海南自由贸易港海外引才的机制构建与制度探索

肖竹

（中国劳动关系学院 法学院，北京100048）

一、问题的提出

习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会的讲话中指出，“事业因人才而兴，人才因事业而聚”，要支持海南探索建立吸引外国高技术人才的管理制度和开展国际人才管理改革试点。每个国家在吸引海外人才时都有独特的动因及目的，包括人口压力、技能短缺、对创业活动和推进知识发展的需求、更强大的科研网络和逆向移民的全球趋势①Centre for China and Globalization(CCG),“Attracting skilled international migrants to China:A review and comparison of policies and practices”,EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project,ILO Country Office for China and Mongolia,2017,p.6.。随着知识型产业活动日渐重要，移民迁入地国家正在争夺高技术移民②Elizabeth G.Chambers,Mark Foulon,Helen Handfield-Jones,Steven M.Hankin,and Edward G.MichaelsⅢ,“The war for talent”,The McKinsey Quarterly,No.3,1998,pp.44-57.。引进用好海外人才是我国人才工作的重要组成部分，也是党和国家长期坚持的重要战略方针。

放眼全球，国际上著名的大型自由贸易港通常是高科技、高素质人才的聚集地。海南作为中国内地首个自由贸易港，高水平教育机构缺乏和高科技产业基础薄弱，导致人才培养供给能力不足，难以吸引高层次人才③兰宜生：《探索中国特色自由贸易港的高水平建设路径——海南自由贸易港建设的机遇、挑战与政策建议》，《学术前沿》2019年第11期，第26页。④赵曙明，魏丹霞，张敏：《海南自由贸易港人力资源开发的现实困境与路径思考》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2021年第2期，第55-62页。，“人才是海南建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港最突出的短板、最紧缺的资源”⑤刘赐贵在2018年省委经济工作上的讲话，参见饶思锐：《补齐人才短板用好人才资源》，《海南日报》2018年12月19日A02版。。要实现2025年“百万人才进海南”，基本建立具有中国特色、体现海南特点、与国际接轨的人才发展体制机制，基本形成人才集聚新高地的目标，必须进行“一场攻守兼备的人才制度试验”⑥钟瑜：《海南自由贸易港建设是一场攻守兼备的人才制度试验——专访中国人事科学研究院原院长、亚洲公共行政学会主席吴江》，《今日海南》2019年第11期，第35页。。从《习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会的讲话》《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《百万人才进海南行动计划》（以下简称《行动计划》），到《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），都对海南自由贸易港的海外引才战略做出了方向性指引。2021年，中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中再次强调了要加大人才引进力度，畅通海外科学家来华工作通道，在职业资格认定认可、中国境内停居留等方面为外籍高层次人才来华创新创业提供便利。因此，对上述海外引才战略与方向指引做出系统性路径阐释、体系性机制构建与微观制度探索，是下一步海外引才工作开展的核心与关键。拥有“先行先试权”的海南自由贸易港，应在总结国家与地方已有实践经验的基础上，对海外人才引进机制及其停居留政策做系统性梳理，以寻找未来制度建设的关键点与着力点，从而在制度规范与政策实施上做出符合自由贸易港发展实际需求的探索与创新，“大胆试、大胆闯、自主改”，争取成为海外引才工作制度创新的经验样本。

二、海南自由贸易港海外引才机制的基本依据与路径展开

（一）海外引才机制的路径起点——科学的人才分类管理

我国需要引进的“海外人才”是一个随时间不断变化的动态概念，不同时期有不同的内涵。1983年《中共中央国务院关于引进国外智力以利四化建设的决定》中，提出引进“国外各类专业人才”的标准；1997年《国家外国专家局关于印发<聘请外国专家确认件管理办法>的通知》中对“外国专家”予以分类界定；2003年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中首次提出“海外人才”概念和“坚持以我为主、按需引进、突出重点、讲求实效”的引才方针；2008年中共中央办公厅转发《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》，开始实施“海外高层次人才”引进计划。海外人才引进是一门科学，人才流向受经济动力、政策环境、科研条件、生活水平等因素的综合影响。海南自由贸易港要建立与国际接轨的人才发展体制机制，首先需要对海外人才建立科学的分类管理体系，这是海外人才管理机制构建的基本逻辑起点，也是世界主要经济体通行的规则。不同的人才类别根本上源于不同的社会需求，并成为人才筛选、评估、引进、使用等人才引进与管理制度设计的基础。2017年我国实施统一的外国人来华工作许可制度，将来华工作的外国人分为外国高端人才（A类），外国专业人才（B类）和其他外国人员（C类），一些地方特别是同样具有“试验田”性质的国家自主创新示范区、自由贸易试验区等也根据自身实践需求提出相应的海外人才分类①例如2016年根据公安部《关于支持北京创新发展有关出入境政策措施的通知》（公境〔2015〕4076号），为有利于中关村国家自主创新示范区整建制吸引外籍创新研发团队，吸引战略性新兴产业领域外籍技术人才，从而带动和促进科研创新和产业发展，区分“中关村外籍高层次人才”“中关村创业团队外籍成员和中关村企业选聘的外籍技术人才”“在中关村创业的外籍华人”“外籍华人”“对经北京市公安机关出入境管理机构备案的中关村企业邀请前来实习的境外高校外国学生”“在京高校的外国学生”，并在试点实施10项出入境政策措施。。《总体方案》将外籍人才概括分为“高端产业人才”“外籍专业技术技能人员”与“外籍人员”三类，并分别提出实行“更加开放的人才和停居留政策”“放宽停居留政策”与“实行工作许可负面清单管理”的差别性引才与管理思路。这三类人才与国家层面A、B、C三类人才的对标，以及评估筛选机制与停居留规则，应是制度设计的首要关注点。

