生态文明视角下我国《宪法》自然资源利用条款的新阐释

唐双娥

（湖南大学 法学院，湖南 长沙410082）

自1978年《宪法》在总纲中首次规定保护自然资源以来，我国经济社会发展面临的自然资源状况已发生改变。资源约束趋紧成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约之一；2014年中央经济工作会议指出，我国环境承载能力已达到或接近上限。为此，2015年中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出设立并严守“资源消耗上限”，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展。“生态文明”被写进2018年的《宪法修正案》，意味着有关自然资源利用的规定应发生重大变化。《宪法》中的自然资源利用条款是否会产生僵化则需要思考。

一、1978年《宪法》有关保护自然资源规定的背景及特点

（一）1978年《宪法》规定保护自然资源的背景

1978年《宪法》源于1954年《宪法》。作为新中国第一部宪法，1954年《宪法》仅有自然资源所有权的规定，其在第一章总纲的第六条规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，没有明确的自然资源利用的条款。1975年《宪法》同样如此。

1972年6月，联合国人类环境会议于斯德哥尔摩召开，并通过了《联合国人类环境会议宣言》。该宣言阐明了七点共同看法和二十六项原则，以鼓舞和指导世界各国人民保护及改善人类环境，其中共同原则第21条指出：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权”，即强调按照环境政策开发资源，自然资源的开发、利用应摒弃过去完全按照资源政策开发的做法。

受斯德哥尔摩人类环境会议的影响，我国于1973年召开了第一次环境保护会议，会议比较充分地揭露了我国在环境污染和生态破坏方面的问题，并审议通过了我国第一部环境保护的法规性文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。在自然资源利用方面，该规定强调：“对自然资源的开发，包括采伐森林，开发矿山，兴建大型水利工程等，都要考虑到对气象、水生资源、水土保持等自然环境的影响”。可以说，这是自然资源利用思想的重要转变，即自然资源的开发利用必须考虑对环境的影响。这种认识上的转变推动了1978年《宪法》增加有关自然资源保护的规定。

（二）1978年《宪法》有关自然资源保护规定的特点

1978年通过的《宪法》第一次把保护自然资源的任务规定在总纲中，即第十一条第三款：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。尽管只有这么一款，却意义重大。其规定有几个明显的特征：

第一，将“保护环境和自然资源”与“防治污染和其他公害”并行规定，具有独特意义。之前受苏联的影响，一般认为自然资源和生态环境的破坏与环境污染及其他公害实质上是一个问题的前后两个阶段，环境污染和其他公害是因自然资源和生态环境的破坏派生的，解决环境问题的根本办法是“合理利用和保护自然（资源）”。20世纪70年代，我国开始重视环境保护与防治工业污染，但由于工业技术和设备落后，能源和资源利用率低，大量排放“三废”导致出现了严重的环境污染和破坏的状况。因此，1978年《宪法》第十一条第三款将保护环境和自然资源、防治污染和其他公害规定为环境保护的两大内容。这为环境保护的内容基本上分为保护环境和防治污染两大块奠定了基础。

第二，使用保护自然资源而非合理利用自然资源的表述。至于“保护”的含义和外延是什么，在当时并没有权威的文献加以解释。有学者认为，保护环境和自然资源，“不仅是指保护现存的自然生态系统，同时也包括合理地利用自然、开发自然，恢复那些已经被人们破坏了的自然环境，使自然资源发挥最大效益，做到细水长流，永续利用”①侯甬坚：《“生态环境”用语产生的特殊时代背景》，《中国历史地理论丛》2007年第1期，第117页。。这种解释应当符合当时的立法意图。从1979年通过的《环境保护法（试行）》第二章不难看出，1978年《宪法》第十一条第三条中的“保护自然资源”是广义上的，包括保护、开发利用、再生产等。尽管1979年《环境保护法（试行）》第二条规定“环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境……”，但该法第二章的条文对第二条的“合理地利用自然环境”做了广义的规定，即“合理地利用自然环境”包括保护、发展、合理利用三个方面。这种广义的“合理使用”体现在《环境保护法（试行）》第十一条、第十三条、第十五条等规定中。如第十一条规定“保护、发展和合理利用水生生物……”、第十三条规定“保护和发展森林资源，进行合理采伐……”。

