南海IUU捕捞：概念界定、治理依据及制度设计

王玫黎，陈 雨

（西南政法大学 国际法学院，重庆401120）

一、问题的提出：南海IUU捕捞带来的危害

第二次世界大战以来，随着人类对海洋的了解不断增多以及机动渔船和拖网渔业的快速发展，海洋生物资源开始被大量攫取。为保护全球海洋生态系统，国际社会在联合国的指导下不断完善国际渔业治理体系。但由于世界海洋渔业面临着捕捞能力过剩、渔业需求增高、近海资源耗竭等险峻形势，非法、不报告、无管制的捕捞活动（Illegal,Unreported and Unregulated Fishing，以下简称“IUU捕捞”）开始出现在全球各大海域。在南海，IUU捕捞活动长期存在。站在中国的立场，南海IUU捕捞整体上产生了两大负面影响。其一是其他国家，尤其是南海周边国家，在南海开展IUU捕捞活动的频率较高，严重侵犯了中国国家主权和权利①近年来，南海沿岸国中从事IUU捕捞的渔船数目多、活动频。2012年2-3月，一百余艘越南渔船进入南海西沙海域开展非法捕捞作业，侵犯了中国的主权和海洋权益，在多次驱使未能奏效的情况下，中国有关部门于3月4日依法查处了2艘越南渔船和21名越南渔民。2014年5月26日，在西沙群岛近海，1艘越南渔船强行冲闯中国981钻井平台警戒区并在撞击正在附近作业的1艘中方渔船后倾覆。7月3日，1艘越南渔船公然进入中国领海开展非法作业，中国海警船依法扣押该渔船及船上6名船员。2015年1月29日，多艘菲律宾渔船进入黄岩岛附近浅水区非法逗留且不服从中方管理，中国海警船随即对菲律宾渔船依法进行驱离。2020年1-2月，累计有311艘越南渔船进入我国南海海域从事非法捕捞活动。4月2日，1艘越南渔船非法进入西沙群岛海域进行侵渔活动并在冲撞我国海警船后沉没，渔船上8名船员被我国海警救起。。其二，这一现象无法得到有效治理直接损害着中国南海渔民的合法渔权②2011年10月18日，一艘菲律宾军舰进入我国南沙群岛礼乐滩附近海域并试图驱逐正在正常作业的中国渔船。2014年11月，菲律宾在我国南沙群岛海域非法抓扣中国渔船渔民，其国内地方法院以“非法捕捞海龟”为由判决9名中国渔民每人缴纳10万余美元罚款。2019年12月，中国渔船在南沙群岛有关海域开展正常作业，印度尼西亚将其认定为非法捕捞并召见中国驻印尼大使表示抗议。2018年起，为更好地保护海洋生物资源，我国对海洋伏季休渔制度进行了调整完善，并会在每年年初将休渔令向外界通报，但此举引发了周边国家的强烈反应。2020年3月，我国照例发布南海休渔令后，越南、菲律宾、印度尼西亚等国纷纷拒绝承认我国南海休渔令。。具体说来，南海IUU捕捞带来的危害集中于三个方面。

首先，持续的IUU捕捞严重破坏了南海生态环境。IUU捕捞最直观的危害就是南海渔获量锐减。2018年，我国南海捕捞产量同比下降8.5%，下降幅度为四大海域之最①农业农村部渔业渔政管理局：《2019中国渔业统计年鉴》，北京：中国农业出版社2019年版，第40页。。同时，IUU捕捞还导致渔业资源密度降低、渔业生物种类多样性水平下降。渔获物不仅在数量上越来越少，质量也逐渐降低。在渔获物中，幼鱼所占比例明显增多，不少成鱼也都出现了低值化、小型化的情况②郑苗壮，刘岩，李明杰：《南海生态环境保护与国际合作问题研究》，《生态经济》2014年第6期，第28页。。另外，相比于合法捕捞，从事IUU捕捞的渔船往往排污不规范，采取的捕鱼手段也具有极强的危害性，包括实施拖网捕鱼作业，利用氰化物、炸药、围网捕鱼，使用捕鱼聚合装置等③WWF,“Fishing Problems:Destructive Fishing Practices”,http://wwf.panda.org/about_our_earth/blue_planet,2021年1月2日访问。，这些不仅会给鱼群带来毁灭性打击，还会与其他人类活动等因素一道加剧损害海洋生态系统，更值得关注的是，这种破坏性已经远远超越了渔业资源的再生能力和海洋的自洁能力④麦贤杰：《中国南海海洋渔业》，广东：广东经济出版社2007年版，第154-160页。。截至2017年，南海海域监测的河口、海湾、珊瑚礁、红树林和海草床生态系统中，处于亚健康状态的系统已经占据50%⑤自然资源部南海分局：《2016年南海区海洋环境状况公报》,http://scs.mnr.gov.cn/scsb/gbytj/list.shtml,2021年1月2日访问。。此外，IUU捕捞对生态环境造成的损害还会作用于经济和社会领域，逐步造成渔民收入减少、渔业产业和生态观光业萎缩，从而引发一系列社会矛盾⑥APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,https://www.apec.org/Publications/2008/11/Assessment-of-Impacts-of-Illegal-Unreported-and-Unregulated-IUU-Fishing-in-the-AsiaPacific,2021年1月2日访问。。

第二，大量的IUU捕捞侵犯了广大南海渔民的合法权益。据不完全统计，1990年至今，南海周边国家在南海海域袭击、抢劫、抓扣中国渔船、渔民的事件达五百余宗，IUU捕捞渔船达千余艘、渔民一万余人，对我国南海渔民的正常生产作业造成了极大的人身损害和财产损失⑦王立兵：《南海渔民渔业发展报告》，载崔凤，宋宁而主编：《中国海洋社会发展报告（2017）》，北京：社会科学文献出版社2018年版，第185页；南海战略态势感知计划：http://www.scspi.org/zh/sitesearch?keywords=IUU,2021年1月3日访问。。长久以来，我国南海渔民始终将南海传统渔场视为最重要的生产资料。海洋捕捞属于高危行业，渔民们长期的海上作业不仅饱受设备故障、恶劣天气带来的事故风险和恶劣生活环境带来的健康风险，还面临着过度捕捞、海洋污染加重等因素导致的渔业资源锐减的困境⑧魏德才：《渔民与南海：我国南海渔民权益保护研究》，北京：法律出版社2013年版，第11页。。在这些背景下，周边国家的渔船在大肆非法捕捞的同时，严重干扰他们的正常作业，最终导致我国南海渔民的实际捕捞作业面积严重萎缩，进一步减少了他们的实际捕捞收益。