（二）海外引才机制的路径实现——人才评估与筛选的模式选择

在人才分类化管理的基本路径下，以何种模式、何种导向评估、筛选海外人才，是引才机制路径实现的基本依据。发达经济体传统上广泛使用“积分评估”和“雇主导向”两大模式来筛选外籍人才。前者指针对目标人才制定可量化的评估体系，对体系内各评估指标赋予对应分值，以此对目标人才综合能力予以评估，作为人才引进与赋予其相应居留权利的基本标准；后者则强调“雇主需求”，由雇主依政府相关管理规则申请吸纳海外人才，使得雇主可以挑选符合其自身需要的劳动者。两大体系各有特点，有研究指出，积分制在吸引和筛选高技术型移民上比雇主导向模式更加有效，且因透明、灵活及能适应不断变化的经济情况而深受政策制定者的欢迎②Mathias Czaika,Christopher R.Parsons,“The gravity of high-skilled migration policies”,Demography,Vol.54,2017,pp.603–630.。但新移民中以积分制吸纳的移民失业率比例比到达目的国之前就得到聘用机会的移民高很多，纯粹的积分制难以满足雇主的用人需求③Demetrios G.Papademetriou,Madeleine Sumption,“Attracting and selecting from the global talent pool-Policy challenges”,Bertelsmann Stifting and Migration Policy Institute,Gütersloh and Washington DC,2013,p.14.。鉴于二者的各自优劣，目前许多国家开始选择“混合”筛选模式，一方面继续使用积分作为吸纳外籍人才的标准，以便容许一定程度的灵活性；另一方面则要求申请者在东道主国持有工作或优秀的既往工作履历，从而优先考虑雇主的需求。

2017年以前，我国的外籍人才评估与筛选既非“积分评估”模式，亦非“雇主导向”模式，且存在未建立不同层次人才分类评估实体性标准、高端产业人才范围限定过窄或标准过高、一般外籍人员的就业许可缺乏必要最低标准与限制，以及人才担保及评估公示制度缺乏等问题①王世洲：《我国技术移民法核心制度的建立与完善》，《中外法学》2016年第6期，第1672-1673页。。2017年随着《外国人就业证》和《外国专家证》“两证合一”为《外国人工作许可证》的制度落地，以及外专局对外国人就业相关职能的统一行使，我国出台统一的外国人才评估、筛选与引进政策具备了现实可能性。外专局颁布的《外国人来华工作分类标准（试行）》提出，要“建立科学、实用的外国人才评估体系，注重能力、实绩和贡献，突出市场评价、国际同行评价等市场需求导向，综合运用计点积分制、外国人在中国工作指导目录、劳动力市场测试和配额管理”，显然是兼具“积分评估”与“雇主导向”的“混合”筛选模式。《总体方案》提出“以薪酬水平为主要指标评估人力资源类别，完善国际人才评价机制，建立市场导向的人才机制”，《行动计划》更将“市场导向”具体化表达为“强化市场主体地位，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，保障和落实用人单位在人才引进、培养和使用中的自主权。”自由贸易港“市场导向”的引才机制如何能最大程度地吸取“混合”筛选模式的优点，有效发挥市场与用人主体的调节与配置作用，是海外人才评估与筛选制度构建的重心。

