融通与互动：社会资本与协商治理的内在逻辑

常桂祥，陈东霞

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022；济南大学学报编辑部，山东 济南 250022)

推进国家治理现代化是我国全面深化改革的总目标。国家治理的本质是协商治理，协商谈判是治理的典型逻辑，互信合作是实现善治的不二法门，因而构建公共事务协商治理机制就成为推进国家治理现代化的战略选择。从社会资本维度研究公共事务的协商治理，可以为研究有关公共事务治理的一系列问题提供新思路。社会资本因背负了协商治理的使命更具活力，协商治理的实践也会因社会资本的有力支撑更加富有效能(1)黄晓东：《社会资本与政府治理》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第11页。。充裕的社会资本是协商治理得以有效运作的前提和基础，而有效的协商治理培育了公民的信任观念、参与意识和公共精神，能够提升社会资本的储量。因此，深入探讨社会资本与协商治理的内在逻辑，有助于推进国家治理现代化。

一、社会资本与治理的意蕴及关联性

社会资本与治理都是产生于人际关系之中的理论，皆具有公共属性。社会资本主要是指存在于人们关系结构中的信任、规范和网络，而治理意味着政府、企业、社会组织、公民等双边或多边的互动合作关系，是各治理主体通过协商合作化解利益矛盾和利益冲突的工作机制。社会资本与治理都是为了推进集体合作行动、实现公共利益，二者之间存在着密切的相辅相成、互相促进的关系。

1．社会资本的渊源与意蕴

任何概念的形成都有一个复杂的过程，皆是在前人研究的基础上不断凝练而形成，社会资本这一概念也不例外。在正式提出社会资本这一概念之前，已经有许多思想家关注和论述过社会结构、人际关系、社会观念等对个人或团体绩效的影响。亚当·斯密在《道德情操论》中，就将社会习俗和道德观与经济现象结合起来进行研究，认为美德带来的信任是商业社会联系的纽带。大卫·休谟在《道德原理研究》中，认为忠诚、真实是信任的根源，能够取得人们的尊敬并带来经济利益。托克维尔在《论美国的民主》中，用“合作的艺术”描绘了美国人对民间合作的热衷，这便于集中人民的力量走向繁荣。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中，提出新教中诚实、节俭等习俗以及联系紧密的社团对资本主义的兴起发挥了非常大的作用。齐美尔在《货币哲学》中，阐明了信任支撑了信用交易，为交易提供了极大的便利。上述研究为社会资本概念的提出奠定了基础。在社会科学研究中，最早使用“社会资本”这一概念的是翰尼范，因局限于当时的认识，他并未对“社会资本”的含义作出清楚的界定(2)崔巍：《社会资本、信任与经济增长》，北京：北京大学出版社，2017年版，第4-5页。。尽管在历史上早就有了社会资本思想的萌芽，甚至已经有人使用了社会资本这个概念，但是真正从学术意义上使用社会资本概念的是布尔迪厄。在他之后，科尔曼和帕特南等人，对社会资本的理论框架进行了前后相继、不断超越前人的丰富和发展，使社会资本成为社会科学中许多学科非常重要的分析工具之一。布尔迪厄、科尔曼、帕特南所建立的社会资本理论框架，“无论后来的学者如何使用社会资本进行相关研究，基本都没有超越他们所建立起来的理论框架。”(3)周红云：《社会资本与社会治理》，北京：中国社会出版社，2010年版，第3页。

布尔迪厄认为社会资本就是每个人占有的社会关系网络和获得的团体成员的资格。这种网络和资格是个人的一种社会资源，与物质资本一样能够获取回报，对个人实现自己的愿望和目标、提高社会地位、获得社会声望具有重要的帮助作用。在社会生活中，个人拥有的关系网络越广泛、获得的团体成员资格越多，他占有的社会资本就越丰富，获取的增殖效应就越高。布尔迪厄关注的重点是个人通过参加团体活动扩大社会关系网络，以不断提高社会收益。他很注重个体对社会资本的投资建构、运用获利，并强调通过频繁地社会交换和积极地参与社交活动不断地进行社会资本的自我再生产。布尔迪厄开创的从个人社会关系网络的视角分析社会资本的思路，被科尔曼等学者所继承并从个体层面拓展到集体层面。