第三，间或的IUU捕捞不利于为和平解决南海问题营造政治氛围。和平解决南海问题是南海各沿岸国达成的重要共识，为促进南海地区和平、友好以及和谐环境之达成，首要是友好政治氛围的营造⑨《南海各方行为宣言》序言部分。。在渔业领域，处理好IUU捕捞问题是保持稳定政治氛围的重要内容。长久以来，我国在处理周边国家的IUU捕捞渔船时，始终保持高度克制，为与相关国家关系的维系或转圜创造着重要机遇。而我国渔民在南海传统渔场开展的正常作业反倒会被一些周边国家扣上“非法捕捞”的帽子，渔民或渔船也常因此而被周边国家非法抓捕或扣押。2012年4月10日，菲律宾军舰闯入南海黄岩岛海域，打着“维护国家主权”的旗号严重袭扰正在黄岩岛附近潟湖内正常作业的12艘中国渔船并非法抓捕了全部渔民，由此拉开了中菲两国关系不断恶化的序幕。在接下来的4年时间内，降至冰点的中菲关系直接影响到区域内政治氛围的平衡，严重阻碍了南海问题的解决进程，使区域的整体发展偏离了正常航道。除此以外，南海每年都在上演着因捕捞问题而引发的各种摩擦和纠纷。一旦把控不好，就有可能演变成为破坏南海和平与稳定的因素。

2021年6月1日，习近平总书记在中共中央政治局第三十次集体学习时强调，要用中国理论阐释中国实践，打造融通中外的新概念、新范畴、新表述。随着中国日益走近世界舞台中央，我国要广泛宣介中国主张、中国智慧、中国方案，从而在全球事务中发挥更大作用⑩习近平：《加强和改进国际传播工作展示真实立体全面的中国》,http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/01/content_5614684.htm,2021年6月3日访问。。在南海，为妥善应对IUU捕捞带来的各种危害，作为区域大国，我国有责任率先提出针对IUU捕捞的治理思路和举措，展示在南海单项治理中的中国策略，宣介中国思维。这首先要求在中国语境下对南海IUU捕捞作出正确认识。

二、南海IUU捕捞的概念界定

界定南海IUU捕捞，首先应考察国际上对IUU捕捞的现有理解。IUU捕捞包含了非法捕捞、未经报告的捕捞和不受管制的捕捞三种情况，根据联合国粮食及农业组织（FAO，以下简称“粮农组织”）渔业委员会的定义，非法捕捞是指在一沿海国管辖海域内，本国或外国渔船未经该沿海国许可进行捕捞的情况，也包括违反国家法律或国际法义务进行捕捞的情况。未经报告的捕捞是指违反沿海国相关规定未向其报告捕捞活动的情况，或在一区域渔业管理组织主管水域内开展捕捞作业但未予报告或违反报告程序的情况。不受管制的捕捞是指违反国际法上各国应当承担的海洋生物资源养护责任而开展捕捞作业的情况，或在一区域渔业管理组织主管水域内开展捕捞作业但违反该组织的养护和管理规定的情况①FAO,“What is IUU Fishing”,http://www.fao.org/iuu-fishing/background/what-is-iuu-fishing/en/,2021年1月2日访问。。

对于违反国家法律的非法捕捞，从本质上看，这里对“非法”的认定应分别基于沿海国的国内法规定以及普遍的国际法义务。对于因违反沿海国法律而被视为非法捕捞的外国渔船而言，这种认定需要严格依据沿海国对该外国渔船享有的属地管辖权。对于违反国际法义务的非法捕捞，则首先需要明确什么样的国际法义务是需要被各国渔船遵守的。对于加入了各区域渔业管理组织的国家的渔船而言，他们应当遵守作为成员国负有的各项义务，这一点系粮农组织渔业委员会专门强调的。但是对于未加入某些区域渔业管理组织的国家而言，他们的渔船则需要更为普遍的国际法义务予以约束。针对海洋生物资源捕捞，当前广为接受的国际法义务记载于《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）中，尤以“各国以合作方式为公海生物资源的养护采取必要措施”以及“闭海、半闭海沿岸国秉持合作原则以协调海洋生物资源”两项为主②Jensen T.Theilen,“What’s in a Name:The Illegality of Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.28,No.3,2003,p.539.。遗憾的是，这两项义务一来规定得相当笼统，二来性质上仅属于规劝性建议，对成员国而言并无强制拘束力。

南海是典型的半闭海，以第123条为例，本条第一句话的字面含义为半闭海或闭海沿岸国应（should）相互合作，按照文本解释、体系解释并结合《维也纳条约法公约》中解释之通则理解，这里的相互合作仅具有规劝性质。本条第二句话指出沿岸国为实现合作应（shall）尽力协调。此处虽具有强制意味，但置于体系中会发现，第二句话真正约束的是“合作的行为”，而非“合作的结果”③王玫黎，谭畅：《论闭海或半闭海沿岸国的合作：以南海为例——与克里斯托弗·莱恩博先生商榷》，《学术界》2016年第10期，第130页。。即成员国有促成合作的举动即为履约，合作是否实现则在所不问。需指出一点，上述观点介于“规劝性质说”和“强制性质说”间，属于中和理解，《，《海洋法公约》此处的留白从根本上造成了对本条国际法义务的多元解读均具有合理性，间接扩张了非法捕捞的概念，从而为现实治理留有余地。

对于未经报告的捕捞和不受管制的捕捞，就字面意义来说，二者违反的是沿海国或区域渔业管理组织与报告、管制相关的法律规定，所以从本质上看，未经报告的捕捞和未受管制的捕捞也可以理解为广义上的非法捕捞，也就是说，二者可以被视为非法捕捞的子范畴④国内已有学者提出了类似理解，但这种理解在国外研究中更为普遍。参见傅崐成：《海洋法专题研究》，厦门：厦门大学出版社2004年版，第126页；M.A.Palma,M.Tsamenyi and W.Edeson,“Promoting Sustainable Fisheries:The International Legal and Policy Framework to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,Leiden：Martinus Nijhoff,2010,pp.44-47;Jensen T.Theilen,“What’s in a Name:The Illegality of Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.28,No.3,2003,p.541;Ra⁃chel Baird,“IUU Fishing:An Analysis of the Legal,Economic and Historical Factors Relevant to Its Development and Persistence”,Mel⁃bourne Journal of International Law,Vol.5,No.2,2004,p.302.。据此，非法捕捞就有了广义理解和狭义理解之别，本文在讨论非法捕捞时，将非法捕捞理解为包括未经报告和未受管制的捕捞在内的广义概念。

对南海的IUU捕捞进行界定，还要充分结合南海现实。当前，IUU捕捞按照区域可划分为三类，一种是本国渔船在沿海国管辖海域内开展的IUU捕捞，另一种是外国渔船在沿海国管辖海域内开展的IUU捕捞，最后一种是公海上的各类IUU捕捞活动。在亚太地区，前两种类型的IUU捕捞最为常见，其中，又尤以狭义上的非法捕捞为常⑤APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,2021年1月3日访问。。聚焦南海，IUU捕捞现象最为猖獗的区域主要集中在北部湾中国海域、广东12海里领海基线以外30海里海域、海南岛东南海域、西沙群岛、中沙群岛东北海域以及南沙群岛西北海域，绝大多数的外国渔船来自南海沿岸国，其中又以越南、菲律宾为主①南海战略态势感知计划：http://www.scspi.org/zh/dtfx/1594260789,2021年1月3日访问。。