（三）海外引才机制的重要构成——人才评估与筛选的微观规则

1.紧缺职业清单（工作指导目录）

紧缺职业清单通常根据本国经济社会发展和劳动力市场情况制定，能比较准确地反映或预测国内重要行业和产业发展对引进人才的需要，帮助移民部门甄别国内产业、行业急需的外国人才，并释放吸引信号，引导海外人才向相应行业与产业流入，以提高引才的针对性与有效性。不少学者指出我国应对全国高层次人才需求情况进行摸底，在国家和地方层面出台《紧缺职业清单》②陈敏，刘佐菁，江湧：《我国高层次外国人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期，第47页。。但“外国人在中国工作指导目录”仍属新鲜事物，地方性实践中存在采集方法传统，缺乏科学、系统的信息采集分析处理方法与经验等问题③任怡莲、黄莹：《基于双因素理论视角的宁夏海外高层次人才引进机制研究》，《宁夏农林科技》2018年第10期，第39页。。未来需着重加强外国人在华工作指导目录制定的科学性，以使其准确反映社会与市场的海外人才需求。

2.积分评估制

积分评估制具有客观、可量化、准确、公平、灵活等特点，可有效对目标人才进行评估，以确保引进高层次外国人才对本国有用。在实施积分评估制的国家，积分要素主要包括教育、语言、工作经验、在东道国的学习和工作经历，以及工作邀请、需求的职业、以前或要求的收入水平、配偶特征、近亲在该国情况、定居要求等两个层级④熊缨：《国际技术移民制度比较及其对我国的启示》，《中国人力资源开发》2015年第13期，第65页。。2016年中关村国家自主创新示范区率先试点实施外籍人才申请永久居留积分评估制度，2017年外专局配合《外国人来华工作分类标准（试行）》颁布《积分要素计分赋值表（暂行版）》，具体对积分要素与分值赋予予以列明。2020年《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》第8条规定，国家移民管理部门会同科技部、人社部适时制定积分评估制度，拟正式将其作为海外人才引进的基本依据与规则。

3.劳动力市场测试

“雇主导向”模式以雇主需求作为引进外籍人才的主要依据，但为了防止外籍人才对本国劳动力形成威胁，东道国通常会实施劳动力市场测试作为重要保护机制。美国劳动力市场测试制度由《移民和国籍法》（The Immigration and Nationality Act）确立，规定雇主雇佣外国劳工需进行一系列的招聘活动来测试相关劳动力市场，只有当找不到符合最低标准的美国劳工，且需符合外国劳工的就业不会对本国劳工产生影响时，雇主才能选择外国劳工⑤Larry A.Sjasstad,“The Cost and Return of human migration”,Journal of Political Economy,Vol.70,1962,pp.80-93.。同时《竞争力和劳动力改善法》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act）规定，如果雇主没有按照要求进行劳动力市场测试，可能会被施以罚款和禁止在一定期限内雇佣临时外国劳工的惩罚⑥Natalie Prescott,“Employers on the Fence:A Guid to the Immigration Workplace”,Campbell Law Review,Vol.29,2007,p.182.。劳动力市场测试制度本质上是在东道国劳动者的就业权利与雇主雇佣外籍人才的权利间求得平衡，而为了促使高端、紧缺人才能够更便捷地进入本国，东道国往往会对其豁免测试，并将该制度与紧缺职业清单与积分评估制相对接。

三、海南自由贸易港海外引才的模式选择与分类引才制度规则

（一）建立国家人才政策与市场需求相结合的引才“混合模式”

《总体方案》提出了“市场导向”的海外引才战略方向。“市场导向”是对我国之前过于倚重以国家人才标准引进国际人才，而忽视市场主体需求与用人单位主体责任的一种矫正。按照国家规定的专门人才标准与引进程序引入的人才，并不一定符合现时急迫的市场需求，而是着眼于未来长远的战略性使用，其标准多符合世界公认的杰出性标准；而主要为非公有制、民办非企业单位所需要的人才，则主要反映当下的市场需求且具有较强的短期性与阶段性，人才评估与筛选往往需关注其具有的创新创业能力，并考察人才所处行业的市场发展、产业规模与未来效益。因此，自由贸易港在海外人才引进的评估、筛选与引进机制上，需统筹宏观与微观，兼顾政府的引才政策和用人单位的实际需求，在人才分类与引入待遇规则上予以有机结合。