因此，1978年《宪法》第十一条第三款“保护自然资源”中的“保护”应是广义上的，既包括自然资源的保存、合理利用，还包括自然资源的再生产（如自然资源的恢复、修复）。这一点与下文分析的1982年《宪法》的有关规定存在明显的不同。

另外需要注意的是，《，《环境保护法（试行）》第二条列举了受保护的环境要素，包括大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等；在列举的环境要素中，很多属于传统上的自然资源。因此，在《环境保护法（试行）》通过后，传统上作为自然资源存在的土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物等，又是环境要素，是环境保护的客体。这提出了下文将思考的问题：1978年《宪法》第十一条第三款“保护自然资源”中的“保护”做广义的解释是否合理。

二、1982年《宪法》有关自然资源利用规定的特点

1982年《宪法》②1982年《宪法》即现行《宪法》，历经1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正，但自然资源利用条款一直没有修改。对自然资源的规定更为丰富,其第九条、第十条、第二十六条都一直被视为环境保护条款③孙佑海：《改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第4期，第42页。。相比于1978年《宪法》第十一条“国家保护环境和自然资源”的规定，1982年《宪法》有关自然资源利用条款有何变化，呈现出哪些特点？

（一）自然资源与环境被分开规定

从字面上看，1982年《宪法》在第二十六条规定的是“保护和改善环境”，在第九条规定的是国家“保障自然资源的合理利用”。自然资源与环境被分开规定。这与1978年《宪法》第十一条第三款将自然资源和环境规定在一起是截然不同的。

将“环境”“自然资源”分别规定在1982年《宪法》不同的条款中，首先产生了环境与自然资源关系的问题。其次，在自然资源利用向自然资源合理利用、再到自然资源作为环境要素被保护的转变过程中，容易让人产生误解：即自然资源都是可以被人类利用的，自然资源存在的问题只是合理利用的问题；立法和政策需要解决的只有自然资源的合理利用问题。

这种误解事实上一直存在，也直接影响到自然资源法律制度的设计。如作为保障矿产资源重要战略目标实现的战略性矿产资源储备制度，并没有被规定在1986年的《矿产资源法》中。直到2001年，时任国务院总理的朱镕基在第九届全国人民代表大会第四次会议上所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中才首次提出，“尽快建立石油等战略资源的储备制度”。《国土资源“十一五”规划纲要》据此明确提出：“建立重要矿产资源战略储备”“初步形成国家能源与重要矿产资源矿产品与大中型探明矿产地战略储备体系”。战略性矿产资源储备对于一国中长期的国防安全和经济安全的重要性无需多言。我国之所以一开始未建立该制度，除了受矿业全球化思潮的影响——所有矿产都可以从市场上购买到外，矿产资源都应得到开发利用也是较大的思想障碍。

（二）珍贵的动物和植物从自然资源中分离出来

动物、植物（人工饲养栽培的除外）本身是自然资源，这一点毫无疑问。但鉴于过去人类对动植物的掠夺性利用，自然界的动植物无论是绝对数量还是种群，都呈现严重下降的趋势，甚至到了濒临灭绝的边缘。动植物在维护生态平衡、为人类提供物种基因和遗传资源等方面具有不可替代的地位。这决定了在对待动植物上首先要明确的是如何保护，其次才是在保护的前提下如何合理利用的问题。正是基于此种考虑，1982年《宪法》第九条在规定“国家保障自然资源的合理利用”后，特别规定“保护珍贵的动物和植物”。

从1982年《宪法》第九条的行文可以看出，“自然资源的合理利用”与“保护珍贵的动物和植物”是并列的关系。珍贵的动物和植物从自然资源中分离了出来，其不应再属于自然资源的范畴。正因为珍贵的动物和植物从自然资源中分离出来，决定了其法律价值不同于自然资源。相应地，1982年《宪法》第九条“保护珍贵的动物和植物”中的“保护”应是有特别含义。