结合IUU捕捞在亚太地区呈现出的主要特征，本文中的南海IUU捕捞主要是指外国（主要是南海沿岸国）渔船在未经我国政府许可的情况下，进入南海相关海域开展非法捕捞作业，危害或威胁我国南海渔民合法权益的行为，以及虽得到我国政府许可，但未严格按照许可内容开展捕捞作业，危害或威胁我国南海渔民合法权益的行为。

三、南海IUU捕捞的形成原因

哥本哈根学派认为，安全议题往往不是凭空产生的，而是在实践中聚合而成的，一个议题是否具有威胁性并不要紧，要紧的是如何说服受众，让他们相信某一议题具有威胁性，而他们相信的过程便是安全化的过程②巴里·布赞，奥利·维夫：《地区安全复合体与国际安全结构》，潘忠岐等译，上海：上海人民出版社2010年版，第36-43页。。哥本哈根学派的代表人物奥利·维夫（Ole Waves）指出，国家行为体若欲增加安全议题，可通过扩大领域的方式实现③Ole Waves,“Securitization and Desecuritization”,Ronnie D.Lipschutz ed.,“On Security”,New York:Columbia University Press,1995,p.65.。在他看来，安全议题无需以客观存在的威胁为前提，因为存在性威胁更加依赖于主观，安全化就是这样一个自我指涉（self-reference）的实践④叶晓红：《哥本哈根学派安全化理论评述》，《社会主义研究》2015年第6期，第167页。。南海的渔业议题便是安全化的一个典例。近年来，在域内国家和域外国家的联合运作下，包括捕捞问题在内的整个南海渔业议题逐渐从过去的非政治议题转变为政治议题，伴随着国际行为体的日益关注和有意推动，南海的渔业资源开发争议已经从过去区域内部资源分配上的矛盾上升成为了威胁区域稳定的安全纠纷。

安全化理论认为，安全是消极的，是在常规的政治处理手段无法奏效时不得已采取的一种手段⑤朱宁：《安全化与非安全化——哥本哈根学派安全研究》，《世界经济与政治》2003年第10期，第23页。。从理论上讲，将某一议题安全化可以引起更多国家行为体的关注，使这一议题获得比其他议题更优先的讨论地位,从而助力于该议题的解决⑥Rita Floyd,“Security and the Environment:Securitization Theory and US Environmental Security Policy”,Cambridge:Cambridge University Press,2010,p.33.。但在实践中，安全化也可能在国家行为体间引发不必要的纠纷，至少在南海区域内，渔业问题安全化不仅未能达到理论上的效果，反而不同程度地激化了国家间矛盾。抛开政治操弄催化形成的安全化问题，造成南海IUU捕捞逐渐增多的因素众多，包括渔业资源减少、就业机会减少、政府政策驱动、海上界线未决、船旗国管辖效果不佳、渔业市况活跃、国家和地区管理滞后等。究其根本，主要原因则集中在三方面，其一是因渔业资源明显减少而引起的供求关系紧张，其二是南海海域的划界工作复杂异常，其三是南海沿岸国国内民族情绪高涨。

（一）供求关系的矛盾加剧不断

南海沿岸国渔业需求的快速增长与南海渔业资源明显减少之间不断加剧的矛盾是南海IUU捕捞频生的最主要原因之一。南海所带来的经济效益关乎国民生计，仅其中蕴含的渔业经济利益，就足以使得南海沿岸国为之竞争。南海所在的西太平洋地区是全球最主要的渔产品出口区，除文莱外，南海其他沿岸五国均为世界上最为主要的渔业生产国⑦据粮农组织统计，在全球25个海洋捕捞产量主产国中，中国和印度尼西亚分列前两位，越南位居第8，菲律宾和马来西亚列第10和第11位。FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018”,http://www.fao.org/3/i9540en/I9540EN.pdf,2021年1月4日访问。。随着东南亚的人口数量不断攀升，南海的渔业资源愈发难以满足本地区的消费需求。扩张的消费需求等同于巨大的经济效益，巨大的经济效益往往更易推动不受节制的捕捞开发，因此，南海渔业资源正在面临着逐步枯竭的危机。据粮农组织统计，截至2018年，南海所在渔区中约有17%的渔业资源是按照生物不可持续的捕捞方式获取的，易言之，南海中有相当数量的渔业资源是被完全或过度捕捞的⑧APEC,“Assessment of Impacts of Illegal,Unregulated and Unregulated Fishing in the Asia-Pacific”,2021年1月4日访问。。

如果说经济与资源困境是供求关系的变化带来的表面问题，那么民生困境则是供求关系变化引发的深层次问题。全球约有85%的渔民生活在亚洲，除了中国外，南海沿岸其他五国从事捕捞业的渔民数量在各自社会中的占比都十分庞大⑨FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018”,2021年1月4日访问。。随着南海渔业资源走向耗竭，这些传统渔民不得不面临着捕捞能力过剩、利润锐减的生存危机。直面危机，不论是主动探寻还是被动发觉，渔民往往会开始考虑进入争议海域开展作业这个选项。站在政府的角度，这些相当依赖海洋经济的发展中国家乐见渔民们主动拓展渔场范围以增加捕捞产量和渔业收入，这样不仅可以稳定渔民群体的经济来源，还可以实现利益最大化。

但是，这样的举措与渔业资源的可持续发展目标背道而驰。一方面，治理IUU捕捞在原则上已经成为国际社会的普遍共识，各沿海国逐渐规范化、制度化的治理模式将逐渐压缩IUU捕捞的生存空间，南海亦不例外。另一方面，南海捕捞能力过剩是事实，南海渔业资源锐减也是事实，IUU捕捞只能暂时钻得了各沿岸国因管辖海域存有争议而产生的执法空子，却无法破解其自身与渔业资源养护之间的天然矛盾，从而陷入“资源减少→IUU捕捞→资源再减少”的循环困局中，渔民也从原先的“受限捕捞”变成了“没得捕捞”，最终使生存危机恶化成为生存绝境。

（二）海洋划界的进程止步不前

南海的IUU捕捞问题不单是渔业问题，而是一个海洋权益分割的问题，这便是南海IUU捕捞的“外溢效应”。随着海洋价值不断提升，20世纪中后期开始，南海逐渐成为沿岸国的“必争之地”。虽然中国一贯强调对南海诸岛及其附近海域享有无可争议的主权、管辖权和历史性权利，但其他沿岸国在南海问题上的态度亦十分强硬。主权问题涉及一个主权国家的核心利益，任何一个主权国家都不可能接受“矮化主权”，所以在南海海域划界问题上，双边会谈往往缺乏政治基础，再加上划界问题牵扯的主体不止两个，这才使得整体上的划界工作陷入僵局。