此外，“市场导向”的人才体系仍需强调和发挥政府的积极引才职责与作用。新加坡能够作为亚洲唯一进入《2019世界人才报告》全球前十的国家，与其2002年设立“科学技术研究局”招募顶级外国科学家、实施“环球校园计划”①Lo,William Yat Wai,“Think global,think local:The changing landscape of higher education and the role of quality assurance in Singapore,Policy and Society,Vol.33,2014,pp.263–273.，特别是建立由人力部和经发局共管的、在全球驻点的专门揽才机构“联络新加坡”承担建立海外人才数据库并予以持续跟踪与关注，并作为国内产业需求与海外人才供给的实时沟通平台密不可分②Kaori Iwasaki,“Singapore’s strategies for attracting highly-skilled foreign human resources:How does Singapore recruit foreign talent?”,RIM Pacific Business and Industries,Vol.15,No.56,2015,pp.2–27.。我国外专局于2016年开始建立海外人才数据库，建成后将会根据被雇佣者的专业领域、行业和居住城市等，为外籍专家与潜在中国雇主配对提供一个全新数据化平台。海南自由贸易港应积极利用与对接该数据库，根据自由贸易港重点发展行业、产业对未来人才技能的需求预测，定期发布“关键技能列表”，为海外揽才活动提供工作重点和活动方向。

（二）“高端产业人才”界定应以国家人才政策为主导

根据《外国人来华工作分类标准（试行）》，外国高端人才（A类）是指中国经济社会发展需要的科学家、科技领军人才、国际企业家、专门特殊人才等，符合国家引进外国人才重点目录与条件的“高精尖缺”的人才。这一高端人才标准是对我国之前“海外高层次人才”认定标准的较大扩展，从已有以国内人才引进计划和国际公认的专业成就认定标准为主，扩展至“符合市场导向的鼓励类岗位需求”“创新创业”“优秀青年”以及“符合计点积分”的人才类别，体现了人才认定与筛选机制中，国家引才政策与市场用人需求的结合，这也是其他国家高层次人才界定的主要方式。例如日本2012年推出的高技能外国职业签证（HSFP），就是一项结合市场导向与个人技能基础的“混合方案”式签证程序③David Green,“Japan’s Highly Skilled Foreign Professional Visa:An early assessment”,Meiji Journal of Political Science and Economics,Vol.3,2014,pp.11–24.，而德国居留法案第19条，亦将“高技能”的外国人才分为科学家、大学学术人员以及包括企业高管在内的高端商务人士，并以年收入最低6.3万欧元为标准④Federal Ministry for Economic Affairs and Energy(Bundesministerin für Wirtschaft und Energie).n.d.“Settlement permit–Highly qualified professionals”.Available at:http://www.make-it-in-germany.com/en/for-qualified-professionals/visa/living-permanently-ingermany/settlement-per⁃mit-highly-qualified-professionals.。

需要指出的是，目前试行的A类外国高端人才认定标准仍有可讨论之处，例如“符合市场导向的鼓励类岗位需求”的人才中包含“平均工资收入不低于本地区上年度社平工资收入6倍”的外国人，其与该类其他专业性人才标准相比，仅考虑工资收入是否不妥？以“40岁以下在国（境）外高水平大学或中国境内高校从事博士后研究的青年人才”作为“优秀青年人才”标准是否过于宽泛？都还需要在实践中进一步思考。因为在目前的制度设计下，A类人才来华工作许可无数量限制并可申请R字签证，此类人才定位基于国家人才政策而非完全基于市场需求，需符合国家长远产业、经济发展预判。因此，建议对A类人才中非符合公认职业成就的专业人才，应结合来自市场又高于市场、属于对市场的预期与未雨绸缪的“工作指导目录”（紧缺职业清单）予以动态拟定。

外国高端人才（A类）标准之一“入选国内人才引进计划的”，是与各地人才引进工作的主要制度衔接，根据《外国高端人才公认职业成就认定标准说明》，海南省“引进高层次创新创业人才办法”“引进科技创新团队实施办法”“引进海外高层次人才实施办法”以及“海南椰岛奖”作为海南省的“国内人才引进计划”标准。目前这四项政策中对引进人才的标准性规定整体较为粗放，特别是未结合地方具体引才需求做细化要求，不能很好地发挥人才吸引的指引功能。海南自由贸易港可根据发展需求与实际，针对生物工程、医药、海洋科学、新能源、新材料、电子信息、热带现代农业、金融业、旅游业、文化创意产业等重点和急需领域，前瞻性地、具体化地制定“高端产业人才”目录标准，使其既贴合自由贸易港的发展战略需求，亦为社会引才和使用人才提供指导。作为国家人才政策的体现，“高端产业人才”可不受年龄、学历和工作经历限制，实行“绿色通道”和“容缺受理”服务，在人才评估和筛选环节一般无需接受劳动力市场测试，并在居留与出入境管理上享受优先与便捷的安排。