正如下文分析的那样，1982年《宪法》第九条中的“保护珍贵的动物和植物”，其“保护”的含义应该是保存（preserve），以突出动植物在维护生物多样性和生态平衡方面的非经济价值。从行文看，因为如果将自然资源的合理利用解释为包括保存的话，1982年《宪法》第九条在规定“国家保障自然资源的合理利用”后，再规定“保护珍贵的动物和植物”便属多余。

2016年《野生动物保护法》的修订，更能体现1982年《宪法》第九条“保护珍贵的动物和植物”中的“保护”应该是保存的含义。2016年在修订《野生动物保护法》时，一方面将之前的立法目的“保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡”，修改为“维护生物多样性和生态平衡”，使得修改后的《野生动物保护法》不再被批评为“利用法”；另一方面，不仅强调对野生动物实行保护优先，还将之前的“合理利用”改成“规范利用”，即把“国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针”修改为：“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则”。《野生动物保护法》上述修改的变化，更加意味着1982年《宪法》第九条“保护珍贵的动物和植物”中的“保护”区别于同款中的“合理利用”。

可见，《，《野生动物保护法》立法目的以及对珍贵、濒危野生动物保存的规定，需要在法律上明确自然资源与环境之间的界限。虽然从广义看，珍贵的动物是自然资源，但当这些自然资源受环境保护法等特别法的调整后，自然资源在法律上即成为环境要素，此时自然资源承载的首要价值是生态价值，而非传统意义上的经济价值。《野生动物保护法》中有关野生动物定义的修改便是明证。2016年修订后的《野生动物保护法》将野生动物的判定标准——“三有”即“有益的或者有重要经济、科学研究价值”，修改为“有重要生态、科学、社会价值”，删除了经济价值的判定标准。因此，珍贵的动物和植物在1982年《宪法》中已从自然资源中分离出来，成为特别的保护对象。

（三）强调自然资源的合理利用

与1978年《宪法》第十一条第三款直接规定国家“保护自然资源”不同，1982年《宪法》第九条规定的是国家“保障自然资源的合理利用”，第十条第五款强调的是“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。对于“保护自然资源”表述到“自然资源的合理利用”表述的转变，有观点认为，1982年《宪法》有关自然资源合理利用的规定“既具有针对性，又具有科学性，不仅为保护和利用自然资源树立了必须遵守的行为规范，更为进一步制定各种单行的自然资源保护法规确定了基本原则和方向”①吕润程：《略论国有自然资源的法律保护》，《法学研究》1983年第1期，第34页。。该观点显然是有一定问题的。

人类历史就是一部自然资源的开发和利用的历史。人类财富的增长是伴随着对自然资源的开发利用同步进行的。历史上，自然资源开发强度过大、对合理开发利用和保护自然资源缺乏认识，导致对自然资源的大冲击、大掠夺的事件时有发生。尽管如此，直到对自然资源的掠夺式经营、乱挖滥采造成大规模的破坏性开发，并导致自然环境破坏、生态系统失调后，人类才意识到需要合理地利用自然资源。在中华人民共和国成立后的“大跃进”和“文革”时期，我国自然资源遭到大规模的破坏，这促使国家意识到需要保障自然资源的合理利用。1982年《宪法》第九条第三款强调保障自然资源的合理利用，与人类对自然资源利用思想的转变是相一致的。

三、我国现行《宪法》自然资源利用条款的不足

综上所述，我国现行《宪法》有关自然资源利用的规定本身是存在不足的。

（一）现行《宪法》第二十六条难以成为保存自然资源的依据

在环境作为法律概念出现之前，早已有自然资源的概念。那么，环境与自然资源是什么关系，这对于现行《宪法》第二十六条“保护环境”的内涵的解释至关重要。

尽管有关自然资源的定义并不一致，但比较统一的资源定义是从人类利用的角度提出的②金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京：北京大学出版社2000年版，第295页。。1972年联合国环境规划署从经济价值的角度界定自然资源：“在一定时间条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称”，即能够产生经济价值的环境因素为自然资源。

长期以来，人们对自然资源的认识概括起来主要有两点：第一，认为自然资源是取之不尽，用之不竭的；第二，说大自然是资源，仅仅是从生产角度来看的，却忽略了大自然还是一种环境资源③李晓丹：《对自然资源的再认识》，《湖北财经学院学报》1982年第1期，第36页。。因此，在此意义上看，很难将现行《宪法》第二十六条“保护和改善生活环境和生态环境”作为“保存自然资源”的依据。