南海海域划界进程止步不前的局面客观上为沿岸国渔民的捕捞活动提供了便利。一方面，南海海域界限模棱两可意味着各沿岸国主张的管辖区域发生重叠，虽然从沿岸国国内法看，在所谓的重叠区域开展捕捞作业属于明显的违法行为，但是从国际法上看，沿岸国对重叠区域这种“灰色地带”实施管辖缺少法律依据，因此，强行治理这些渔船不仅会引起船旗国的强烈反抗，在国际法上也很难援引有力依据。另一方面，越是在划界工作僵持不下的情形下，沿岸国越倾向在南海“增加存在感”以强化所谓的“主权”。在这一目标的驱使下，渔业捕捞被赋予了鲜明的政治色彩，这些渔民赴南海特定海域开展捕捞作业不仅仅是在争夺渔业资源，其背后更展现了沿岸国间的政治博弈。

时至今日，南海的渔业捕捞与南海主权已经牢牢融为一体，二者不可分割。在其他国家看来属于非法的捕捞活动，在船旗国看来则是合理合法的正常作业，在其他国家看来属于侵犯主权的行为，在船旗国看来则是毫无争议的权利行使。当每一个沿岸国都秉持这样的思维处理捕捞问题时，就会出现“各执一词”的局面。从这个角度看，南海海域划界进程的缓慢严重阻碍着IUU捕捞问题的实质性解决。

（三）民族主义的兴起推波助澜

民族主义是基于民族情感产生的一种思想，它往往展示着民族成员对民族命运的关切和民族决策的忠诚①李宏图：《西欧近代民族主义思潮研究——从启蒙运动到拿破仑时代》，上海：上海社会科学出版社1997年版，第7页。。在民族主义者看来，问题之间必然有着密切联系，再细微的问题也可能上升为影响民族前途的大事件，再小的妥协也可能给民族的存续招致巨大隐患②归泳涛：《东亚民族主义勃兴与中国周边关系的转型》，《国际安全研究》2013年第2期，第78页。。煽动民族情绪以开展强力捕捞治理的典型代表之一就是印度尼西亚。新一届政府成立以来，印尼实施了最为严厉的打击非法捕捞政策，对于其认定的IUU捕捞渔船，印尼的治理举措包括直接炸毁。这一方式将捕捞治理制度与民族主义情绪结合起来，展示了政府打击非法捕捞的决心和强大的国家实力，更重要的是凝聚了民族合力③赵岚，郑先武：《资源安全视域下南海渔业纠纷探析》，《亚太安全与海洋研究》2019年第1期，第80页。。印尼政府巧妙地借用民族主义来为自身所采取的激进政策正名，虽然在周边外交上遇到非常大的阻力，但政府在国内却获得了广泛支持。

南海的其他沿岸国虽然未像印尼这般，但也无一例外地通过利用民族主义情绪对外争取各种海洋权益。国家是民族事务的终极代理人，在处理对外事务时，国家利用民族主义情绪凝聚人心、动员社会是非常普遍的④王军：《民族主义与国际关系》，杭州：浙江人民出版社2009年版，第259页。。国家利益是民族主义的核心内容，正如上文所述，南海渔业问题表面关乎国民生计，背后则隐含着主权与领土的博弈。因此，这一问题很容易煽动起民族主义情绪，很多原本的小摩擦就会在这种情绪的裹挟下持续发酵，最终上升为地区的“安全议题”①赵岚，郑先武：《资源安全视域下南海渔业纠纷探析》，《亚太安全与海洋研究》2019年第1期，第80页。。到那一步，沿岸国政府很难完全摆脱国内民族主义情绪的引导，从而在处理纠纷时更易选择强硬式回应。

在IUU捕捞问题上，民族主义气焰的高涨不仅仅体现在片面打击外国渔船之上，还体现在允许本国渔船在南海肆意捕捞之上，从而为南海的IUU捕捞滋养泛滥的温床。在民族主义情绪的笼罩下，看似理所应当的捕捞作业实际上却严重侵犯了其他沿岸国的海洋权益，物理上的遏制手段虽然可以暂时制止IUU捕捞活动，但却难以从根本上安抚渔民的心理，反而会进一步激化他们的民族主义情绪，这种情绪蔓延到国内并迅速发酵，倒逼国家强硬表态，长此以往，沿岸国之间的战略互信会不断减少。

四、治理IUU捕捞的国际法依据与中国立场

（一）基础：《海洋法公约》

作为框架性公约,《海洋法公约》为各国在专属经济区内和公海上的捕鱼行为制定了最基本的规则框架②Irini Papanicolopulu,“International Law and the Protection of Fishers”,Angela Del Vecchio ed.,“International Law of the Sea”,Eleven Inter⁃national Publishing,2014,p.319.。这部具有划时代意义的法律文件标志着人类社会延续了几千年的“海洋自由”时代彻底终结，为沿海国得以在专属经济区以内水域管辖外国渔船提供了法律依据③归功于《海洋法公约》的出现，全球渔业管理受到了国际社会的重视，渔业资源的开发形式也从传统开发型逐步转变为养护管理型。参见薛桂芳：《国际渔业法律政策与中国的实践》，北京：海洋出版社2006年版，第44页；R.P.Anand,“Origin and Development of the Law of the Sea:History of International Law Revisited”,Leiden：Martinus Nijhoff,1983,p.423.。但是，《，《海洋法公约》中的渔业条款和规定是不充分的，尤其是关于洄游鱼类种群的规定，并不能解决由于管辖权变化而产生的渔业管理问题。洄游鱼类种群中矛盾最突出的是两类鱼群，一类是出现在两国或两国以上专属经济区之间的跨界鱼类种群（straddling fish stocks）,以及出现在沿海国专属经济区与公海之间的高度洄游鱼类种群（highly mi⁃gratory fish stocks）。为了适应渔业管理中出现的新情况，联合国和粮农组织又先后制定了两份国际条约，一份是《执行1982年12月10日〈联合海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》④“The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 Decem⁃ber 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks”(the UN Fish Stock Agree⁃ment),1995年8月4日通过，2001年12月11日生效。（以下简称《鱼群协定》），一份是《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》⑤“Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas”(the FAO Compliance Agreement)，1993年通过，2003年4月24日生效。（以下简称《挂旗协定》）。虽然后两份法律文件常被视为《海洋法公约》的深化，但时至今日，《，《海洋法公约》中确立的各项规则与原则已经被广泛地接纳为国际法规则，而后者的拘束力仍然局限在缔约国间。总体上看，虽然说这些国际条约并不是治理IUU捕捞的专门条约，但是其中仍然不乏对渔业资源保护的规定，这些规定为日后IUU捕捞治理的专门化提供了重要法律渊源。总结起来，这些规定分为两大类，一类是有关养护和管理的规定，另一类是有关船旗国义务的规定。

1.有关养护和管理的规定在《海洋法公约》的体系下，沿海国对专属经济区内所有生物资源和非生物资源享有主权权利。以渔业资源为例，沿海国本国渔船在专属经济区内享有专属的捕鱼权利，如若外国渔船想在专属经济区内开展捕鱼活动，则必须经过沿海国同意并严格遵守沿海国的相关法律规定。