（三）外籍专业技术技能与一般人员的引进应以市场需求为导向

《外国人来华工作分类标准（试行）》中规定的“外国专业人才”（B类）是指符合外国人来华工作指导目录和岗位需求，属于经济社会发展急需的人才；“其他外国人员”（C类）是满足国内劳动力市场需求，符合国家政策规定的其他外国人员，这两类人才来华工作许可数量限制分别根据市场需求和国家有关规定决定与执行。对这两类人才的引进机制，需将强化市场主体地位，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用作为制度构建的基点。

首先，与A类人才不同，B类与C类人才的引进以市场需求为主要标准，因此在制度设计上应对其适用“劳动力市场测试”。我国目前并未建立系统化的劳动力市场测试制度，海南自由贸易港可发挥“先行先试”的制度试点作用，考虑由用人单位对空缺职位进行劳动力市场测试，并在制度规则上对测试期限与区域、选择的媒体渠道等做出明确规定。

其次，在我国目前的A类和B类人才标准中，积分评估制作为市场化评价的主要体现标准，成为对国家人才政策标准的补充与通道。对于“经济社会发展急需”的B类人才，其积分评估制要素与权重的赋予应着重体现其“急需”性。有学者认为作为权重最高计分项的“国内聘用单位支付年薪”的高低与其所从事的工作是否符合我国经济社会发展需求并无必然联系①李伯轩：《引智新形势下外国人来华工作法律监管机制革新的原则与路径》，《当代经济》2019年第7期，第11-12页。。但从国际经验来看，年薪水平往往在积分体系中占有较大权重。而积分体系下“工作定向”与“地方性鼓励加分”则可成为未来自由贸易港在国内海外人才争夺市场上取得竞争优势的制度通道，需在目前“工作定向”区域仅限于“西部地区、东北地区等老工业基地、国家级贫困县等特别地区”上予以突破，并对作为“地方性鼓励加分”所要求的“地方经济社会发展需求紧缺特殊人才”尽快做出区别于“高端产业人才”标准的细化规定，可考虑以行业或职业作为基本分类依据，细化人才类别与名额，出台“紧缺特殊人才”的具体标准。

最后，对于“外籍专业技术技能人才”与“一般外籍人才”的引入，基于其市场需求导向的本质属性，天然需要发挥用人单位的主体作用，既要保障和落实用人单位在人才引进、培养和使用中的自主权，也要强化其用人责任。有学者提出的要让非研究型人才的认定权和部分资源配置权回归市场主体②钟瑜：《法治先行是自由贸易港建设的制胜法宝——专访中国南海研究院院长吴士存》，《今日海南》2020年第3期，第14页。，已随着积分评估制等外国人来华工作许可工作的展开而逐步得以实现。在目前的地方性实践中，“雇主担保函件”与“单位推荐”已成为外国人才获得签证、居留或永居资格的重要保证性文件，然而目前的这种担保函件仅针对外国人才的资质真实性，旨在降低其引进成本与风险，“雇主担保制”应具有更丰富的内涵与制度设计，即以承担责任的方式让雇主发挥作用引进其认为最具有价值的海外人才，雇主对人才筛选与评估负责，以便确保其能尽快融入本国的劳动力市场。自由贸易港在“外籍专业技术技能人员”与“一般外籍人员”的引入机制规则中，应明确用人单位担保义务的内容、范围与具体责任承担，并与外国人来华工作许可申请与在华管理机制相互对接。

（四）对外籍华人人才应建立务实的特别引进机制

外籍华人是外国人才的绝对主力和引才政策最重要的服务对象，只有涵盖和突出外籍华人优秀人才政策，外国人才政策才是完整和现实的①刘国福：《引进外国人才政策：严峻形势、重大挑战和未来发展》，《国家行政学院学报》2018年第4期，第25页。。我们的引才政策要务实、充分地体现外籍华人是海外人才绝对主力的特点，区分外籍华人与其他外国人，为其归国就业提供便利。邻国印度就针对散居在海外的大量人才积极推动了一系列措施，特别是通过向外籍印度人派发海外公民卡，而使其归国后享有和当地公民一样的待遇②Jan Peter Wogart,Margot Schüller,“The EU’s Blue Card:Will it Attract the Highly Skilled?”,GIGA Focus,No.3,2011,p.4.。自由贸易港未来的引才政策中，应对此做出相应的政策设计与倾向，吸收国内已有对外籍华人申请永居和长居给予突破性便利的实践经验，对外籍华人的来琼就业与出入境管理做出具有特别吸引性与便利性的规定。

四、海南自由贸易港海外引才机制中的海外人才停居留规则

以人才分类为基本路径，结合国家人才政策与市场需求的海外分类引才具体制度规则，需与海外人才的入境及停居留规则相互呼应、有机配合，并将其纳入海外引才机制中作为重要的制度组成部分。公安部于2016年推出支持北京创新发展的20项出入境政策措施，在为中关村吸引聚集更多海外高层次人才和创新创业人才上提供了较好的制度样本，海南自由贸易港需在其立法权限内根据地方实际与需求，对海外人才的出入境与停居留予以相应制度设计、突破与创新。