事实上，我国有关自然资源立法的历史表明，相关的自然资源立法并未将现行《宪法》第二十六条“保护和改善生活环境和生态环境”作为“保存自然资源”的依据。因为20世纪80年代我国有关自然资源的法律呈现的一个重要的不足是：单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护，这是由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定④甘藏春，魏莉华，李炜：《〈：《〈土地管理法〉的修订与自然资源立法的发展趋势》，《中国法学》1999年第1期，第53页。。只有《森林法》《草原法》《水土保持法》《野生动物保护法》这四部法律在其立法目的中提到了“改善环境”“保护和改善生态环境”“维护生态平衡”的内容，其他几部资源法在其立法目的中对保护自然环境或生态环境则只字未提。

我国的自然资源立法表明，这些资源法在立法时，其目标是为了资源的开发利用，并不包括自然资源保护。相应地，当然也就不可能对自然保护作出多少具体的规定，至多只能有一点生态保护的宣言性规定。即使在立法目的中明确提出生态保护的资源法律，在具体规定中也并未能充分体现出对自然的保护⑤王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析──兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，《环境保护》1996年第1期，第43页。。

我国现行《宪法》将自然资源利用与保护分开规定，源于传统上自然资源开发利用与自然资源保护之间的割裂。这种割裂，《，《世界自然保护大纲》在分析资源保护工作收效不大的原因时曾指出过：第一，认为资源保护只是一项局部活动,而不是各行各业都应考虑的问题；第二，自然保护和发展相互脱节⑥国务院环境保护领导小组办公室：《〈世界自然保护大纲〉概要》，《自然资源研究》1980年第2期，第67页。。这一点与苏联时期的宪法有关合理使用及保护自然资源的方式不同。苏联宪法第十八款规定：为了当代和后代人的利益，要采取必要措施保护并合理地，有科学根据地利用土地、地下矿藏、水利资源、动植物，要保持空气和水的清新度使其不受污染，要保证自然资源的再生能力和改善周围环境①哈恰图洛夫：《自然资源利用经济学》，吴存寿等译，沈阳：辽宁大学出版社1988年版，第148页。；一百三十一款规定：苏联部长会议在自己的职权范围内要制定出和实施合理利用和爱护自然资源的各项措施②哈恰图洛夫：《自然资源利用经济学》，吴存寿等译，第148页。。

（二）自然资源“合理利用”的规定过于僵化

自然资源有不可更新的自然资源与可更新的自然资源之分。这两大分类已得到普遍的认可③谢高地：《自然资源总论》，北京：高等教育出版社2009年版，第44页。。不可更新的自然资源，其数量本身是有限的。最典型的是各种矿物资源，需要经过漫长的地质年代才能形成。

对不可更新的自然资源而言，其利用要求是：第一，节约利用。如根据生态文明设立的“资源消耗上限”实行自然资源总量控制制度，降低单位产品的自然资源消耗强度，提高自然资源的利用效率和效益。第二，综合利用。如在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用。第三，最大限度地回收自然资源及其产品，以实现循环利用，包括对社会生产和消费过程中产生的各种废弃物进行回收和再生利用。其中，节约利用处于优先的地位。

可更新的自然资源具有天然的自我恢复功能，只要不超出其自我恢复能力，其会自然得到更新，如生物资源。因此，可更新的自然资源的合理利用意味着利用不超出自我恢复能力即可。可更新的自然资源还有一部分是非生物资源，基本上是无须更新但可永续利用的资源，如水资源、气候资源、太阳能、风力、潮汐等。这部分自然资源在开发利用中会对生态系统产生不利影响，如利用水资源开发水电采取的截流会阻断鱼类洄游、导致泥沙淤积使上游河道截面缩小等。

因此，自然资源的合理利用因其类型不同而存在较大的差别。如此看来，现行《宪法》第十条中的“合理利用”就显得有点僵化。自然资源的“合理利用”不应局限于单纯的合理利用，而是对自然资源节约利用、合理利用、综合利用、循环利用的统称。只有这样，才能保障和扩大自然资源总量和供给能力，满足当代和后世国民经济和社会发展对自然资源日益增长的需求，保证经济社会长期持续稳定协调发展。