《鱼群协定》则将区域渔业管理组织置于养护和管理跨界鱼群机制的核心位置，明确提出只有某一区域渔业管理组织的成员国或是遵守该组织确立的养护和管理规则的非成员国才有权利在该组织管辖的海域内捕捞这些资源，至于如何捕捞，则应由这些国家本着促进渔业资源可持续发展的目的相互协商⑥《鱼群协定》第8（4）条。。如果某一区域并不存在这样的渔业管理组织或虽然存在却尚未制定相关的养护和管理规则，这一区域内的沿海国则有义务设立这样一个组织并积极参与到该组织的工作中去，区域渔业管理组织的价值可见一斑⑦《鱼群协定》第8（5）条。。

2.有关船旗国义务的规定船旗国是渔业治理的重要环节，自然也包括了IUU捕捞治理。就船旗国责任的规定，《，《海洋法公约》要求船旗国与船舶之间必须建立真正的联系①《海洋法公约》第91条。。而且船旗国也应当对悬挂其国旗的船舶实施真正有效的管辖与控制，不论是行政上的、技术上的还是社会事项上的②《海洋法公约》第94（1）条。。同样地，起到补充作用的《鱼群协定》和《挂旗协定》进一步指出，船旗国判断其渔船能否开展捕捞作业的一条重要标准就是：该渔船是否能够切实履行《海洋法公约》和《鱼群协定》《挂旗协定》对其施加的各项义务③《鱼群协定》第18（2）条；《；《挂旗协定》第3（3）条。。

2015年，国际海洋法法庭全庭根据申请，发表了“次区域渔业委员会案”的咨询意见④此处提到的“法庭全庭”是相对于“分庭”的概念。国际海洋法法庭是根据《海洋法公约》设立的独立的司法机构，包括“海底争端分庭”和4个特别分庭，分别为“简易程序分庭”“渔业争端分庭”“海洋环境争端分庭”和“海洋划界争端分庭”。次区域渔业委员会案（Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission，Case No.21）是国际海洋法法庭首次“全庭”参与的咨询案件。咨询意见全文见https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-21/,2021年1月5日访问。。在本案中，法庭对依据《海洋法公约》对治理IUU捕捞时船旗国应当承担的义务做出了详细区分与说明。按照法庭的理解，船旗国义务可以大致分为两种类型，一是一般义务，二是特殊义务。一般义务最集中地列举在《海洋法公约》第94条之中，而特殊义务之核心则在于船旗国负有注意义务（obligation of due diligence）。

所谓注意义务，“乌拉圭河纸浆厂案”指出：如果缔约国负有制定有关法规或采取行政措施并执行它们的义务，那么缔约国当为之。该为之过程就是行为⑤Pulp Mills on the River Uruguay,Judgment,2010,ICJ,para.187.。联合国国际法院又进一步解释了注意义务，通俗地说便是缔约国不仅需要制定适当的规则和措施，还要执行这些规则和措施⑥Pulp Mills on the River Uruguay,Judgment,2010,ICJ,para.197.。由此说明，联合国国际法院并不关注行为或注意后的结果，而更重视过程。

国际海洋法法庭认为，所有船旗国都有负有保证悬挂有其国旗的渔船不在其他沿海国管辖的专属经济区内从事IUU捕捞活动的责任。此责任仅为保证责任，船旗国只要尽到行为或注意义务即可⑦Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission,Advisory Opinion,2015,ITLOS,para.129.。具体是指，船旗国应当竭尽所能预防悬挂有其国旗的渔船不在其他沿海国管辖的专属经济区内从事IUU捕捞活动，在船旗国已尽其所能的情况下，其保证责任的履行为国际法所承认。至于此时的结果如何，国际法在所不问。综上，以《海洋法公约》为核心展开的船旗国义务有着非常明显的“重心在前不在后”的特点⑧通俗地讲，船旗国的义务更在预防，只要船旗国可以证明其在预防方面确实已经尽了最大努力，那么其在此时的义务就已经履行完毕。也只有分析到这个地步才能真正理解为什么仅依靠船旗国是无法彻底有效地治理好IUU捕捞的。。

（二）核心：《港口国措施协定》

1.《港口国措施协定》的历史发展多年以来，无论是学术研究还是实践操作，船旗国在有效治理IUU捕捞活动方面被寄予厚望，但事实表明，或因没有意愿或因没有能力，船旗国很难真正起到有效作用⑨学术研究方面，以Judith Swan为代表的学者开始意识到，过去对船旗国的偏重并未使IUU捕捞治理效果取得进展。See Judith Swan,“Port State Measures to Combat IUU Fishing:International and Regional Developments”,Sustainable Develpment Law Policy,Vol.7,No.1,2006,p.40.实践操作方面，《，《鱼群协定》明确规定港口国有义务配合船旗国，船旗国却没有配合港口国的义务；《；《挂旗协定》则将促进全球渔业资源养护和管理的重心置于船旗国之上。See David J.Doulman and Judith Swan,“A Guide to the Background and Implementa⁃tion of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,FAO Fisheries and Aquaculture Circular,No.1074,p.2013.上文已经阐释了本文认为的船旗国无法发挥真正效用的原因，即船旗国义务的重心在前不在后，一个以“预防”为主的船旗国义务不可能从根源上消除IUU捕捞。。于是，学界和实务界开始将目光转移到了港口国身上，试图通过利用港口国建立起一道抵御IUU捕捞的防线。

任何外国渔船在进入任何一国的港口前都必须先获得该国的授权，这是很早就被确立的国际法规则。1986年“尼加拉瓜诉美国案”中，联合国国际法院清晰地指出基于主权，沿海国当然地有权提出入港要求⑩The 1986 Case Concerning Military Paramilitary Activities In and Against Nicaragua（Nicaragua v.United States of America）,Judgment,1986,ICJ,Rep.14 at 111.。后来的《海洋法公约》不仅再次确认了港口作为沿海国海岸之重要组成部分的法律地位，还承认了沿海国在其专属经济区内享有的主权权利⑪《海洋法公约》第11条，第56条。。这道天然的法理防线为港口国治理提供了一些过去船旗国治理很难具备的优势。

第一，港口国治理可以直击IUU捕捞的利益核心。港口国可以通过完善国内立法以严格限制IUU渔获的进入，同时，港口国之间一旦促成IUU捕捞区域治理一体化，这不仅将有助于这一区域对IUU渔船的整体追踪，区域市场的统一也将导致渔获价值下跌，产品供求关系出现矛盾，接着影响到IUU捕捞的收益，进而从根源上抑制IUU捕捞活动的开展①Emma Witbooi,“Illegal,Unreported and Unregulated Fishing on the High Seas:The Port State Measures Agreement in Context”,The Interna⁃tional Journal of Marine and Coastal Law,Vol.29,No.2,2014,p.294.。

第二，港口国有着相较于船旗国更加精准的数据收集和共享能力。一方面，申请进入港口的渔船数量是有限的，出于养护和管理的需要，这些渔船有义务按照港口国要求提交必要证明文件，港口国根据收集的文件将更有针对性地分析和检查。这种点对点的模式是船旗国很难做到的。另一方面，一旦港口国有合理理由怀疑某些渔船从事了IUU捕捞，可以依靠强大的数据共享系统立即将信息向其他港口国以及区域渔业管理组织通报，进一步压缩IUU渔船的活动空间。

