社会动员与国家常态治理的互动机制研究

左官春，刘 魁

（东南大学 马克思主义学院，江苏 南京211189）

社会动员作为一种常见的政治现象，它形成于中国革命和建设的过程之中，其组织和发动群众的表征在国家治理语境中具有某种特殊的价值向度。近代以来，社会动员在中国国家治理现代化过程中发挥着重要的驱动效应，并深度形塑现代政党与社会发展关系，尤其是在政策推广方面具有其他治理方式不可比拟的效率优势。哈佛燕京学社社长裴宜理指出：“中国共产党是通过经年累月、贯穿始终地对广大农民进行动员而取得革命成功的”①裴宜理：《增长的痛楚：崛起的中国面临之挑战》，《国外理论动态》2014年第12期，第71页。，“一部中国共产党的历史就是一部社会动员史”②李德成，郭常顺：《近十年社会动员问题研究综述》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第6期，第46页。。改革开放以来，传统社会动员转变“运动式治理”，其“路径依赖”不仅表现为国家管理者实现某种行政绩效考核的重要手段，同时也是衡量国家治理能力的核心指标之一。革命年代，社会动员带有很强的战时体制特征，其运作逻辑体现为权力主导下的威权实践，其目的在于实现高效率的革命动员，因其动员的效率优势在当代国家治理过程中具有无可替代的地位。尤其是在应对突发公共事件方面，社会动员出于政治实用考量而很难被排除在政策工具之外，这在一定程度上是造成传统社会动员模式向现代国家治理范式转型困难的症结所在。尽管社会动员具有优异的治理效率，但其以破坏制度基础为代价而背离现代国家治理的基本目标，频繁社会动员会扰乱正常的法治秩序，并削弱法律和制度的权威性③周凯：《社会动员与国家治理:基于国家能力的视角》，《湖北社会科学》2016年第2期，第52页。，因而其治理“范式转换”成为当代国家亟需解决的突出问题。然而学术界围绕着社会动员与国家常态治理的关系形成不同程度的争论，传统观点认为，社会动员与国家常态治理是两种泾渭分明的矛盾治理形态，因而二者是一种相互替代关系，但中国治理实践表明二者因“合法性承载”而产生相互转变融合的综合治理谱系④徐岩，范娜娜，陈那波：《合法性承载:对运动式治理及其转变的新解释——以A市18年创卫历程为例》，《公共行政评论》2015年第2期，第22页。。实际上，社会动员受制于国家常态治理，二种治理模式并非严格的线性替代关系，而是存在不同程度的互动并存的“协同效应”⑤郝诗楠：《理解运动式与常规化治理间的张力:对上海与香港道路交通执法案例的比较》，《经济社会体制比较》2019年第4期，第160页。。在国家治理现代化背景下，社会动员正以软动员方式转变现代社会行之有效的治理方式①王金涛，陈琪：《软动员:国家治理现代化视阈下的社会动员转型》，《新视野》2017年第1期，第37页。，但其作为一种扩张性权力必须在国家治理过程中划定合理边界和严加监管②贺治方：《社会动员在国家治理中的功能及其合理边界》，《学术界》2019年第7期，第83页。。社会动员介入国家常态治理存在一定的边界效应，动员不足或过头都会导致国家治理效能递减或者治理效力失控，其根源在于社会动员在国家常态治理系统中处于失范状态而放大其运作风险③孙晓晖，刘同舫：《公共危机治理中社会动员的功能边界和优化策略》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第23页。。总体而言，现有文献围绕社会动员与国家常态治理关系展开丰富深入的探讨，但其局限在于其探讨的共同假设前提，即“社会动员能够有效解决社会治理中的某一特定难题”④王庆西：《重大公共危机治理中的社会动员何以成功:基于新冠肺炎防控的案例分析》，《天津行政学院学报》2020年第5期，第43页。缺乏严谨而科学的论证过程。社会动员并非包治百病的“良药”，其成功与否往往取决于特定的制度设计与条件约束。在现代国家治理语境中社会动员与国家常态治理互动的条件和机制是什么？这正是本研究致力于回答的问题。

一、社会动员的历史朔源

任何国家治理模式的选择都脱离不了具体的历史文化传统，并在复杂的历史文化交融过程中形成特定的路径依赖，从而形成具有本土特色的国家治理特征。尽管社会动员是西方的舶来品，但却在近代中国革命和建设过程中深度介入和形塑中国政治传统，尤其是它对中国基层社会的改造使得执政党在社会管控方面获得丰富的实践经验。考察中西语境中的社会动员差异及流变，有助于澄清社会动员的路径依赖的轨迹及其本质。