（三）自然资源的“合理利用”与“保护”的关系未厘清

现行《宪法》将“环境与自然资源”分开规定，即在第二十六条规定“保护和改善生活环境和生态环境”；在第十条规定“自然资源的合理利用”。如此分开规定产生的问题是：自然资源合理利用与保护环境（自然资源）的关系是什么。为了解决该问题，有学者直接将自然资源的合理利用解释为自然资源保护：“自然资源保护，是指国家和社会为了确保自然资源的合理开发和可持续利用而采取的各种措施的总称，其主要任务是确保自然资源的合理开发利用”④金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京：北京大学出版社2000年版，第295页。；自然资源保护主要是指合理、审慎地利用自然资源，以避免浪费、预防枯竭，并维持其对人类的用途⑤姜言秀：《科学保护和合理利用自然资源》，《发展论坛》2002年第8期，第44页。。

这种解释，从语言的角度看显然是不严谨的。合理利用是对利用的一种限定，其前提是对自然资源的利用，并不当然地包括自然资源的保护在内。如在《野生动物保护法》修改过程中，有学者就认为，在《宪法》上野生动物是保护对象；而在野生动物保护法中，野生动物成了可以合理利用的资源，在定义上就超越了宪法的授权⑥《保护还是利用？修法引发野生动物“合理利用”之辩》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-27/doc-ifxnuvxc2081923.shtml，2019年4月5日访问。。

从行文上看，的确如此。在现行《宪法》中“保护”与“合理利用”是并列的关系。如现行《宪法》第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”，即明确区分“合理利用”与“保护”两个概念。这种区分在其他自然资源法中也较为普遍，如《水法》（2016年修正）第一条规定：为了合理开发、利用、节约和保护水资源……因此，相比较1978年《宪法》有关“保护自然资源”的表述而言，现行《宪法》在自然资源上强调的是“合理利用”。那么，从“保护自然资源”到“合理利用自然资源”表述的变化，对于环境保护仅仅意味着表述的变化，还是在内涵上有着实质性的变化？如果是实质性的变化，需要考察这种变化对后来的环境保护立法产生了哪些不利的影响。

事实上，“合理利用自然资源”的宪法条款对环境保护工作产生了一些不利影响。这首先表现在自然资源保护与利用的关系上，自然资源利用反而处于优先地位。如有观点就指出：“在对待自然资源问题上，资源保护相对于开发利用具有优先性，而我国以往的环境资源保护法基本上都是开发利用优先的理念和原则。”①周珂：《环境与资源保护法（第三版）》，北京：中国人民公安大学出版社2015年版，第28页。其次，在自然保护区保护的问题上，开发、利用自然保护区内的自然资源的违法现象相当普遍。自然保护区除了代表人类社会维护自然生态利益外，本身没有经济利益诉求；自然保护区工作成效的衡量标准应该是保护区所受人类活动的威胁是否减轻、自然对象是否真正受益于保护等；但受开发利用的影响，自然保护区旅游的现象屡禁不止②陶思明：《自然保护区发展要及时澄清误解》，《中国环境报》2016年8月9日第3版。。正因为如此，国家旨在通过国家公园体制改革，要求改革后的自然保护地“坚持生态保护第一原则……保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来”③中共中央办公厅，国务院办公厅：《建立国家公园体制总体方案》，《人民日报》2017年9月27日第1版。。

自然资源保护与利用存在实质的差异，决定了自然资源保护法和自然资源利用法是性质不同的法律。如有学者认为，自然资源保护法和自然资源管理法的基本指导思想和任务是不一样的，自然资源保护法主要是为了保护和改善环境，而自然资源管理法则主要是为了合理利用自然资源；其部门法属性也不一样，自然资源保护法属于环境保护法的范围，而自然资源管理法则应包含于经济法之中④韩德培：《环境保护法教程（第四版）》，北京：法律出版社2003年版，第32页。。