基于法理可行性和自身优势，国际社会从《鱼群协定》开始，逐步将讨论的重点从过去的“船旗国为主”转向“港口国为主”②需要特别指出，从国内外学者的表述看，虽然都使用了类似于“港口国为主”这样的表达，但这里的“为主”并非指在管控IUU渔船时港口国发挥主要作用，船旗国发挥次要作用。而是指由于在过去港口国的作用未得到充分发挥，所以要更加关注对港口国作用的发掘，从而使得在研究的侧重上，从过去的重点研究船旗国而转向重点研究港口国。。2001年粮农组织制定出台《防止、阻止和消除非法、不报告、不受管制捕捞的国际行动计划》③“International Plan of Action to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”(IPOA-IUU),http://www.fao.org/iuu-fishing/international-framework/ipoa-iuu/zh/,2021年1月5日访问。（以下简称“IPOA-IUU”）。2005年，《，《港口国措施示范方案》④“2005 FAO Model Scheme on Port State Measures to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”(the Model Scheme),http://www.fao.org/3/a0985t/a0985t00.htm,2021年1月5日访问。（以下简称“《示范方案》”）诞生，粮农组织确定要将港口国治理规则以国际条约的形式固定下来。2009年，以《示范方案》为蓝本的全球首部为有效治理IUU捕捞而制定的国际条约《港口国措施协定》获得通过⑤“Agreement on Port State Measures to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,2009年11月22日在粮农组织大会第36届会议上通过，2016年6月生效。。这部法律文件被视为全球治理IUU捕捞的核心工具，是对强化港口国治理呼声的强有力回应，它的诞生标志着“港口国为主”的转向终于完成了从自愿性法律文件到强制性法律文件的跨越⑥《港口国措施协定》在序言中明确指出：“打击IUU捕捞应当基于船旗国的主要责任”。需要指出的是，港口国措施扮演的角色虽然愈发重要，但这并不意味着船旗国发挥的作用可以被忽略，事实上，只有坚持二者并重，才能形成有效的治理闭环，从而真正打击IUU捕捞，见后文。。

2.《港口国措施协定》的主要制度港口的使用以及信息交换与共享是贯穿整个协定的两条主线，理解这份协定的主要制度，也可以循着这两条主线。第一条主线又可进一步划分为三个阶段，入港前（prior to entry into port）、入港（upon entry）以及入港检查完成后（after inspection）。

第一，入港前的主要制度。基于港口国对港口的主权，所有驶入港口的外国渔船都应当预先按照港口国的要求提交相关资料，这些资料成为港口国查证的重要凭据⑦这些资料除渔船基本信息外，还应至少包括国际无线电呼叫信号、注册证识别码、船舶监测系统、国际海事组织渔船识别码、外部识别码等。详见《港口国措施协定》附件A。。港口国将根据提交的资料确认渔船是否从事了IUU捕捞并决定是否授权入港，这一环节可被理解为“识别”。对于有合理证据怀疑从事了IUU捕捞的渔船而言，港口国有权告知其他港口国以及区域渔业管理组织⑧《港口国措施协定》第8条，第9（1）条。。在这个阶段，信息共享能力是至关重要的，虽然港口国可以自行判断，但是与其他港口国以及区域渔业管理组织及时交换信息则将大幅提升识别的效率和准确率。

第二，入港的主要制度。对于这些预先提交的资料，协定规定判断的决定权由港口国享有，同时简要设置了判断的标准，即应当“有充分证据”，但对于实际操作的港口国而言，他们究竟应当持何种尺度呢？这一点协定不曾提及。对于那些资料存在明显问题的渔船而言，自然不必授权其入港。对于那些既没有充分证据证明其从事了IUU捕捞，又没有充分证据证明其未从事IUU捕捞的渔船，港口国可以持“检查目的”授权其入港⑨《港口国措施协定》第9（4）条。。但是这类渔船入港后将严格受到港口国的限制，虽然协定没有列举限制措施，却给出了一个很宽泛的标准：限制措施的效果应当与禁止渔船入港的效果一致⑩《港口国措施协定》第9（5）条。。另外，考虑到海上执法的难度，协定注意到仍然存在未经授权却擅自入港的情形，对此，港口国有权拒绝这类渔船利用港口对其渔获进行卸货、转运等，也有权拒绝提供加注燃料和物资补给等①《港口国措施协定》第9（6）条。。在这一阶段，信息交换的要求仍然存在。入港的所有外国渔船，港口国均应当及时地将信息通报给其他港口国和区域渔业管理组织，尤其是本区域的其他港口国。此举的根本目的在于确保至少在本区域内，不会再有港口接收可能从事IUU捕捞的渔船，即确保了这样的渔获至少不会通过本区域流入消费市场。

第三，入港检查完成后的主要制度。协定指出，除了对出于“检查目的”授权入港的渔船必须开展检查外，对于其他获得合法授权的渔船，港口国仍然有抽检义务，“有前科”的渔船应当尤其被关注，但抽检的比例不定②这类“有前科”的渔船主要是指曾经被拒绝入港的渔船、曾经被其他港口国或区域渔业管理组织通报从事了IUU捕捞的渔船以及有明确理由怀疑其曾经从事了IUU捕捞的。详见《港口国措施协定》第12（3）条。。与前两个阶段类似，对于这一阶段内获取的所有检查结果，港口国仍然应当及时地将信息通报给其他港口国和区域渔业管理组织。

协定的第二条主线就是信息交换与共享。协定不仅在各个阶段均提出了及时共享信息的要求，还专门提出了在相关多边和政府间建立一套由粮农组织协调的信息交流机制的构想。这套信息交流机制涵盖了三方主体：港口国、船旗国以及区域渔业管理组织，通过三方信息的交换与共享，区域内部将逐步实现IUU捕捞渔船的通报一体化、监测一体化、治理一体化，最终推动全球治理网的形成③Barbara Hutniczak,“Coordination between RFMOs on Mutual Recognition of IUU Vessel Lists”,Marine Policy,Vol.107,2019,pp.1-5.。《。《港口国措施协定》生效以来，粮农组织致力于推动这一机制的构建与发展。截至目前，这套机制已发展出了几套较成熟的制度，包括IUU渔船名单④IUU渔船名单试图将所有IUU渔船记录在案以便港口国和国际组织快速检索与查证，当前，全球主要区域渔业管理组织均制作了IUU渔船名单。IVL汇总信息：http://www.fao.org/global-record/information-system/rfb-iuu-vessels-lists/zh/,2021年1月9日访问。（IUU Vessel List，简称“IVL”）、船舶唯一识别号⑤船舶唯一识别号是指国际海事组织分配给一艘渔船在全球范围内的唯一编号。一旦授号，该编号将伴随着渔船的整个生命周期，据此保障了编号身后渔船的可追溯性。UVI申请系统：https://imonumbers.lrfairplay.com/,2021年1月9日访问。（Unique Vessel Identifier，简称“UVI”）、渔船监测系统⑥渔船监测系统作为一项新型监测方式，区别于传统监测方法，例如海面和空中巡视、船上观察员、航海日志等。粮农组织鼓励所有渔船均安装VMS设备，这套设备亦是永久安装和一船一号，VMS设备直接接入全球定位系统，从而向岸上用户发送渔船实时数据。VMS查询入口：http://www.fao.org/fishery/vms/zh,2021年1月9日访问。（Fishing Vessel Monitoring System，简称“VMS”）、船舶自动识别系统⑦船舶自动识别系统是指一种应用于船和岸、船和船之间的海事安全与通信的新型助航系统。AIS系统作为一种不用雷达探测也能获得交通信息的有效工具，将帮助沿海国构建海上交管和监视网络，以迅速识别外国渔船的航行信息。（Automatic Identifica⁃tion System,简称“AIS”）以及港口国措施数据库⑧港口国措施数据库则是由粮农组织建立的提供港口国治理措施查询服务的数据库。该数据库涵盖全球主要港口国，对各国之间相互学习与借鉴治理举措具有积极意义。Port-Lex查询入口：http://www.fao.org/fishery/psm/search/zh,2021年1月9日访问。（Database on Port State Measures，简称“Port-Lex”）。