科尔曼对布尔迪厄开创的社会资本理论从社会结构资源的功能出发进行了拓展和深化研究。科尔曼运用理性选择原理分析社会资本，认为社会资本是社会结构和社会关系的一个特性，无论对个体追求利益，还是促进集体合作都是非常重要的资源，有助于推动社会合作把事情搞定。科尔曼从社会功能的角度对社会资本的定义进行了详细说明：“社会结构资源作为个人拥有的资本财产，即社会资本。社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体。其共同特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素所组成；它们为结构内部的个人行动提供便利。”(4)[美]詹姆斯·S.科尔曼：《社会理论的基础》(上)，邓方译，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第279页。这个定义强调了社会资本具有社会结构的属性，阐明了社会资本的功能在于能够为个体或集体实现特定目标提供便利。虽然科尔曼的社会资本理论不尽完善，存在着一定的局限性(5)关于科尔曼社会资本理论的局限性，社会学教授亚历山德罗·波茨的评析比较具有代表性。参见[美]亚历山德罗·波茨：《社会资本：在现代社会学中的缘起和应用》，杨雪冬译，载李惠斌，杨雪冬主编：《社会资本与社会发展》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第124-125页。，但是科尔曼对社会资本理论的发展作出了很大贡献。他从集体角度研究社会资本，使我们认识到由于社会信任培养了集体行动情境中的合作精神，从而对集体行动的成功有所助益。通过科尔曼对社会资本理论的论述，使社会资本概念系统化了，并取得了重要的理论进展，使社会资本成为研究社会问题的一种新的解释范式。尽管在科尔曼的著作中没有使用“社会治理”“国家治理”“公共治理”之类的概念，但是他的社会资本理论已经蕴含着丰富的社会治理思想，对我们当今的公共治理具有重要的启示意义。其一，科尔曼认为随着人类的发展，社会基础和社会关系也会发生变化，这就启示我们随着社会的变化，公共治理的方式也要与时俱进地适度作出调整。其二，科尔曼在分析“社会最优状态”时指出：“达到社会最优状态的唯一条件是事件的控制权分布于与这一事件休戚相关的所有行动者之间。在这个区域内，存在着两个或两个以上行动者协调行动以增加利益的可能性。”(6)[美]詹姆斯·S.科尔曼：《社会理论的基础》(上)，邓方译，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第41页。由于事件的控制权分布在各个行动者手中，因此就有必要通过相互交换资源，以便实现个人利益的最大化。其实，公共治理的实质就是多元利益主体通过协商、沟通、妥协即交换资源的方式，寻求最大限度地满足各方利益的均衡点，最终实现公共利益的最大化，达到“社会最优状态”。其三，科尔曼将信任看作是社会资本的重要形式，信任程度对个体或团体行动会产生重要影响。公共事务协商治理的效果很大程度上取决于社会成员之间相互的信任度，共识的达成是建立在相互信任的基础之上的，社会成员只有相互信任才能寻求合作，只有合作才能实现互利。这就告诉我们，增强公共治理的有效性，必须建造社会信任。

在科尔曼社会资本理论的基础上，帕特南首次将社会资本理论引入到民主治理研究中，明确地将社会资本与民主治理结合起来进行考察，将社会资本研究推向了一个新高度。帕特南观察到，意大利北方地区存在着丰富的社会资本，因而带来了很高的民主制度绩效。而在意大利南方地区，由于社会资本贫乏，社会生活呈现出恶性循环的不良状态，民主制度绩效低下。基于社会资本与民主制度绩效存在着密切联系，帕特南指出：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”(7)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195页。这一定义清晰地概括了社会资本的典型要素主要包括信任、规范以及网络；指明了社会组织的特征体现为社会资本，包含着社会组织促进了社会资本生成的意蕴；明确了社会资本的功能在于加强群体活动的合作以便实现共同利益。因此，帕特南研究社会资本的范围已经拓展到了整个社会。帕特南运用大量证据，令人信服地证明了社会资本对民主进步具有重要的甚至是决定性的作用。他使用的社会资本概念具有很高的关注度，使人们对民主治理的社会逻辑有了更深入的理解，认识到民主治理需要从基层社会开始，鼓励公民之间的交往，尊重民间约定，支持民间组织的发展，以便提升社会资本的存量。

