律规定没有改变公众的弱势局面，与专家相比较，公众理性仍然不能撼动专家理性在行政决策中的地位，弱化的公众参与和强势的专家理性之间依旧处于一种结构矛盾的状态，构成了环境风险规制的困境。因此，要想打破这一困境，必须对公众参与的机制进行调整，改变公众的弱势地位。当然，公众参与并不能取代行政机关的作用，甚至行政机关的主导地位不能予以让步，公众有其自身独有的参与局限性，要在考量其参与局限性的基础上强化其参与能力。

三、不足之处：公众参与的局限性分析

环境风险规制的公众参与范式受到越来越多的关注，但是在强调环境风险规制的公众参与必要性的同时，必须要对公众参与的局限性进行分析，以避免走入“公众参与的权利膨胀而弱化行政应有效能发挥”的模式陷阱。

（一）公众参与的“非理性”问题

这里的公众理性“觉醒”，意在强调公众对环境风险的认知理性与参与风险规制理性的觉醒，但是此处的公众理性并非意味着公众理性的中立，或者说公众理性的绝对客观。社会发展引发社会群体的异质化，随之而来的是公众利益与需求的多元化，风险规制中公众参与主体往往是从自身利益角度提出意见，在不同的利益选择之下难免会造成不同主体之间的利益角力，影响到对风险的正确决策。一则，公众对环境风险的认知依赖的是感知与经验，作为感觉的风险以及能否激起发自内心的本能反应都具有相当的主观性[10]，一旦公众形成对某事项的第一感官，则容易陷进先入为主的思维定式，很难去评判公众对环境风险的认知是基于“对未知性的不安”还是基于“理性的考量”；二则，公众认知容易受到外界因素的诱导，尤其是新闻媒体。现代社会是一个高度信息化社会，媒体借助网络媒介传播信息，而媒体传播信息的过程只是新闻产业链条中的一环，信息传递过程中也会受到多种因素的干扰，所以媒体信息也并非总是真实客观的。由此容易导致公众从信息获取环节就受到误导，偏离了对环境风险本身的正确认识。

（二）公众参与的“非组织性”问题

公众意见得不到有力表达不仅包括法律规定缺失的原因，也包括公众组织性不强的原因。在中国出现的“邻避运动”事件，即使很多情况下得到政府及相关部门的回应，事后也会产生对公众“科学无知”的批判声音。固然，公众可以将之解释为“专家理性对常民知识的否定偏见”。不能否认的是，多数“邻避运动”中都会穿插着感情色彩。不仅是因为公众认知存在“非理性”因素（专家也会出现“非理性”认知），还因为“公众”作为一个集合概念却表现得相对零散。非组织化公众的参与总是存在多重、多样利益的矛盾与妥协，包括环境利益、经济利益等[11]。环境保护领域，环保组织的独立性、社会性、专业性日渐增强，已经成为环境保护的重要组成部门。不过，环保组织在我国发展多年，但目前的数量仍相对较少，且对基层人员的吸纳不足，可以说环保组织并没有深入民间。依靠现有的环保组织力量，不能有效解决公众参与组织性不强的问题。参与主体的分散和个体性为政府相关部门和相关企业的非环保行为提供了合法的机会[12]。非组织化的公众参与更容易体现出内发性、盲目性的特点，理性的群体需要科学、合理、严格的组织建构，方能形成相对成熟的内部协商机制，以掌握强有力的话语权将公众的意见传达得更具合理性、专业性，从而更能被行政机关所接受。

（三）公众参与的“不信任”问题

公众参与的不信任包括公众内部的不信任、公众对专业机构的不信任、公众对政府的不信任。其一，公众内部的不信任。公众内部的不信任可以从公众的非理性、非组织性推断出来，公众作为一个集合体是由无数个体所组成的。个体与个体之间的隔阂不可避免，集体做不好对个体意见的理性选择就会加剧个体之间的不信任。其二，公众对专业机构的不信任。一方面，科学不确定性使得公众对专家的专业知识产生怀疑，相应的对专业机构提供的科学信息予以否定。另一方面，专业机构的运行受到行政部门的监管，行政部门与专业机构的联系紧密，公众对专业机构的独立性与客观性存有疑问。其三，公众对政府的不信任。我国已建立比较完善的环境法律规范体系和制度体系，但是生态环境问题却日益凸显，形成了鲜明的反差[13]，使得公众对政府规制行为产生不认同的态度。环境风险规制需要多元主体的广泛参与，在吸纳公众参与的同时，亦不能忽视专业机构、行政部门的重要作用，公众参与中体现的三种不信任问题会影响到多元主体的利益弥合及作用协调，对环境风险规制产生不利影响。

四、完善对策：环境风险规制中公众参与的创新路径

通过上文分析，环境风险规制的困境需要引进公众参与的方式予以破解，但是环境风险规制的国家任务大方向没有改变，行政规制手段主导的风险治理体制仍体现其优越性，而且公众参与存在一定的局限性。对公众参与的加强并不能以削弱行政效能为代价，需要建构相应的“政府职能主导，辅之以公众参与”风险规制框架。