（一）中西学术语境中的社会动员

“社会动员”（social mobilization）概念是美国著名学者卡尔·多伊奇最早提出的，本意是指“人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程”⑤Karl W.Deutch,“Social Mobilization and Po-litical Development”,American Political Science Review,No.6,1961,p.501.，它所试图揭示的是近现代剧烈社会变革对于个人思想及行为所产生的全面而深刻的影响，个体旧思想观念的崩溃与新思想的建构模式更是其考察的重点。亨廷顿在承接多伊奇社会动员概念的基础上，进一步分析社会动员的心理基础，即旧的社会观念崩塌导致人民转而寻求新的社交方式，“它意味着人们在态度、价值观和期望等方面与传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐”⑥塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海:上海人民出版社2008年版，第26页。。实际上，社会动员并非普遍存在而是近代社会发展的产物，尤其是近代信息技术革命加速了传统社会的解体，“人们通过通讯手段的大大扩展而提高了对国家利益方面以及外部更广大世界的认识的必然结果”⑦C.E.布莱克：《现代化的动力》，段小光译，成都:四川人民出版社1988年版，第33页。。由此可见，西方学者着重从社会转型视角理解社会动员的发展过程，着重探讨宏观社会结构演变对个体观念及行为方式的深刻影响，即“它是消除前现代社会的压抑机制和内耗效应，创立新的价值观念和行为模式的过程”⑧蔡志强：《社会动员论：基于治理现代化的视角》，南京:江苏人民出版社2015年版，第20-21页。。而我国学者在探究社会动员现象时，侧重于探讨动员主体自身所持有的工具性目的。林尚立认为，社会动员是政治主体利用自身所掌握的权力资源，为了实现特定的社会、经济、政治等发展目标而充分调动社会各主体力量共同参与政治活动的过程⑨林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津:天津人民出版社2000年版，第271页。。从中国语境来看，社会动员是党和政府为了实现特定发展目标而有效引导、激励和组织社会成员共同参与某项活动的过程。可见，我国学术界大多认为社会动员是一项有效的国家治理手段，政治主体利用某一渠道或策略对社会成员展开有效的引导、激励、说服和鼓动，从而确保社会成员能够在思想和行为上认可动员主体所提出的各项方针政策或决策目标，并将这种认可转化为积极主动的社会行为，最终实现动员主体的特定目标。为何国内外学术界关于社会动员的概念存在如此差异化的理解？究其根源在于文化背景差异导致对社会动员现象产生各自“地方性”的解释。如中英文著作中关于“social mobilization”一词的翻译存在明显的文化差异，根据西方学界的理解，“mobilization”的含义主要是指由于社会流动性而导致社会结构、生活方式以及政治发展产生的重大变化。亨廷顿在构建西方社会动员评价指标时，曾将公众参与公共事务比重、媒体受众规模占比、人口流动性、识字率及非农人口比重等纳入其评估体系①塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，第36-45页。。这些指标充分显现出社会现代化转型对人口流动、社会生活及社会发展产生的直接影响，这与我国学者所界定的理性化治理方式和政治手段有所不同②汪卫华：《群众动员与动员式治理——理解中国国家治理风格的新视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期，第43页。。因此，西方在宏观视角下所研究的“social mobilization”与我国学术领域的“社会动员”在概念内涵上存在较大差异。正是由于这一差异的存在，决定了中国社会动员研究不能完全复制西方理论，必须以中国的革命、建设及改革的实践以及国家治理的现实需求为依据。

（二）社会动员的路径依赖

长期以来，社会动员是中国共产党在革命战争时期所形成的一种传统治理方式。毕仰高指出：在新民主主义革命时期，中国共产党依靠其卓越的社会动员能力获得广大人民群众的普遍支持而最终赢得解放战争的胜利，从而取得了国家政权并建立新中国③Lucien Bianco,“Origins of the Chinese Revo-lution 1915－1949”,Stanford:Stanford University Press,1971.。随着中华人民共和国的成立，社会动员的优良革命传统被应用到巩固新政权的社会主义改造和建设过程之中。毛泽东认为，社会动员是党和政府改造社会并贯彻其政策的有效手段，“什么工作都要搞群众运动，没有群众运动是不行的”④毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第7册），北京:中央文献出版社1992年版，第433页。。党和国家通过群众运动将国家意志转化为广大人民群众的自发行为，自1949—1978年期间，全国范围内的群众运动超过70次，几乎涉及到国家社会发展的各个领域，尤其是在巩固政权、发展生产、阶级斗争以及抗美援朝等领域最为突出，比如人民公社、“三反”“五反”“全民大炼钢”以及“农业学大寨”等⑤杨志军：《从非常规常态治理到新型常态治理》，《探索与争鸣》2016年第7期，第125页。。在具体的社会动员过程中，国家强调的是全社会成员的广泛参与，而忽视参与主体自身的分工和专业能力，因而这种由国家意志主导而群众广泛参与的社会动员通常被称为“群众运动”（mass movements）。客观而言，群众运动这种社会动员方式延续革命年代的战时体制特征，其本质上是一种政治动员，在政治权威的裹挟下全体社会成为被动参与到国家目标的宏大叙事过程当中。建国初期，党和国家利用非常规社会动员手段最大程度上整合社会过于分散化的各种资源以发展生产和巩固政权，其社会动员具有速度快、效率高及集中力量办大事的突出特征。当然，过于频繁的社会动员同样引发了诸多负面效应。从法治化视角看，社会动员在很大程度上干扰了正常的社会法治秩序，降低了法律制度的权威性，直接危及到司法系统的正当性，抑制了国家法制化建设进程。从行政管理视角看，社会动员打破了原有的行政运行机制，短时间内强力整合社会各项资源构建临时且非专业性的行政运转体系，显然背离了社会发展的基本规律。从动员客体视角看，由于被动员客体缺乏专业的知识和技能，仅从量上拼凑起来的规模与国家社会发展问题解决的专业需求并不相适应，反而大幅降低了社会运行效率，引发了严重的社会资源浪费。从被动员个体而言，过于频繁的社会动员，极大地降低了个体参与公共建设的积极性和能动性，甚至出现了明显的抵触和厌恶情绪，最终导致参与主体透支而无法实现预期的动员效果，这就导致党和国家的政治意图以及所颁布的各项方针政策很难在实践中得以持续有效地执行。正是由于频繁社会动员所产生的危害性，邓小平指出：“人民需要安定团结的政治局面，对大规模运动厌烦了”“经常搞运动，实际上就安不下心来搞建设”⑥邓小平：《邓小平文选》（第2卷），北京:人民出版社1994年版，第349页。。改革开放以来，国家治理中鲜有大规模群众运动，且国家逐步放松了对社会各个领域的严格管制，逐渐改变了各级政府在社会资源配置中的垄断性地位。此外，市场在资源配置中的决定性作用，改变了国家强和社会弱的发展格局，多元化的社会组织及利益主体成为国家治理的重要参与者，这就消解了频繁发动群众运动的社会基础。