尽管各位学者对社会资本涵义的表述有所差别，但其指向是基本相同的，即都对社会信任、互惠规范、公民参与网络具有较高的认同度。纵观各种社会资本文献，信任、规范、网络是被广泛提及的词语(8)周红云：《社会资本理论述评》，《马克思主义与现实》，2002年第5期。。可以说，社会信任、互惠规范、公民参与网络就是社会资本最重要的要素。因此，我们倾向于把社会资本定义为：储存于社会关系之中的、能够通过合作推动协调和行动并给个体或集体带来收益的诸如信任、规范、网络等要素构成的社会资源。

2．治理的兴起及其要义

1989年世界银行在有关非洲的发展报告中，首次使用了“治理危机”一词。在世界银行治理政策的推动下，治理理念开始在国际上流行起来。让-皮埃尔·戈丹在《何谓治理》一书中，明确说明了“治理”是不同于“统治”的概念。他把治理看作是不同于旧式统治的一种前途光明的现代化，“如果说治理是一种权力，那它表现为一种柔性且有节制的权力”，治理具有“协商特征”和“注重谈判的管理风格”(9)[法]让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第3-4、90、96页。。治理理论的主要创始人罗西瑙，对“治理”和“统治”的含义进行了比较，他明确指出：“政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”(10)[美]詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军，刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5页。

联合国下属的全球治理委员会在1995年发表了一个研究报告，认为治理是政府、企业、社会组织、公民个人共同对相关公共事务进行良好管理的各种方式的总和，是使互相对立的利益相关者，能够通过谈判协商达成共识、找到合作途径和方式并采取一致行动实现共同目标的一个持续不断的过程。强调过程、注重协调、涉及公私部门、持续互动是治理的显著特征。全球治理委员会关于治理涵义的界定，具有一定的权威性和较高的认可度。

大概在20世纪90年代中后期，治理理论引起了国内学者的关注并展开了深入研究，认为统治与治理的区别主要表现在：(1)政府是统治的唯一主体，治理的主体既包括政府也包括企业、社会组织和公民；(2)统治具有强制性，治理兼具协商性与强制性；(3)统治主要依靠国家的法律，治理既依靠国家的法律也依靠自愿的契约；(4)统治权力是自上而下地运行，治理权力是上下互动或平行地运行；(5)统治的范围以政府权力所及领域为边界，治理的范围以公共领域为边界。(11)俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014年版，第2页。

纵观国内外学者对治理理论的论述，尽管研究的角度不同、研究的侧重点相异，但是关于治理的核心内涵是基本一致的，主要包括以下内容：(1)多元化的治理主体。面对某一领域的公共事务，所有利益相关者均能够参与其中。这些参与治理的主体包括政府、社会组织、公民、企业等各种公私行为体。这些领域相异、层级不同的公私行为体构成了复杂的治理主体结构。(2)多中心的治理基础。政府在公共事务治理中仍然发挥着主导作用，但政府不再是惟一的权力中心和统治权威，政府必须与其他治理主体进行合作，共同治理公共事务，建立政府管理、市场自主、社会自治相结合的多中心治理模式。(3)多样化的治理方式。既有行政强制方式，也有协商谈判方式；既采取正式的法规制度，也采取治理主体自愿接受的非正式的举措，正式的法规制度和非正式的举措在治理中都会发挥重要作用。(4)互动化的治理过程。统治过程强调自上而下的单向运作，而治理过程更注重各个治理主体之间的互动合作关系。(5)共赢化的治理目标。公共事务治理必然面对着不同主体的利益矛盾和冲突，正是由于存在着利益矛盾和冲突，才需要在互信的基础上，通过协商对话积极地进行沟通协调，以妥协宽容的心态，求同存异，互动合作，互利共存，最大限度地满足不同主体的利益要求，实现共赢的目标，携手前行，促进公共利益最大化，形成可持续的良好社会秩序。治理体系是不同的利益主体就共同关注的公共问题，通过平等协商、对话沟通，在互动合作的基础上作出选择的一种互利共赢机制。