可以看到，港口国所承担的义务“重心在后不在前”，是“治理型”的，这就很好地衔接了上文提到的“重心在前不在后”的以“预防为主”的船旗国义务。通过两者的相互补足，一个完整的“船旗国管辖/控制→船旗国竭尽所能开展预防→港口国措施→船旗国加强管辖/控制”闭环才能够成型，进而真正全方位地打击IUU捕捞，忽略前后任意一者，对于IUU渔民而言，都意味着仍然有机可乘。

（三）中国对待IUU捕捞国际治理文件的应持立场

1.《海洋法公约》是中国治理南海IUU捕捞的基础法律依据从古至今，我国对南海诸岛拥有无可争议的主权，对其附近海域也享有相应的管辖权。因此，外国渔船只有在得到中国政府的批准后，才能进入有关海域开展捕捞作业。在“南方蓝鳍金枪鱼案”中，联合国国际法院指出，对海洋生物资源的养护和管理就是保护和保全海洋环境的组成部分⑨Southern Bluefin Tuna(New Zealand v.Japan;Australia v.Japan),Judgment,1999,ITLOS,para.70.。而南海IUU捕捞直接危害的是南海整体渔业资源的可持续发展，因此，治理南海IUU捕捞理应成为区域各国保护和保全南海环境的重要工作，或者说为了保护和保全南海生态，各沿岸国都应当关注该海域内的IUU捕捞活动并致力于消除这一活动。为此，《，《海洋法公约》专门在第61条为沿海国制定了“生物资源的养护”条款，强调沿海国应当通过正当的养护和管理措施确保专属经济区内的生物资源的维持不受过度开发的危害。基于此，中国积极采取措施治理南海IUU捕捞是积极履行国际法义务的体现。

2.《港口国措施协定》是中国治理南海IUU捕捞的重要法律参考《港口国措施协定》的特点在于反复强调区域的价值，形象地讲，联动统一的区域将对全球IUU捕捞的治理起到堡垒性作用。南海也是这样，非常明确的是，治理好南海IUU捕捞绝不是靠中国一家即可实现的。只有区域内所有国家共同努力，才有可能真正减少南海的IUU捕捞活动。这里的共同努力离不开一个共同的平台。《港口国措施协定》正是这样一个已经搭建好的共同平台。截至目前，《，《港口国措施协定》共有66个缔约国，其中，南海沿岸国中，除了中国、马来西亚和文莱，其他三国均缔结，东盟十国中，除去老挝这个唯一的内陆国，剩余九国中有六国已缔结，放眼整个“10+3”合作机制，该协定的成员国也达到了8个之多，这直观反映出《港口国措施协定》在整个区域的认可度很高①“10+3”合作机制中，除去老挝，只有中国、马来西亚、新加坡、文莱四国尚未签署《港口国措施协定》。数据来源：http://www.fao.org/portstate-measures/background/parties-to-the-psma/zh/,2021年2月7日访问。。基于此，对待这样一份协定，中国应当持包容之态充分借鉴。究其原因，是因为协定已经架构起了一套IUU捕捞治理框架，且这套框架是可以操作且效果明显的。从这个角度讲，中国在治理南海IUU捕捞的过程中应当充分参考这份法律文件中的治理思路和治理举措。

五、中国治理南海IUU捕捞的制度设计

文章在第二部分提出，南海IUU捕捞主要是指外国（主要是南海沿岸国）渔船在未经我国政府许可的情况下，进入南海相关海域开展非法捕捞作业，危害或威胁我国南海渔民合法权益的行为，以及虽得到我国政府许可，但未严格按照许可内容开展捕捞作业，危害或威胁我国南海渔民合法权益的行为。结合南海IUU捕捞的成因和国际IUU捕捞治理实践，中国治理制度的设计可以考虑从国家层面、外国渔船的管理层面以及本国渔民的权益保障层面分别展开。

（一）国家层面的制度设计

自从2001年粮农组织制定IPOA-IUU以来，治理IUU捕捞开始进入全球视野。随后一段时间内，不少海洋大国相继颁布国家行动计划（以下简称“计划”）对IPOA-IUU予以响应，展示了对携手应对IUU捕捞带来的挑战的充分支持②这些国家包括美国、日本、澳大利亚、加拿大、韩国、泰国、马来西亚以及欧盟。http://www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/npoa/en,2021年1月9日访问。。我国在渔业治理方面并不缺乏具体的国内法规则，但随着IPOA-IUU的颁布，国际上存有的普遍疑虑是：在推动IUU捕捞全球治理这一议题上，中国似乎缺乏足够的政治意愿,也鲜少讨论自身的国际定位③Juan He,“Enhancing Chinese Law and Practice to Combat Illegal,Unreported and Unregulated Fishing and Trade”,Asia Pacific Journal of Environmental Law,Vol.19,No.4,p.20.。

2017年，农业农村部印发了《全国渔业发展第十三个五年规划》，文件仅在“提升依法治渔能力”章节简单提及“应当履行国际条约义务，依法打击和取缔非法捕捞行为”④农业农村部：《全国渔业发展第十三个五年规划》,http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/derq/201712/t20171227_6131208.htm,2021年2月7日访问。。相比之下，农业农村部制定的《2020年渔业渔政工作要点》更进一步，文件主动提及“应当推进落实联合国《2030年可持续发展议程》目标、推动加入《港口国措施协定》、加强与南海国家的双边合作”等事项⑤农业农村部：《2020年渔业渔政工作要点》,http://www.yyj.moa.gov.cn/gzdt/202003/t20200306_6338385.htm,2021年2月7日访问。，但仍然没有启用“IUU捕捞”这一术语，更没有形成完整的IUU捕捞治理体系。为有力回应国际社会的普遍疑虑，展示我国积极参与IUU捕捞全球治理的意愿，制定一份系统且全面的国家行动计划（以下简称“计划”）应当成为亟需完成的首要工作计划。