（三）当代社会动员的治理形态

尽管大规模的群众运动已基本退出历史舞台，但其本身所代表的社会动员却成为国家治理现代化的重要形式之一，尤其是在群众运动向现代社会动员的转型过程中依然表现出强大的政治惯性，并形成独具中国特色的运动式治理。在中国国家治理现代化过程中，运动式治理带有某种历史合法性，依托于革命战争年代所取的辉煌成就而奠定了国家政权的政治合法性基础，同时也依赖于执政党以及国家政权组织强有力的宣传教育和组织渗透能力，通过广泛且频繁的群众运动来实现国家治理目标。运动式治理是传统群众运动与现代社会动员之间的过渡状态，当前国家治理进程中依然对运动式治理路径具有明显的依赖性，如2008年北京奥运会、2010年上海世博会等需要诸多党政机关利用运动式治理手段广泛调动社会成员共同参与志愿服务、社会维稳以及保护环境等任务。从政策执行视角看，运动式治理显然已经成为常规行政管理体系及科层制管理的有效补充手段，运动式治理实质上是“暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”①周雪光，刘世定，折晓叶：《国家建设与政府行为》，北京:中国社会科学出版社2012年版，第23页。。在基层社会治理中，国家通常需要打破原有的官僚科层制限制，集中抽调来自不同部门或科室的人员，甚至抽调整个部门来完成某项任务，如维稳、选举或者招商引资等，目的是能够在最短的时间内高效完成某项政治任务或命令。客观来说，与常规行政管理体制比较而言，社会动员具有更高的组织资源效率、强有力的执行力和执行效率，确保党和政府能够在最短时间内实现某项目标。各级政府面对指标性考核时，社会动员既能最大程度挖掘和调动政府各职能部门和广大社会成员参与的积极性，同时也是确保社会发展及国家建设目标顺利实现的有效手段。但是，无节制的运动式治理等社会动员方式同样导致国家治理粗暴简单化和免责化的缺陷，“当党员和群众的参与热情被极大地调动后，在较好运用人力资源弥补其他资源的不足的同时，也造成了政治过程中的责权不清和自我免责的可能”②蔡志强：《社会动员论：基于治理现代化的视角》，第15页。。此外，运动式治理也容易成为各级官吏快速谋取政绩的重要手段，这显然背离了国家治理的初衷并降低了社会动员的治理实效。总之，“运动式治理”集中体现了改革开放以来蕴含在国家治理中的社会动员要素，也充分体现出社会动员的政治传统依然在当前国家治理现代化过程中具有强大的惯性，逐步成为中国国家治理的特色之一。尽管这一治理方式具有一定的缺陷性，但其依然能够在新时代中国特色社会主义现代化建设过程中发挥着重要作用，但社会动员并不仅仅是一种随时可以利用的治理手段，更是国家治理能力及治理体系现代化建设的重要组成部分。从国家治理能力上看，社会动员本身所具备的调动社会各项资源的动员能力是现代国家治理的必备要素，其中调动和组织社会成员参与国家建设和社会发展已然成为评价国家治理能力大小的关键维度之一。

二、社会动员的制度化转型及“嵌入”机理

社会动员转型已成为国家治理现代化的重要议题，社会动员既可以作为政府的政策工具以解决具体的社会现实问题，也可以作为国家制度的重要设计而嵌入到常规的国家治理体系当中。尽管运动式治理仍是当前国家治理不可或缺的重要组成部分，但其制度化转型已成为克服其先天不足的重要路径。社会动员作为从中国传统官僚体制中不断演变而来的非正式治理手段，潜藏着深刻的传统治理基因，且其日渐突出的负面效应推动着运动式治理向现代社会动员的制度化转型。由于传统官僚组织体制下产生的运动式治理存在不同的生成逻辑和治理功能，导致其向现代国家治理体系的融入过程产生复杂的“嵌入”机理。

（一）社会动员制度化转型的动因

公共政策的实施是为了满足社会成员的公共需求，因而无论选择哪种政策工具必然是为了提高政府的公共服务供给能力。与此同时，政府动员社会资源的能力是不断变化的，它是通过政策工具的不断选择而提高其社会动员能力，因而政策选择成为评估政府社会动员能力的重要参照物。当前，政府依然惯用运动式治理解决社会发展的诸多问题，很大程度上是由于自身的社会动员能力有限。实际上，改革开放以来，我国政府的动员能力出现了明显的下降趋势③邓万春：《社会动员:能力与方向》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2007年第1期，第65页。。尽管上述结论的可信度有待于进一步验证，但它是通过对比改革开放前国家全面控制社会而得出的结果，并没有充分考虑到改革开放之后国家与社会之间的结构关系的重大变化①邹谠：《二十世纪中国——从宏观与微观行动角度看》，香港：牛津大学出版社1994年版，第69页。，即整个社会配置资源的方式以及国家制度的变革。改革开放前的“总体性社会”（邹谠语）之所以具备强大的社会动员能力，是因为当时国家在政治和社会结构上实施一体化管理机制，国家权力全面管控社会发展的各个方面，并形成国家与社会高度一体的集权管理体制，由此形成了强大的国家管控网络和社会动员能力②林尚立：《当代中国政治形态研究》，第271页。。社会主义建设时期，国家在整个社会生活以及资源管理上占据垄断性地位，这也是国家具备强大社会动员能力的重要前提。但改革开放以来，中国国家治理进入了孙立平等学者所说的“后总体性社会”③毕向阳，晋军，马明洁，何江穗：《单位动员的效力与限度——对我国城市居民“希望工程”捐款行为的社会学分析》，《社会学研究》2010年第6期，第171页。。在改革开放过程中，国家通过具体的改革措施调整国家与社会的关系，社会活动空间的释放既解放了社会生产力，同时也调动各级政府积极探索地方治理模式的积极性，这在一定程度上消解了传统社会动员发生的社会土壤及模式弊端。