基于海外人才分类而对不同类别人才在永居、居留、签证与工作许可上，采取不同的待遇标准与管理是世界通行的做法。上述停居留规则与紧缺职业清单、劳动力市场测试与积分评估等人才筛选与评估制度也应有机关联、协同设计。新加坡对EP、Q、S、WP准证的持有人，在永居申请、就业配额限制、雇主是否需缴纳外籍工人税上给予不同对待③Kaori Iwasaki,“Singapore’s strategies for attracting highly-skilled foreign human resources:How does Singapore recruit foreign talent?”,RIM Pacific Business and Industries,Vol.15,No.56,2015,pp.2–27.，日本HSFP签证持有者比其他签证持有者在签证有效期、永居权申请及手续的优先处理上享有更多的便利与优惠④David Green,“Japan’s Highly Skilled Foreign Professional Visa:An early assessment”,Meiji Journal of Political Science and Economics,Vol.3,2014,pp.11–24.。我国目前A、B、C三类外国人才的分类仅针对来华工作许可制度，尚未与永居、居留与签证制度相关联。《总体方案》针对三类海外人才分别提出“更加开放的人才和停居留政策”“放宽停居留政策”“实行工作许可负面清单管理”的不同引进方针。因此如何在人才分类的基础上，对差别化的停居留与人才开放政策予以制度展开与细化，是引才工作落地的当务之急。

（一）引才性与社会需求性相结合的永久居留制度

永久居留权作为不受居留期限限制的一种资格，是东道国给予移民的最大福利和海外引才最重要的制度吸引。完善的永居权制度是我国有自信与能力广纳天下英才的体现，也是提升我国人才制度国际竞争力的重要基础。我国目前实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》存在永久居留资格审批缺乏客观公开的标准、以职位职称作为评估基础，以及高层次外国人来华任职单位范畴较窄等突出问题⑤陈敏，刘佐菁，江湧：《我国高层次外国人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期，第45-46页。。2016年我国《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，以放宽外国人才申请永久居留条件，吸引和集聚更多优秀人才为基本思想，以市场为导向作为人才永久居留申请的基本标准。对此《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）依据上述指导思想，将永居申请分为“引才性”与“社会需求性”两大类，并从总体上放宽了永居权申请标准。《行动计划》将允许外籍和港澳台地区技术技能人员按规定在琼就业、永久居留，作为探索构建与国际接轨的技能人才评价体系的有机制度组成。因此，与海外人才筛选与评价体系科学接轨，设立永居资格申请的认定标准，从而体现扩大开放与立足国情、计划与市场、服务与管理、国家需要与社会需要相结合的基本原则，是自由贸易港永居制度创新与突破的基本方向。

1.“引才性”永居

“引才性”永久居留制度聚焦于国家人才战略，突出“高精尖缺”重点，是世界永久移民体系中最重要的移民类别之一。《行动计划》提出，对符合认定标准的外籍和港澳台地区高层次人才及其配偶、未成年子女可直接申请永久居留，更是对“直接申请永久居留”的引才性永居提出了明确制度需求。

将“可直接申请”永久居留权赋予国家与市场亟需的高端人才，是国际人才竞争中最重要的人才政策举措。而对有申请权的高端人才的范围界定，则需对国家人才政策与市场需求予以统筹，并向前者倾斜。该类人群应属于最高层次的A类人才，但是否所有A类人才均有权直接申请，则取决于国家人才分类的目标指向与永居制度的容纳度。在德国，居留法案第19条所规定的“高技能人才”均可直接获得永居许可资格；而美国移民局对已获劳工部批准的永久劳工证申请案都予以批准①Roger Waldinger,Christopher L.Erickson,“Temporarily Foreign?The Labor Market for Migrant Professional in High-Tech at The Peak of the Boom”,Comparative Labor Law and Policy Journal,Vol.24,2013,p.484.。《征求意见稿》将具有永居资格直接申请人扩展为“为中国经济社会发展作出突出贡献”“取得国际公认杰出成就”，以及“因国家经济社会发展需要引进且符合一定条件”的外国人，后两项的具体标准由国家移民管理部门与外交、发展改革、教育、科技、人社等相关部门会商拟定，但目前其与“高端外国人才”（A类）的范畴关系尚不明确。