四、我国现行《宪法》自然资源利用条款不足之克服

（一）自然资源与环境概念的融合

随着对自然资源生态功能认识的增加，人们意识到，自然资源与环境并不是孤立的。尽管自然资源的概念比环境的概念出现得要早很多，但正是自然资源的过度开发利用带来的一系列问题，催生了将自然资源融入环境概念地进程。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》的特点之一是“突出对自然资源作为重要生态环境要素或生态系统的生态功能的保护”，因为“土地、水、森林、草原、野生生物、矿藏等本身既是重要的自然资源，又是基本的生态环境要素和生态系统”⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈全国生态环境保护纲要〉有关情况》，国务院新闻办公室网http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2000/1222/Document/327778/327778.htm，2019年5月8日访问。。因此，尽管《环境保护法》第二条规定的环境要素很多属于传统上的自然资源，但当我们将自然资源纳入环境的范畴，作为环境要素来看待时，自然资源首先乃至第一位的问题是如何保存而不是如何开发利用、合理开发利用的问题。

其次，自然界中的各种自然资源是有机组成的一个不可分割的综合体即生态系统。自然资源具有多重价值、多种用途。联合国环境规划署就将自然资源界定为环境要素：在一定时间、空间条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件。因此，自然资源应与环境概念融合。学术上出现了环境法与自然资源法融合的观点⑥杜群：《环境法与自然资源法的融合》，《法学研究》2000年第6期，第120页。。

随着对自然资源非经济价值认识的加深，自然资源与环境概念呈现融合之势已是必然。可以说，当环境保护法全面调整自然资源将其作为环境要素后，自然资源的概念已开始融于环境概念中。自然资源立法的首要目标应由合理利用渐趋生态保护⑦甘藏春：《当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题》，《湖北行政学院学报》2002年第3期，第64页。。现行《宪法》第九条“自然资源的合理利用”条款和第十条“合理地利用土地”条款中的利用，应趋向于保护与合理利用的双层要义。当然，自然资源与环境概念的融合并不否定自然资源与环境之间的界限。这种界限就是下文所指保护优先的开发利用：被保护优先的法律和政策所调整时，自然资源成为环境要素，以非经济价值的实现为首要的价值目标；被利用的法律和政策调整时，自然资源仍是传统上的自然资源，以开发利用、实现经济价值为主要目标。

（二）自然资源的利用与保护上实行保护优先

尽管自然资源概念与环境概念呈现融合之势，不过由于自然资源概念的历史悠久，将自然资源纳入环境作为环境的要素，人们习惯上尚不太接受。因此，实践中一般将环境与自然资源并列。如1993年全国人大成立的环境保护委员会，在次年则更名为全国人大环境与资源保护委员会，以突出资源保护的重要性。我国《刑法》第六章第六节规定的“破坏环境与资源保护罪”，在1997年修订时最初的罪名是“破坏环境罪”。因此，在有了环境保护方面的法律后，自然资源保护的问题就出现了。

现行《宪法》没有保护自然资源的规定。那么，保护自然资源的宪法依据在哪？很明显，由于自然资源与环境概念的关系并不明确，从而使得现行《宪法》第二十六条作为保护（下文所指的preserve）自然资源的宪法依据并不十分明确，自然资源重利用轻保护的现象普遍存在。

但是，当自然资源被环境保护法调整后，自然资源便成为环境要素，现行《宪法》第二十六条成为保护自然资源的宪法依据便是自然不过的事情。如美国弗吉尼亚州的《宪法》就同时明确了自然资源保护和利用的两个不同的方面：其第十一条规定：“为人民享有清洁的空气和水和为娱乐而利用和享受充分的公共土地、水体和其他自然资源之目的而保护、开发和利用自然资源、公共土地、历史遗迹和建筑物是州的政策……”