评价政府社会动员能力的依据不应当单纯局限于国家对社会的控制程度，还应当考虑国家治理现代化转型后，社会动员作为国家治理体系组成部分的理由。尽管传统意义上社会动员产生发展的社会条件已逐渐消解于市场经济环境当中，但这并不等同于说社会动员在国家治理现代化语境中无法生存发展。④S.N.艾森斯塔特：《现代化:抗拒与变迁》，张旅平等译，北京：中国人民大学出版社1988年版，第27页。所消失的应当是传统的社会动员体制，而不是社会动员自身。改革开放以来，政府社会动员能力下降是推动国家治理常态化发展的必然结果，即从战时体制的运动式治理中释放出国家常态治理的制度空间，本身就是在现行制度内部调适社会动员与国家常态治理的关系，其目的在于降低国家治理的社会成本，从而提高国家治理现代化的水平。在改革开放过程中，政府与社会的关系是通过政府让渡部分社会控制权来实现的，尤其是调整资源配置方式来重构个人、社会与国家之间的复杂关系，产权改革与民主法治化建设构筑了国家治理权力的约束机制，并为社会动员融入现代国家治理体系创造了制度化前提。需要注意的是，当代国家治理并非不需要社会动员，而是传统社会动员体制不能适应现代国家治理体系的要求，导致其负面成本超出了现代国家治理的底线。事实上，面对现代社会层出不穷的社会突发事件，需要政府时刻保持强大的社会动员能力以应对各种突发公共危机，问题的焦点在于现有运动式治理等社会动员手段无法有效解决突发的社会公共问题，且日渐高昂的社会动员成本也成为政府选择社会动员政策时所必须考虑的因素。为此，传统社会动员方式亟需从与国家常态治理的对立状态中摆脱出来，以一种合理的制度身份融入到国家治理的现代化体系当中。

（二）社会动员转型的体制环境

社会动员的运作机制是以国家治理的制度环境为前提，是由政府应对突发事件的社会动员手段与政策工具共同构成的。当前社会动员转型的制度环境主要有政治压力型、绩效锦标赛型和官僚科层制等三种体制环境。第一，政治压力型体制，其主要特征是上下分治和层级协同。在这一体制下，基层社会动员主要是由处在高位的动员主体强制性地打破现有的科层制，以调动优化各层级资源配置来完成上级政府下达的某项治理目标。具体而言，上级政府将治理目标分解为下级政府更为细化的治理任务和考核指标，利用目标责任制所形成的政治压力督促下级政府采用社会动员方式来完成治理任务，并在此基础上形成“上下分治”与“层级协同”⑤欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期，第61页。。在社会动员过程中，上级领导意志是开启社会动员的关键所在，常规化治理效果的退化在一定程度上刺激政府注意力的再分配，一旦某项治理需求获得上级合法性授权则极有可能走向自上而下的推动机制，由此实现从常规治理向社会动员的转变⑥徐岩，范娜娜，陈那波：《合法性承载:对运动式治理及其转变的新解释——以A市18年创卫历程为例》，《公共行政评论》2015年第2期，第37页。。由此可见，高层权力所产生的政治压力是形成社会动员的制度前提。就具体运作机制看，压力驱使下的社会动员打破了基层政权组织中的科层结构限制，以社会动员为核心重新整合和分配职能，高层权力借助社会动员手段打破下级政府科层制的限制层级来实施相关政策。

第二，绩效锦标赛体制，这是带有明显的晋升博弈性质的社会动员体制。在这种体制环境中，基层社会动员往往以绩效为导向，各基层政府之间为了层级晋升而博弈，由此最大程度上调动基层政府参与国家治理的积极性。锦标赛体制通常是中央通过颁布或实施一定的目标规则，让各级地方政府能够积极竞争经济扶持和晋升机遇，由此实现基层治理的社会动员，而这一体制与总体性社会政治运动方式之间存在着内在契合性①周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期，第54页。。社会动员带有明显的绩效导向特征，基层政府通过社会动员而加入到非常规且集中性的赛道中来，它打破了科层界限，从最大程度上整合治理资源和弥补常规治理的缺陷，从而在短期内实现具体的治理目标。

第三，官僚科层体制，这是利用政府官僚机制与社会动员相结合形成的行政吸纳机制。在这一机制中，各级官员通过社会动员重塑官僚系统内部吸纳和整合行政资源的运行机制，从而让社会动员具备了科层化特征。这一机制的核心在于中央政府能够凭借自身掌握的行政规划权力和自上而下的人事管理权力渗透到各级政府的科层制内部职能部门，由此确保整个国家官僚体制的一体性②Landry,Pierre F，“Decentralized Authoritarianism in China”,New York:Cambridge University Press,2008.。改革开放以来，我国行政体制表现出愈加明显的“科层制”特征，在行政体系内部形成了分工明确和等级严格的官僚科层制，行政官员更加注重规范化和技术化，行政过程追求程序公正和运作效率，这在一定程度上消解了传统政治压力型体制的弊端。与总体性社会发展阶段的政治运动相比，改革开放以来的社会动员机制逐渐摒弃了强烈的政治意志③叶敏：《从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2013年第2期，第75页。，更加追求务实高效的社会治理效果。总之，社会动员依赖于现有的官僚科层体制，尽管政治压力型体制利用政治权力的强制性突破基层政府的科层制限制，但这种对官僚体制依赖性过高的政治动员在科层制执行过程中最终转化为以目标责任为导向的治理逻辑。

（三）社会动员制度化转型的“嵌入”机理

社会公共问题的复杂性和多变性，迫使政府不断革新治理方式来满足各方公共服务需求，其中社会动员模式的制度化融入成为破解政府公共服务政策选择困境的可行路径之一。社会动员模式变化与国家制度及社会结构的变迁息息相关，在国家制度框架内常态治理与社会动员之间存在相互形塑和转化的关系。从我国传统社会动员方式上看，社会动员的政策工具更多的倾向于利用国家来塑造社会，而不是利用社会来塑造国家。如果国家强和社会弱的结构逐渐趋向于国家和社会共同强大的结构关系，必然需要将传统社会动员纳入到制度范畴内协调常规治理与社会动员之间关系，从而在平衡国家与社会关系时赋予政府政策选择的常数，即常规治理与社会动员并非截然对立的政策工具，而是在制度体系有着各自的分工与发生场域。社会动员应当如何纳入国家常态治理的制度体系内？从危机管理角度来看，社会动员应当摆脱制度“破坏者”的身份定位，即以牺牲制度稳定性来超常规集中资源以战胜危机④龙太江：《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，《政治与法律》2005年第2期，第17页。，转变为在制度框架内由社会成员主动自发地调动社会资源来克服公共危机，从而赋予社会动员以正式的制度身份，并与常规治理形成有机的治理互动与优势互补。我国社会动员的制度形态呈现出明显的从组织化向准组织化方向发展的趋势。所谓组织化动员是国家大规模组织动员的能力，而随着国家组织动员能力下降而其准组织化动员能力反而随之提升⑤许宝君：《社区居民自治项目的运作机制及绩效检视——基于湖北四届社区公益创投（项目）的分析》，《求实》2020年第1期，第27页。。社会动员参与主体的多元性，既克服了传统政府主导动员的局限性，但也带来动员效率降低，其根源在于社会动员本身的不确定性分散了社会整体行动力，为此，需要制度化的规制从外部确定社会动员的发生条件和行动规范。