在我国的一些地方性实践中，对直接申请永居资格的人才予以界定成为引才创新的重大制度突破，例如根据《关于支持北京创新发展有关出入境政策措施的通知》，经中关村管委会推荐，对符合认定标准的“外籍高层次人才”及其配偶、未成年子女开通申办永久居留直通车，而“外籍高层次人才”的界定则根据中关村国家自主创新示范区的创新创业需求予以细化规定。具有永居直接申请资格的高端人才，应属于且低于A类人才标准，在国家工作许可人才分类标准之下，发挥海南自由贸易港先行示范区立法优势，将“高端产业人才”分类直接与永居直接申请资格相挂钩，通过科学的人才筛选与评估机制，保证“永居直通车”资格的享有者成为海南自由贸易港发展的重要人力资源，并能以“永居资格”的制度优势真正吸引到该类高层次人才群体。

2.“社会需求性”永居

以市场需求为主导的外国专业人才的永居制度的构建，同样需与其人才筛选与评估机制挂钩，推动建立以市场为导向的永居申请标准。《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》指出，要积极发挥市场在外国人才和智力资源配置中的主体作用，挂钩工资、税收和社会信用等市场评价要素，探索计点积分制等评价机制以市场为导向的人才永久居留申请标准。需要明确的是，在我国目前工作许可体系下的人才分类与评估机制中，积分评估仅为标准之一，而对于专业人才的永居资格申请中，积分评估应成为主要考核标准，二者分属不同制度体系发挥不同的功能。目前我国国家层面尚未正式出台永居资格积分评估制度的具体规范，海南自由贸易港对外籍专业技术技能人才永居资格申请的积分评估制设计，应在国家工作许可积分评估的大框架下，结合地方特定市场、产业、行业需求，有针对性地设计积分要素与权重赋予，在满足工作许可准入的一般条件下，通过永居资格的赋予吸引与调节外来专业人才。

同时，在社会需求性永居体系下，也需对外籍华人的永居资格予以特殊考量，对其进一步简化申请条件和审批流程，符合一定条件的或同等条件下优先获得审批。对自由贸易港重点支持的行业和领域工作的外国人，畅通从工作居留向永久居留的转换机制，根据实际需求，取消在琼就业外国人申请永久居留对单位类别和职务级别的限制，放宽居住时限要求。放宽外国优秀留学生在琼工作限制，为其毕业后在海南自由贸易港境内工作和申请永久居留提供渠道，并对投资移民和家庭人员团聚需求的永居予以主动调整和回应。

（二）“市场需求”主导的居留许可与便利的签证规则

1.“市场需求”主导的居留与工作许可制度

我国的社会发展趋势与现实国情，不应以永久性移民而应以临时移民为主，建设好客的新型移民国家或者中国现代的“客卿”制度②王世洲：《我国技术移民法核心制度的建立与完善》，《中外法学》2016年第6期，第1670页。。目前我国非永久性居留许可在国家层面仍由2004年的《外国人签证与居留许可规范》予以调整而未有实质性修改，其规定在中国境内工作的外国人，需按规定取得工作许可和工作类居留证件。然而，《，《外国人在中国就业管理规定》将向一般外籍人员发放工作许可时，“依劳动力市场的需求状况进行核准”的权力赋予劳动行政部门或其指定的专门机构（发证机关），该许可事项后经整合由外专局负责统一实施“外国人来华工作许可”①《关于整合外国专家和外国人来华工作两项行政许可征求意见函的复函》（人社部函（2015）264号）。，并以《工作许可指南》的形式，确立了A类人才无数量限制、B类人才根据市场需求限制、C类人才数量限制按国家有关规定执行的工作许可基本原则，通过与外国人才分类关联而间接考察市场需求。《总体方案》明确提出“对外籍人员赴海南自由贸易港的工作许可实行负面清单管理”，该清单是以行业、产业、领域还是以人才类别为基本标准，与国家层面B类、C类人才的市场需求与国家限制规定如何自洽则需谨慎探索思考。从实施工作许可的一般制度经验看，其具有较强的动态性、时间性与个案性，例如德国移民法明确规定颁发工作许可的审查内容，就包括雇佣外国人对就业结构、地区和经济部门的负面影响、雇佣外国人在雇主岗位上的不可替代性、雇主给雇佣外国人的工作条件与德国人相比的公平性等要素②陈迪：《德国移民法有关条款设计》，《国际人才交流》2012第11期，第44页。。因此，以“清单”的方式统一划定工作许可范围，且“负面清单”本身所具有的极大包容性是否符合工作许可制度的本质，值得深思。因此笔者认为，工作类及相关类型的居留制度应与工作许可做好制度对接，使二者有大致相当的适用人群范围。