计划应当首先展示中国在参与IUU捕捞全球治理上的政治意愿，充分展示中国对IUU捕捞所产生的各种国内外危害的担忧以及对通过全球合作的方式解决这一问题的坚定支持。这种政治意愿需要被一系列更加具体的国内具体措施所强化。就具体措施而言，应当首先将IPOA-IUU落到实处，尽管IPOA-IUU仅仅是一份倡导性文件，但中国可以在对各项规定加以中国化阐释与转化的基础上，自觉履行IPOA-IUU中规定的符合国家利益的一些义务。例如，进一步加强中国作为船旗国的责任，通过引入各种行之有效的治理工具，包括港口国限制措施、市场贸易措施等；将IUU捕捞的治理目标、治理原则和治理措施融合进入渔业、环境、贸易等相关领域的法律规定中去；再例如，进一步厘清不同海域内针对IUU渔船的民事、刑事管辖权的管辖范围，有意识地丰富海上共同开发制度的理论论述，推动证成共同开发的国际习惯法属性；还例如主动选择性对接相关治理事项的国际最低标准。

（二）渔船管理层面的制度设计

结合南海IUU捕捞的定义来看，如何加强对外国渔船的治理是核心议题。结合《港口国措施协定》及其他国际实践看，无论是预防、制止还是消除，始终应突出监管和检查两方面工作的重要性。

必须牢固确立外国渔船进入中国南海管辖海域的信息报送制度。充分衔接《港口国措施协定》确立的入港制度，要求在任何外国渔船进入南海开展任何形式的作业之前，严格依据要求向渔业行政主管部门报送一切必要信息，渔业行政主管部门对已经取得外国捕捞许可证且符合其他条件的，或虽未取得外国捕捞许可证但已具备取得外国捕捞许可证资质且符合其他条件的外国渔船，可授权其入海捕捞①考虑到实践中的信息收集难度，现阶段可以考虑在“常态化巡航”的机制下，由海警对巡航中发现的可疑渔船展开信息调查。。为此，我国农业农村部与外交部联合相关部门在2019年1月发布IUU渔船名单，将247艘IUU渔船名单通报给国内各口岸以便实施港口国措施，予以监控，拒绝其入港开展加油、补给等活动②刘立明：《中国对IUU渔船说“不”——中国政府推动落实打击IUU渔船的港口国措施》，《中国水运》2019年第2期，第14页。。

对已获授权入海的外国渔船，中国海警局应严格执行海上监管和检查制度。中国海警局在南海海域内发现有擅自入海的外国渔船、获有授权却未遵守我国渔业资源养护和管理规定的外国渔船以及其他一切可疑渔船，均享有登临和检查的权利。对于已有明确证据表明渔船从事了IUU捕捞的，海警局有权依据《海警法》对涉事渔船采取包括责令离开、驱逐、罚款或使用武器等各种强制措施。此外，鉴于区域在IUU捕捞治理方面的重要价值，国家可以考虑承认已加入区域渔业管理组织制定的IUU渔船名单，并在其基础之上，积极制定中国IUU渔船名单制度，加强全国统一监管和区域信息交流，推动我国的渔船监管和检查工作与周边国家的关联更加紧密。

（三）渔民保护层面的制度设计

南海IUU捕捞的定义指出，IUU捕捞最直接损害的是我国南海渔民的合法权益。又考虑到南海渔民权益与国家主权和权利紧密结合③魏德才：《渔民与南海：我国南海渔民权益保护研究》，北京：法律出版社2013年版，第29-30页。。这就为渔民权益的保护提出了更严格的要求，切实保护渔民权益也显得更加迫切。以南海渔民为主体，就是要牢固建立起渔民从启程到返程的完整保障机制。

首先，要大力鼓励南海渔民赴南海传统渔场开展正常生产作业。可以通过建立以捕捞许可证为中心的申请、退出、流转制度调动渔民的作业积极性。在优先保证琼、粤、桂三省渔民实际需求的前提下，允许其他省市渔民赴南海渔场开展作业。明确获得捕捞许可证后丧失捕捞权的法定情形，避免份额闲置，实现资源最优配置。同时，渔业权属于财产权，捕捞许可证在本质上属于所有权性质④崔建远：《论争中的渔业权》，《法商研究》2005年第6期，第51页。，鉴于此，可以试点开放捕捞许可证流转市场，结合琼、粤、桂三省以及其他省市实际所需，允许捕捞许可证以拍卖、招标的方式实现流转。

其次，要积极保护南海渔民的正常生产作业，发挥后勤保障功能。国家要建立常态化护渔机制，进一步扩大南海护航范围，尤其要实现对冲突多发海域实施全程护渔。提升国家护渔能力不仅有助于加强对我国南海渔民的渔权保护，同时也是提升我国海上执法能力，积极应对南海周边国家海上执法力量不断升级的必要选择⑤近年来，以美国为首的域外大国高调介入南海事务，与越南、菲律宾等国不断加强海上防务合作，试图将南海问题上升为区域安全议题。2021年7月28日，到访越南的美国国防部长奥斯汀表示，美国将继续与越南加强安全合作，尤其将提升越南的海上执法能力，例如提供海警船、更新海上巡逻船只等。在访问菲律宾期间，奥斯汀承诺愿意为菲律宾升级海上护卫舰、为菲律宾海军提供军事训练和军事武器等。南海周边国家海上防务能力的升级将进一步威胁到我国渔民在南海的正常作业。建立常态化护渔机制、提升海上执法能力不仅是打击IUU捕捞活动的重要手段，也是我国进一步把控南海局势、维持海上威慑的必然选择。Mikhail Malitski,“Austin in Vietnam:Focus on Security Relations”https://usnewslatest.com/?s=Austin,2021年8月7日访问;Liu Xin,Fan Anqi,“Blinken,Austin em⁃bark Asian trips with China agenda on minds:US faces widening chasm with India,while SE Asian countries difficult to sway”,https://www.globaltimes.cn/page/202107/1229816.shtml,2021年8月7日访问。。同时，要加速渔船避风港和渔业生产基地建设，详细划分南海区域，确保主要区域建立有提供救助、资源补给的避风港口和生产基地，提升为南海渔民和周边国家渔民提供公共产品及服务的能力。

六、结论

IUU捕捞是南海渔业问题的重要组成部分。长期存在的南海IUU捕捞不仅严重损害了我国南海渔民的合法权益，也不利于我国海上主权和领土完整的有效维护。治理好南海IUU捕捞，首先应当梳理我国实施治理的国内法和国际法依据。尤其在国际法层面上，要充分宣介《海洋法公约》对打击南海IUU捕捞的指导性意义，明确列举出《海洋法公约》为缔约国确立的法律义务。同时，还要结合区域内的条约缔结现实，考虑《港口国措施协定》的参考价值。在治理制度的设计方面，可以考虑以南海IUU捕捞的定义为主线，从国家层面、外国渔船层面以及渔民保障层面分别展开。在国家行动计划的宏观指引下，尤其要加强对外国IUU捕捞渔船的监管力度，结合《海警法》积极开展具有威慑性的海上执法活动。在渔民权益保障上，则应当在常态化护渔机制下，探索建立捕捞许可证申请、退出和流转制度，充分调动渔民的生产积极性。