改革开放以来，社会动员形式逐渐趋向于以实际利益为导向，充分调动了广大民众以及基层组织在民主建设过程中的积极性，广大人民群众的参与已经成为解决社会公共问题的有效路径。此处的参与是指民众在制度范围内通过社会动员广泛地合法参与到公共事务管理活动当中，制度化的社会动员成为民众表达公共诉求和参与国家治理的重要形式，这集中体现“强国家-强社会”结构对公民自发社会动员的制度要求。从社会动员构成要素看，它包含动员者、被动员者、投入和产出等四大基本要素，问题在于采取何种制度形式有效融合社会动员的诸多要素，其关键在于社会动员参与者的制度素养，即能否准确理解社会动员在解决公共问题时的限制条件及实践逻辑，并能在社会动员过程中主动规避其潜在的失控风险。正是从这一层面上看，如果不能逐步提升参与民众的制度素质和专业能力，也无法取得预期的国家治理效果①阿列克斯·英格尔斯：《人的现代化》，殷陆君译，成都：四川人民出版社1985年版第3页。。社会动员作为当代国家治理的重要政策工具必然是在某种制度框架内开展的，这就意味着社会动员嵌入国家治理的制度化逻辑，必然是以驯化不受节制的社会权力为前提，在制度设定的约束条件内有序发挥社会动员的独特优势，从而解决各种突发公共危机。社会动员的制度化转型必然是政府主导的强制性治理不断向多元主体共同参与的协同治理转变，其核心在于不断用制度化刚性力量约束社会动员失控风险，简言之，社会动员的制度化转型本身就是国家制度吸纳和驯化社会权力的过程。

三、社会动员与常态治理的互动机制

社会动员的制度化转型本身就意味着制度环境中重新定位社会动员与常态治理的关系，即二者从一种相互对立关系转变为制度形态上的相互协同和依存关系。社会动员与常态治理的互动机制构建需要厘清三重关系，科层组织的常态治理与社会动员之间的“双轨协同”；多元主体共同参与治理的基础上，社会动员与常态治理的“制度化协商”；以政府网络为载体，社会动员与常态治理主体相互依存的利益协调治理体系。

（一）社会动员与常规治理的“双轨协同”

社会动员向常态治理的有效转变，依然需要在运动式治理策略与科层组织常规行政运作之间形成有效互动，确保双方能够产生双轨协同效应，通过高效率的社会动员能够为常态治理提供有效补充。理想化的常态治理蕴含着去“运动化”的可持续治理特征，而社会动员的制度化转型迎合了传统常态治理的需求。关于如何制度性地构建常态治理与社会动员的关系，部分学者指出要打破社会动员的“运动式”陷阱，就要克服政策之治，转而寻求制度之治，在不断完善治理制度中建立相应的监管体系，最终让社会动员逐渐趋于“制度化治理”②倪星，原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期，第70页。。传统社会动员的弊端在于“无法无天”，即以牺牲法治和制度稳定性为代价盲目追求某种权力目标，这就导致社会动员成为破坏国家常态治理的“群众运动”。社会动员与常态治理能否在制度建构中和谐共存，成为社会动员制度化转型的关键所在。应当说，社会动员与常态治理所面对的社会公共问题各有侧重，但它们是国家治理议题的有机组成部分，突发公共危机与常态公共问题之间并不存在截然对立的关系，而是在一定条件下相互转化，这就意味着作为治理手段的社会动员与常态治理之间的合作大于冲突。为此，社会动员与常态治理的互动机制，要规范组织结构，推进行政机构改革，提高决策的科学性和权威性，最终构建复合式的均衡型的治理模式，引导社会动员逐步向常态化方向转变③孙峰，魏淑艳：《国家治理现代化视域下运动式治理模式转型研究——以深圳“禁摩限电”为例》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期，第41页。。需要指出的是，社会动员与常态治理之间可以相互转化，但不可以相互取代，这是因为国家治理问题复杂性既需要应对一般公共问题的常态治理，也需要应对突发公共危机的超常规社会动员，以及时遏制事态的恶化。因而社会动员与常态治理共同构成国家治理“双规”并行的政策工具，具体选择哪种治理方式取决于所面对治理问题的危机程度，即二者并不构成天然的对立，反而在制度框架内形成相互依存的治理格局。制度化和长效化的治理机制是克服传统运动式治理的有效方式，其具体运作方式在于用制度的强制性规制不受节制的社会动员权力，即任何社会动员都需要纳入制度化轨道，并根据具体制度的规定合法地参与国家治理。然而，常态治理具有复杂多样的方式，其出发点是要在社会动员策略和科层体系之间实现良性互动，这是因为常态治理本身具有低效特征，无法有效应对突发公共危机，这就需要从制度上设定常态治理转化为社会动员的条件和程序，从而让社会动员与常态治理在制度范畴内相互转化和取长补短。简言之，社会动员与常态治理之间的运作机制并不是完全对立的，而是我国国家治理进程中的两个有机构成部分①周雪光：《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期，第105页。。社会动员与常态治理的互动机制，首先要确保社会动员和科层体系之间形成有效协同，确保二者能够相互补充，重点突出层级协同中社会动员的资源整合作用，在科层体系内构建分工明确、正当有序的常规结构，最终将社会动员机制转变为政府间常态合作机制，这就为科层组织的常态治理提供了必要的应急制度，提高了“常态化治理”的适应性。