此外，《，《总体方案》指出要放宽外籍专业技术技能人员停居留政策，《，《行动计划》更明确提出在琼工作的外籍华人可按规定签发有效期5年以内的居留许可。在居留制度的放宽与突破上，海南自由贸易港可借鉴我国已有的一些地方性实践做系统性筹划，对5年有效期的工作类居留许可，外国高端产业人才可直接申请签发（加注“人才”）；外国专业技术技能人员和外籍华人可凭工作许可和雇主担保函件直接申请，外籍华人还可凭创业计划等直接申请5年有效的私人事务类居留许可（加注“创业”）。在琼工作的外国人，如已连续两次申请办理工作类居留许可且无违法违规问题的，第三次申请工作类居留许可，可以申请有效期不超过5年的工作类居留许可。

2.凸显“便利原则”的签证规则

总体而言，我国给予海外人才的相互、单方、过境免签，以及口岸签证等入境待遇的适用范围、对象和期限都比较有限。《总体方案》提出要逐步实施更大范围适用免签入境政策，逐步延长免签停留时间；《；《行动计划》也进一步明确指出其他外籍人才可凭工作许可证明在口岸申请工作签证入境。从有利于外国人才便捷赴琼工作的基本主旨出发，自由贸易港海外人才签证制度可做如下尝试与实践：（：（1）以外国高端人才（A类）标准为签发对象的R字签证，未来应与自由贸易港“外国高端产业人才”类别相对接，并应积极争取向海口、三亚等市科技工业信息化局，下放向本辖区内邀请单位和受邀人才发放《高端人才确认函》的审发权限。（2）符合自由贸易港内高等学校、科研院所邀请的国外高校、科研院所、智库等单位相当于副教授、副研究员及以上职位的外籍知名专家学者，以及在境外设立分支机构的自由贸易港企业，其境外分支机构聘任的外籍员工，经由学校、科研院所及企业所在地政府相关部门出具推荐函，可以申请换发入境有效期不超过5年、停留期不超过180天的多次入境有效访问F签证。（3）对我国目前口岸签证条件予以制度突破，对外国高端产业人才未持签证来华的，可以向抵达口岸签证机关申请人才签证，持其他签证来华的，入境后可以申请变更为人才签证或者按规定办理居留许可；对外国专业技术技能人才，提前办妥工作许可证明的，可在抵达口岸申请工作签证入境，来不及办理工作许可证明的，可在抵达口岸凭受雇企业出具的邀请函件申请人才签证入境；对经海南省公安机关出入境管理机构备案的在琼企业邀请前来实习的境外高校外国学生，可以向口岸签证机关申请短期私人事务签证（加注“实习”）入境进行实习活动，持其他种类签证入境的，也可在境内申请变更为短期私人事务签证（加注“实习”）进行实习活动。

除海外人才引进与出入境管理的实体性条件与政策外，公开、高效与人性化的管理体制也是海外人才引进中至关重要的问题。海南自由贸易港应在《行动计划》提出的“高层次人才服务工作小组”的统一协调之下，就海外人才引进政策予以整合，协同作为小组成员的各相关政府部门，示范性地推出海外人才工作许可、签证与居留的“信息共享和联审联检”机制，并在海外人才管理职能整合的有利基础上，试点《被授权单位邀请函》《外国人工作许可通知》、Z或R字签证、《外国人工作许可证》、工作类居留证件的“三证”“四证”或“五证”合一①刘国福：《引进外国人才政策：严峻形势、重大挑战和未来发展》，《国家行政学院学报》2018年第6期，第26页。，从而作为深化海外人才管理体制改革的突破点和制度创新点。

五、结语

全球正面临百年未有之大变局，全球秩序重构背景下此消彼长的大国竞争的根本动力，是技术与生产力的变革。海外人才的引进不仅能带来重要的知识溢出效应，也能促进中外交流合作，推动各国共同发展和人类命运共同体建设。海南自由贸易港作为全面深化改革开放试验区，具有先行先试构建“具有全球竞争力的人才制度体系”的战略优势。以科学的人才分类管理为路径起点，建立国家人才政策与市场需求相结合的海外引才“混合模式”，针对外籍高端产业人才、专业技术技能人员与一般人员构建对应性分类引才制度规则，并在停居留管理上予以制度配合，是海南开展国际人才管理改革试点需首先解决的问题，也是本文所讨论的重点。当然限于篇幅，本文未做讨论的海外人才使用、管理、服务保障机制，以及创新创业良好氛围等，也是国际人才管理改革的重要制度组成部分，亦需在海外人才分类、引才的基本路径与制度选择架构下，进行协同化的制度创新与探索性的制度改革，从而作为分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的重要内容，彰显海南自由贸易港全面深化改革和扩大开放试验田的重要作用。