那么，自然资源保护与利用之间的界限在哪？对此，我国经过了一个逐渐清晰的过程。1996年，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》要求在保护生态平衡的前提下合理利用自然资源：“各级人民政府要切实加强淡水、土地、森林、草原、矿产、海洋、动植物、气候等自然资源和国土生态环境的保护，在保护生态平衡的前提下合理进行开发利用”。2010年12月，中共中央、国务院发布的《关于加快水利改革发展的决定》也强调：“在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用”。立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容①甘藏春，魏莉华，李炜：《〈：《〈土地管理法〉的修订与自然资源立法的发展趋势》，《中国法学》1999年第1期，第53页。。就自然资源的合理利用与保护的关系而言，自然资源立法把保护提到了前位。如《土地管理法》（2019年修订）第一条：要“保护、开发土地资源，合理利用土地”；《森林法》（2019年修订）第一条：要“保护、培育和合理利用森林资源”；《草原法》（2021年修正）第一条：要“保护、建设和合理利用草原”等。这些自然资源法立法目的的修改即是对自然资源保护与合理利用的边界划分作出的回应。

自生态文明体制改革开启以来，自然资源保护与利用之间的界限更加清晰。2015年，中共中央、国务院出台的《生态文明体制改革总体方案》要求“坚持节约优先、保护优先、自然恢复”的方针，在推进“多规合一”中明确“耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界”。2016年，国务院在《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》提出“保护优先、合理利用”的基本原则，要求“正确处理资源保护与开发利用的关系，对需要严格保护的自然资源，严禁开发利用；对可开发利用的全民所有自然资源，使用者要遵守用途管制，履行保护和合理利用自然资源的法定义务”“对生态功能重要的国有土地，要坚持保护优先，其中依照法律规定和规划允许进行经营性开发利用的，应设立更加严格的审批条件和程序，并全面实行有偿使用……”至此，保护优先成为自然资源保护与合理利用的划定边界。

自然资源保护和合理利用边界的划定，充分表明了我们对自然资源的认识已经有了一个质的飞跃和提高。对自然资源，不再仅仅是合理利用的问题，首要的是保护问题；在保护的前提下，根据自然资源的承载能力加以合理利用。自然资源承载能力成为合理利用自然资源的科学基础。

（三）避免采用自然资源保护的中性表述

从有关学者将自然资源保护界定为“自然资源的合理开发利用”的观点不难看出，我国1978年《宪法》中保护自然资源的“保护”，从一开始是从合理利用的角度来理解的。这样，问题就来了：保护自然资源的宪法依据是什么？自然资源保护的内涵又是什么？这种困境需要从“保护”这一并不严谨的概念入手加以解决。

在美国，环境保护曾经盛行过保护主义（Conservationlism）与保存主义（Preservationlism）的争论。20世纪初，环境保护主义者认为，自然资源必须供人类使用才能体现它的价值，保护是为了利用。环境保护主义者以时任美国林业局局长吉夫德•平肖（Gifford Pinchot）为代表。吉夫德•平肖的“明智利用”主张：“为了人民的现实和长远利益必须高效、明智地利用森林”“林地保持过程中，所有林地资源是可以利用的。一旦林地与人的利益发生冲突时，将以大多数人的长远利益为尺度调和矛盾冲突。”①叶平：《人与自然：西方生态伦理学研究概述》，《自然辩证法研究》1991年第11期，第4页。与环境保护主义不同，环境保存主义主张原封不动地保存一部分自然，呼吁设立国家公园，把一部分具有重大美国价值的原始森林或荒野由联邦政府保护起来，禁止在这些地区进行开发自然资源的活动。环境保存主义者以约翰•缪尔、爱默生等为代表。

实际上，日本学者也注意到了“保护”“保全”“保存”在价值层面上的差异。在日本，自然保护的“保护”一词没有什么特别的含义，只是广义上概括保护自然的各种行为；类似词语有“保全”（conservation）和“保存”（preservation）。“保全”（conservation）含有管理自然并合理利用的意思，本质上是功利主义思想和生态学知识的体现；“保存”（preservation）含有哪怕是要禁止人类活动也要保护自然免遭破坏和损伤的意思，这反映出与大自然关系亲密的人们所抱有的感情②交告尚史等：《日本环境法概论》，田林，丁倩雯译，北京：中国法制出版社2014年版，第14页。。