（二）社会动员与常态治理的“制度化协商”

社会动员与常态治理制度化协商必然以多元主体共治为基础，确保基层多元主体能够可持续地参与国家治理，为实现国家治理现代化和优化治理格局夯实制度基础。传统社会动员必然依托上级政府的政策激励，这种权力意志主导的运动式治理或群众运动在复杂基层治理环境面前很容易出现“上有政策、下有对策”的局面，而单一化的社会动员模式同样阻碍了基层特定利益结构的优化。基于此一情形，以制度规范为前提，构建基层多元主体共治模式，成为了当前社会动员与常态治理“制度化协商”的必然趋势。所谓制度化协商是指具有不同阶级基础和利益诉求的社会组织及个人，通过对话协商寻求国家治理的制度共识，并合法有序地共同参与国家治理②宋汉晓：《人民政协与协商民主——从政治协商到广泛多层制度化协商的历史实践与重大意义》，《民主与科学》2016年第2期，第30页。。尽管社会动员与常态治理被认为是国家治理的常用政策工具，但其本质是制度化协商的结果，本身具有制度刚性，这与多变的政策性治理有着本质区别。从国家治理角度来看，社会动员本身所蕴含的多元主体共治理念需要制度化规范，即把分散多元的利益主体通过社会动员的制度化转型而纳入常规治理的制度之治当中。具体说来，多元主体共治是在社会动员与常态协同治理过程中，以多元利益主体为基础，建构复杂且开放性的共同治理体系，各主体之间利用对话、协作、竞争和统一行动的运作机制，以共同的利益作为参与社会治理的根本性目标③王名，蔡志鸿，王春婷：《社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期，第16页。。多元社会主体参与促使社会动员与常态治理的“制度化协商”更具制度张力，即在制度化机制中多维度协商沟通国家治理议题及方式问题，从而为国家治理的制度化建设夯实民意基础。实际上，多元主体共治所构建的是具备持续有效性的制度化运作机制，也是实现社会动员向常态治理转化的核心条件。制度化协商以民意为基础构筑社会动员与常态治理的制度共识，既承认社会动员纳入制度体系的可能性与必要性，同时也以制度形式规定社会动员与常态治理的功能及地位。就国家治理问题复杂性而言，常态治理构筑国家治理的“刚性”形态，它是维护社会秩序和国家稳定的常规力量，但在面对日益复杂的公共利益诉求方面，需要社会动员以柔性治理的方式平衡和优化复杂多变的突发公共危机。可以说，社会动员与常态治理的“制度化协商”包容社会各个阶层的诉求，并以制度为基础构建动态有序的国家治理格局，本质上是将社会动员的“柔性”与常态治理的制度“刚性”有机融合的制度创新。在多元主体共治模式引导下推进社会动员的制度化转型，提升社会动员的制度含量并以参与式社会动员取代运动式行政动员，提高社会自主动员的能力，进而实现“由社会动员”取代“对社会动员”，充分激发社会发展活力④龙太江：《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，《政治与法律》2005年第2期，第17页。。此外，还应当进一步提高基层治理体系的制度化水平，确保其能够成为高协同、强吸纳且高度可持续的内部整合机制，最终能够以政府、社会、市场三大主体为核心形成国家综合治理合力。

（三）社会动员与常态治理的“机制互补”

社会动员制度化转型必然要求打破当前单一化的科层运作机制，国家治理在政策网络基础上构建不同行动主体相互依赖和利益协调的网络运作体系，这促使国家治理机制的创新以容纳社会多元利益主体的现实诉求。无论社会动员机制还是科层常态治理机制对“群众运动”等负效应的消解，都难以突破政府组织的控制而成为真正意义上的社会事件，更无法良性推动政府与社会关系双向重构以实现长效国家治理机制的建构。依据政策网络理论分析，单纯利用科层制主导的常态治理已然无法满足当前日益复杂多变的治理需求，为此，需要借助政策网络的架构来创新治理机制⑤鄞益奋：《网络治理:公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007年第1期，第89页。。与科层结构主导的常态治理相比，社会动员的机制建构注重的是行动主体间的利益依存性和协调性，将高度集中的治理层级结构分解为动静相结合的网络结构，通过打破刚性制度的组织边界以建构柔性化的治理体制。社会动员与常态治理机制的制度性融合，改变自上而下单一化的垂直层级联系，转变为具有高度调适性的多点联系，进一步优化和完善层级化治理结构。因此，社会动员制度化转型需要利用政策网络为载体创新治理体制，确保其与常态治理主体形成稳定可持续的协作治理体系，从而有效规避治理冲突而建构稳定有序的国家治理格局。制度化转型后的社会动员是国家治理的重要制度形态，与常态治理体制具有同等的地位和重要性，二者关系并非替代而是互补。尽管常态治理与社会动员各自具有独特的治理优势，但国家治理复杂性使得任何单一治理形式都无法及时有效地处理各种公共问题，在国家治理体制构建过程中需要充分考量各种治理形式的优缺点，以“互补”形式综合处理国家治理难题。改革开放以来，社会动员与常态治理的制度性关联具有戏剧性，经历了最初的强社会动员与弱常态治理的对抗性关系，发展到改革开放时期弱社会动员与强常态治理的协同性关系，实际上制度体系内部，社会动员与常态治理强弱关系的失衡必然降低国家治理的效度。为此，需要从机制互补角度重新建构社会动员与常态治理的制度性平衡关系。传统社会动员机制与当代常态治理机制的结合，共同形成了当代国家治理体系的基本运作方式。然而，由于社会动员制度化转型过程中产生诸多新的结构性矛盾，导致其与常态治理的融合必然面临着一系列协同瓶颈，其根源在于社会动员的治理逻辑与常态治理的科层逻辑之间存在差异性矛盾。社会动员制度化转型的核心要义在于“去运动化”，将其治理优势纳入到制度化治理体系当中，从而抑制其日趋严重的治理负效。学界关于治理转型的探讨，大多倾向于如何实现社会动员的常态治理。值得关注的是，常态治理作为理想化的国家治理模式，在具体治理实践中必然受制于所依托的制度惯性与现实条件而不能发挥其全部治理优势，社会动员制度化转型则弥补了常态治理的缺陷。总之，在制度框架内，社会动员与常态治理能够各归其位并有效克服自身的不足，使得二者既相互取长补短，同时又相互促进。