其一，行政机关要认可公众的环境风险知识“生产者”地位，即要打破专家与技术官僚对风险知识的垄断，重视公众在环境风险规制中的认知价值。行政机关在接受专家技术指导的同时，亦要注意民间知识对风险治理的重要性，而且要主动引导专家、公众与行政机关的合作、互动，在交流下实现对风险知识的生产。

其二，要保证公众在环境风险预防、环境风险管理阶段的全过程参与。在环境风险预防阶段，以环境影响评价为例，环境影响评价作为环境风险预防的重要制度保障，在环境风险规制中发挥着重要作用。不过环境影响评价中的公众参与却存在参与范围狭窄的问题，环境影响评价的公众参与规定重在针对环境影响评价文件编制环节，在审批和监管环节没有得到有效落实。鉴于此，应当在环境影响评价审批与监管环节明确公众参与的程序规定。环境风险管理阶段也要积极引进公众参与，参与式治理要求政府赋予公民足够的社会治理权力，才能实现充分有效的公民参与。而公民赋权是一种“双重赋权”过程，公民既需要被赋予享受社会参与权利，又应当被赋予管理公共事务的权力[14]。管理阶段的参与可以保证风险管理措施的公正，普通公民的参与能够为环境风险管理措施的选择提供多样化的意见参考，提高风险管理与效能。

其三，公众参与方式的制度化保障。总体而言，公众参与的形式表现为制度化参与和非制度化参与两种，制度化是通过国家法律规定的渠道、方式参与，而非制度化参与的典型事例就是“群体性事件”，在环境领域表现为“邻避运动”。要想避免“邻避运动”或者公众非理性行为的发生，为公众参与方式提供制度化保障具有重要意义。首先，增设公众的参与渠道。在环境风险预防阶段，政府及相关部门应当建立多渠道的环境信息公示平台，设置网络平台、听证会、座谈会等方式，从公众主动要求参加向主动邀请公众参加的模式转变。在环境风险管理阶段，对利益相关者的参与可以通过设置调解委员会的形式，对普通公众可以通过设置公民介入委员会、咨询委员会公民小组会议等与行政机关协商、交流的形式参与到风险管理阶段；其次，引导公众参与的组织化发展。为改善公众参与的非组织性问题，一方面，从法律层面来看，可以通过立法明确公众能够以环保组织等民间团体形式参与到环境风险规制当中；另一方面，政府应当给合法的民间环保团体一定的资助,并允许其公开募集资金和对其实施税收上的优惠,适当许可环保民间团体从事一些营利活动以维持团体的存在和发展[11]。

其四，公众参与的效力保障。缺乏明确的效力保障规定是公众参与流于形式的直接原因，要想发挥公众参与对环境风险规制的实质性影响，必须兼顾公众参与的程序性效力与实体性效力。上文所提出的拓宽公众参与的范围、增设公众参与的渠道等均体现为对公众参与程序性效力的保障，还需要强化公众参与的实体性效力。

一方面，要明确对公众参与的回应规定。公共参与的回应与参与的机会本身同等重要。公众参与的意义在于公众的意见应受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈[15]。因此，要设立公众参与的反馈机制，政府及相关部门对环境风险规制各个阶段的公众意见都必须予以反馈，对公众意见采纳或不予采纳的情况要向社会公示；另一方面，设立公众参与的司法救济机制。公民参与是中国特色社会主义民主的核心内容，公民参与权是公民的一项基本权利[16]。因此，需要对公众参与予以司法保障，对未经法定的公众参与程序制定的环境风险行政决策，应当规定公众有权向其上级行政机关提起行政复议。在民事诉讼方面，应当规定因企业、行政机关等不依法履行信息公开、公众意见反馈义务造成权利人受到损害的，有关权利人有权向法院提起侵权损害赔偿诉讼。在行政诉讼方面，我国《行政诉讼法》规定行政诉讼的受案范围是行政机关的具体行政行为，且必须是由认为具体行政行为造成其权利受到侵害的主体提起诉讼。《行政诉讼法》对公众参与的司法救济进行了限制，不利于对公众参与权利救济。因此，应当扩展行政诉讼的受案范围，可通过立法解释或司法解释将行政机关在行政决策过程中侵害公众参与权利的行为纳入行政诉讼的受案范围。

五、结 语

科学不确定性的存在，使得现代环境风险呈现出高度复杂性与不确定性的特征，传统的技术治理范式不能有效解决环境风险规制的困境。公众理性越来越受到重点关注，环境风险规制开始探求公众力量的介入，因此，公众参与日渐成为打破环境风险规制困境的有力武器。不过，我国对公众参与的制度规定仍存在很多缺陷，在参与范围、参与方式、参与效力上都未得到有效保障，公众参与对我国环境风险规制的实效性较弱。而公众参与的局限性也使得其不能成为环境风险规制的主导力量，因此，要立足于“行政规制为主，辅之以公众参与”的模式,加强公众参与,推动国家行政权威与公众参与协调发展。