我国的环境保护没有区分conserve和preserve，更多使用protection这一中性词语，字眼虽同是“保护”，但其内涵和价值存在根本的差别。如现行《宪法》第九条“国家保护珍贵的动物和植物”中的保护，官方将其翻译为”protect”③全国人民代表大会将《宪法》第九条第二款中的“保护珍贵的动物和植物”翻译为：”The State……protects rare animals and plants”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/englishnpc/Law/2007-12/05/content_1381903.htm，2019年4月2日访问。，但其实应是preserve意义上的；而第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境”中的保护，官方同样将其翻译为”protect”④全国人民代表大会将《宪法》第26条第1款中的“国家保护和改善生活环境和生态环境”翻译为：”The State protects and improves the en⁃vironment in which people live and the ecological environment”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/englishnpc/Law/2007-12/05/content_1381903.htm，2019年4月2日访问。，但其应该是preserve和conserve两者兼有的含义，具体含义需结合单行法条文的规定进行解释。

正由于从一开始没有很好地界定自然资源保护中的“保护”，使得我国1978年《宪法》中保护自然资源的“保护”，一开始是从合理利用的角度来理解的。自然资源保护也因此被理解为自然资源的合理利用，导致很多本应得到保存的环境要素被人工改造、利用。以滩涂为例。如果从湿地这一环境概念审视滩涂这一自然资源，则很多滩涂不应像20世纪80年代那样被开发利用，相反应被划定为湿地自然保护区、风景名胜区或湿地公园，以保存其生态系统的原真性、完整性为第一要旨。因此，自然资源保护不应再采取中性的表述（protection），应以保存（preserve）为主要含义。

（四）现行《宪法》第九条增加“国家保障节约自然资源”的规定

自然资源是国民经济和社会发展的基础，其中一些不乏为基础性和重要性的战略资源，如水资源、矿产资源。在自然资源上，我国面临的基本国情一是资源短缺。如2006年国务院新闻办公室发布的《中国的环境保护（1996—2005）》白皮书指出，“资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题”。有些自然资源还严重短缺，如我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈⑤国务院办公厅：《国家农业节水纲要（2012—2020年）》，《）》，《司法业务文选》2013年第12期，第2页。。习近平总书记强调，这是我国基本国情的重要内容。二是资源浪费、资源利用率低下。早在1996年，国务院新闻办公室发布的《中国的环境保护》（白皮书）指出，“中国政府清醒地认识到，中国正处在迅速推进工业化的发展阶段，加上粗放的生产经营方式，资源浪费和环境污染相当严重”。2005年，国务院在颁发的《做好建设节约型社会重点工作通知》中再次指出，我国自然资源利用上存在严重浪费的现象：“粗放型的经济增长方式尚未得到根本转变，与国际先进水平相比，仍存在资源消耗高、浪费大、环境污染严重等问题，随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾更加突出，环境压力日益增大”。

为此，从20世纪90年代起，我国开始将节约利用放在自然资源利用政策的首位。1994年国务院常务会议原则通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》宣布：“中国必须执行‘保护资源，节约和合理利用资源’‘’‘开发利用与保护增值并重’的方针。”2004年，党的十六届五中全会将“资源节约型、环境友好型社会”建设确定为国民经济和社会发展中长期规划的战略任务之一。为从政治高度扭转高耗能、高污染的发展道路，2007年党的十七大报告提出“建设资源节约型、环境友好型社会”应“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。至此，节约资源被提升到基本国策的高度。2012年，党的十八大报告更进一步强调：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。在节约资源基本国策中，还应实行资源节约优先。2015年，中共中央和国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中特别强调，要“全面促进资源节约利用”。

为实施节约资源的基本国策，我国先后制定和修订了《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》等法律，为在资源利用方式上实现由“资源—产品—废弃物”的单向式直线过程向“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环过程转变①马凯：《发展循环经济建设资源节约型和环境友好型社会》，《求是》2009年第16期，第8页。提供法律保障。2020年5月通过的《民法典》在第九条强调了民事活动应遵守节约资源的原则：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”

因此，当节约利用成为自然资源利用的首要方针后，保障自然资源的节约利用比保障自然资源的合理利用更重要，更需要宪法的支撑。习近平总书记指出，新时代推进生态文明建设要“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”②习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第7页。。因此，当“生态文明”价值被规定在2018年《宪法修正案》序言后，自然要求在第九条增加“国家保障节约自然资源”的规定，贯彻节约资源的基本国策。