四、社会动员与常态治理协同的风险规避

社会动员与常态治理协同是国家治理的有效方式，但必须得到合理使用，否则很可能产生反向作用。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力之人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①孟德斯鸠:《论法的精神》（上册），张雁深译，北京:商务印书馆2004年版，第184页。社会动员协同常态治理，实际上是进一步扩张国家治理的权力，若无有效的法治制度约束必然潜藏破坏社会秩序以及危及公民权利等风险。为此，国家治理中的社会动员与常态须恪守依法共治原则才能规避潜在的治理风险。

（一）坚持以人民为中心，恪守公民权利边界

在社会动员与常态治理协同参与国家治理的过程中，以人民为中心是二者协同治理的关键。一方面，社会动员并不是一个单向的输出过程，而是动员者和被动员者之间相互协作的互动过程，是被动员者对动员目标表示认同和支持的自愿行为；另一方面常态治理合法性的基础在于人民的认同，唯有人民通过合法程序赋权官僚科层制主导的常态治理才拥有处置公共问题的合法权力。近代以来，人民主权原则已成为国家治理的基本原则，尽管各国关于人民主权的制度设计和实践路径各不相同，但其最终归宿是以维护和实现人民利益为宗旨，尤其是在国家治理现代化过程中社会动员和常态治理都是实现人民利益的治理手段，因而任何国家治理模式演化发展都要服务于人民的生存发展所需。从人民到公民并非否定人民主权原则，而是在国家治理过程中赋予参与者的公共身份，其目的在于将抽象的理论原则落实到具体制度设计中，并以权利名义明确国家治理的任务和边界。在依法治国约束条件下，社会动员与常态治理协同首先要恪守以人民为中心的原则，以法治方式明确规定社会动员与常态治理协同的边界和行动规范，防止以牺牲个体利益为代价来僭越公民权利边界。计划经济体制下，政府垄断并支配国家治理的各种社会资源，并由其直接干预和决定社会生产与生活方式，因而个体的合法权利和意愿被隐藏在宏大的各种治理运动之中。国家自上而下的运动式治理过于追求参与者的政治服从性，强制动员破坏了法治原则并不同程度地损害了公民的合法权利，如大跃进时期的各项政治运动，以非法手段强迫群众参与国家运动式治理，“在国家控制所有生存必需资源的前提下，被动员者实际上是没有退出权的”①孙立军，晋军等:《动员与参与——第三部门募捐机制个案研究》，杭州:浙江人民出版社1999年版，第88页。。可以说，任何违背人民意志的国家治理方式，既不能有效解决各种国家治理问题，也不能长久维护社会稳定和人民利益。在国家治理语境中，人民意志并非抽象的政治概念，而是表现为法治秩序中的公民权利，以侵犯公民合法权益为代价的社会动员与常态治理协同必然瓦解国家治理的制度性共识而难以实现国家治理的现代化。因此，社会动员与常态治理的协同，应当遵循相关利益原则来进行合理引导，真正发挥出多元社会主体参与国家治理的积极性和主动性。此处的利益原则可以参照市场中的平等交换来设置，目的在于正确引导多元参与主体的利益需求，平等有序地保障国家治理过程中的个体权利，否则社会动员与常态治理必然损害人民群众的根本利益。因此，社会动员与常态治理的协同目标，必须与广大人民群众的利益诉求相吻合，且协同治理的方式也要恪守公民权利边界才能符合以人民为中心的利益原则。此外，人不仅仅是感性动物，同时也具有理性，除了利用利益引导外还可以利用情感激励的方式引导社会多元主体广泛参与国家治理并在解决公共问题的过程中激发民众对国家治理能力的信心和凝聚力。

（二）坚持依法治国原则，恪守法治治理底线

依法治国是新时代国家治理的基本原则，同时也是社会动员与常态治理协同的“红线”。亚里士多德指出：“一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”②亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，北京:商务印书馆1965年版，第274页。社会动员与常态治理协同之所以拥有强大的公权力，关键在于治理者具有合法性权威，以法治方式整合社会动员与常态治理的优势，并在治理过程中严格遵守法治的底线，才能规避治理权力失控所带来的更大社会危机。如果社会动员与常态治理的协同失去法治的约束与限制，很容易践踏法律规定而被不法者所滥用，导致国家治理权力失去了应有的法治边界，沦为不法者谋取私利的工具。因此，社会动员与常态治理协同务必在法治原则的框架内合法地行使国家治理权力，并以法律形式明确规定协同治理的具体内容和使用方式。党的十九大报告明确提出：国家治理必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”③《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京:人民出版社2017年版，第54页。。因此，国家治理必须利用法律来约束和规范社会动员与常态治理的协同方式，从而规避协同治理权力滥用的风险。西方国家通过颁布相关法律制度来规范社会动员，明确限制了社会动员的使用范围。在应对和处理公共危机方面，美国建立了非常完善的法律体系，并利用更有针对性的具体法律明确了公共危机中社会动员权力的使用边界，比如在1976年颁布实施的全国紧急状态法明确了启动紧急状态的具体流程、条件、期限以及终止条件等相关事项，尤其明确规定了紧急状态下如何使用总统权力，限制了特权的使用范围。随后在1992年又颁布实施了联邦响应预案，并在2004年进一步完善了这一预案，最终出台了全国响应预案，2008年再次对这一预案进行修订并最终确立了全国响应框架，由此明确界定了美国在紧急状态下，使用社会动员必须遵循的预案、保护、准备、恢复等相关流程。法国在1995年颁布了紧急状态法，法律制度重点明确了紧急状态下政府如何使用权利以及公民所需履行的义务④李菊：《国外突发事件应急法律制度扫描》，《中国人大》2006年第14期，第24页。。德国同样高度重视对社会动员的制度约束，充分利用资源调动和统一协调制度，确保国家、社会以及个体等能够有效参与协调动员机制，最大程度上避免某一治理主体陷入权力失控的险地。从国外社会动员协同常态治理的过程来看，法治原则始终是各种非常规治理方式的最重要的制度约束，这也是社会动员与常态治理开展协同对话的基础，失去法治底线的国家治理则沦为权力的“利维坦”，吞噬一切人民对国家治理现代化的美好想象。法治原则是规避社会动员与常态治理关系两极化的防火墙，它将二者差异冲突纳入到国家治理制度可控范围之内，并以具体的程序和条件规定协同的范围和内容。以法治视角来看，社会动员与常态治理协同本质上是更高层次的依法治国形态，它以法治“剃刀”消解社会动员与常态治理在各自治理过程中的弊病，并将法治原则贯彻到国家治理现代化的全过程和全领域。

（三）坚持分工协作原则，恪守合作治理精神

社会动员与常态治理，既不能相互对抗，也无法代替，二者始终处于复杂的协同转化状态。这就意味着在现有国家治理的制度框架内社会动员与常态治理拥各自有无法取代的位置，同时又有各自的缺陷而无法独立承担国家治理的重任，为此需要分工协作治理国家存在的突出问题。常态治理的理论来源是马克斯·韦伯的官僚制理论，该理论认为国家治理需要以合理合法的制度为基础，同时科层制主导的常态治理具有权威性、服从性、理性以及等级性特征。依据官僚制理论，非人格化管理相比其他管理模式具有突出的效率优势，并且符合现代经济和技术发展的现实需求，是一项有效的国家治理形式①马克斯·韦伯:《经济与社会》（上卷），北京:商务印书馆1998年版，第248页。。20世纪以来，国家治理尝试在官僚制度基础上构建新的制度框架，以此推动国家治理能力与治理体系的现代化，但官僚科层制主导的常态治理并非完美无缺。学术界始终存在着批判官僚制度的声音，比如获得诺贝尔经济学奖的约瑟夫·斯蒂格里兹曾经强调，官僚制存在着明显的效率低、创新性不足、教条、僵化以及办事拖拉等显著缺陷②约瑟夫·斯蒂格里兹:《政府经济学》，曾强，何志雄译，乌家培，高正琦校，北京:春秋出版社1988年版，第191页。，但大多数批判并非否定官僚制的核心原则，而是在原有基础上改进和完善相应的组织理论。在国家治理进程中，传统社会动员实质上是对官僚科层制主导的常态治理模式的根本颠覆，它利用超常规战时手段打破了官僚制度“按部就班”的程序约束与制度限制，极大地提高了应对突发危机的效率和质量。改革开放以来，我国运动式治理在一定程度上克服了官僚制的缺陷与不足，但却陷入社会动员转向常态治理的困境当中，国家治理模式的转型并不意味着全盘否定过往的治理经验，而是需要在新的制度环境中重新审视和评估既往治理模式的有用性及其再次实践的可能性。建国以来七十年治理经验和教训表明，社会动员既不能取代常态治理，也不能用常态治理取代社会动员，它们都是解决国家治理难题的有效手段，其之所以不能独立承担国家治理重任，就在于国家治理所面对的事务具有常规性与偶然性双重属性，因此某一治理模式不能涵盖所有国家治理难题。当政府亟待解决突发公共危机时，往往利用社会动员方式来弥补常态治理的缺陷，当危机消失后国家管理则转为常态治理，因而常态治理与社会动员共同构成国家治理的基本模式。社会动员与常态治理的分离或者对抗，会使国家深陷反复治理的恶性循环，即在群众运动与僵化官僚制纷争中深陷人治陷阱，这显然背离依法治国的原则。为此，在国家治理体系制度化设计中，应当坚持分工协作原则，明确社会动员与常态治理的功能定位及适用条件，并本着合作治理的精神妥善处理二者在协作转化过程中的各种矛盾。

五、结语

任何国家治理模式的演变发展，都脱离不了既有的历史文化传统的束缚和影响，这既是国家治理现代化无法回避的历史路径依赖，也是走向未来需要承担起的历史重任。中国国家治理脱胎于革命战争年代的战时管理体制，其任务紧迫性和既往成就奠定了社会主义建设时期的国家治理模式，以社会动员方式发动的运动式治国彰显既往国家治理制度设计缺陷。从社会动员向常态治理转向是在经历群众运动洗礼后的制度本能反应，这种转向赋予国家治理体系与治理能力现代化更多的制度性思考，但问题的关键在于社会动员与常态治理能否共存以及如何共存，这显示了国家治理模式“转向”的限度和边界。制度化是社会动员转向的目标，也是与常态治理展开协同对话的基础，必须在同一尺度内审视社会动员与常态治理各自的约束条件和行动逻辑。改革开放的实践表明，社会动员无论如何向常态治理转向，它既不可能否定自身的合理性，也不能转化为某种常态治理，而是在转向过程中澄清自身的行动边界和实践逻辑。社会动员与常态治理在反复博弈演化过程中，达到某种制度性平衡，即二者既不能相互取代，也不能相互分离的相互依存的协同治理状态。严格说来，社会动员与常态治理同属于国家治理的制度形态，尽管其表现形态差异巨大，但其本质都是法治原则在国家治理领域的制度化实践。社会动员与常态治理协同是由国家治理状况的复杂性决定的，作为治理手段必须服务于国家治理现代化的长远目标，因而二者协同治理是国家治理的常态，值得注意的是，协同并非简单的外部衔接，而是法治原则基础上深层次的治理过程的转化与融合。