自20世纪90年代以来，治理理论以及治理体系经过学术界的阐释并通过实践检验，已经成为当代世界许多国家应对复杂的经济、政治、社会问题，进行公共事务治理的新范式。面对可能出现的“市场失灵”和“政府失灵”，人们对治理范式寄托了很高的期望，希望通过社会组织和公民的参与以及政府与公民的合作，对公共事务进行新的治理制度设计，以应对复杂的经济、政治、社会问题，为社会转型和社会发展提供持续的动力。在当今社会变革中，政府作出的决策只有得到社会公众的广泛认同，才能切实贯彻执行，协力解决各种问题。这就要求人们对待公共事务，必须通过协商、对话、沟通，在形成共识的基础上采取一致的行动。这已经成为现实的必然，同时也促使政府积极地选择协商式的治理模式。

3．社会资本与协商治理的关联性

公共事务协商治理的成效，取决于社会结构中的政府、企业、社会组织、公民等治理主体的组合状态和结果。社会资本为相互关联的主体所共同拥有，“不同治理主体的组合与社会资本存在着双向互动。一方面，政府、市场和社会之间的组合方式和组合规则影响到社会资本的成长，另一方面，社会资本的存量和发展影响到它们的组合状态和结果。”(12)黄建：《社会资本培育与国家治理体系和治理能力现代化》，《理论视野》，2014年第8期。协商治理不是单一主体的行动，它需要多元主体的协同合作。各治理主体只有彼此信任，才能避免猜疑、减少摩擦，从而走向协同合作的治理之路。社会资本就是嵌入各治理主体之中的信任资源。因信任而合作，又因合作而加强了信任，由此信任与合作产生了良性的互动效应。此效应能够助力实现各治理主体的目标，提升国家治理效能。

社会资本理论主要关注的是人际关系中的信任、规范、网络等社会资源，而协商治理强调科学地处理政府、企业、社会组织、公民等治理主体之间的关系，通过治理主体之间沟通协商、宽容妥协、互动合作、达成共识、形成集体决策等方式实现对公共事务的有效治理。因此，“治理的本质与社会资本的内涵之间具有天然的契合性。可以毫不夸张地说，没有社会资本的治理不是良好的治理，同样，不建立在良好治理基础上的社会资本就会变成一种无本之木、无源之水的毫无意义的‘四不像’，整个社会就会重新陷入尔虞我诈的野蛮境地。”(13)唐亚林：《社会资本与治理》，《探索与争鸣》，2003年第8期。在公共领域中，需要个体超越其私利，关注共同利益，坚持理性商讨和积极行动的原则，怀有自己好大家也好的心态，谋求公共治理效益的最大化。可以说社会资本的孕育与协商治理的运行都以公共领域作为平台，均涉及到人与人之间的关系问题，皆为了破解集体行动困境，从而实现某一共同体的公共利益。协商治理的理想境界是达到善治，而善治既需要制度建构，也需要培育全社会的信任合作精神，要求政府与社会组织和公民基于信任对公共事务进行合作治理，这种合作治理的前提就是积累丰富的社会资本。社会资本既是合作治理良好运转的润滑剂，又是实现有效协商治理公共事务的重要资源；良好的社会合作和有效的协商治理也能够促进社会资本的滋长与存量的提升。因此，社会资本与协商治理具有非常紧密的内在关联性。

二、社会资本：协商治理公共事务的新维度

公共事务的良好治理是人类的共同追求，但是治理失效的情况始终伴随着人类的发展史。现实的治理危机表明，单纯地由市场提供公共物品，可能因公众的“搭便车”行为导致“市场失灵”；如果由政府垄断公共物品的供给，可能因政府的利己行为导致“政府失灵”。在此情况下，促使人们进行反思，对政府在经济和社会发展中的作用以及公共物品的供给模式进行重新定位。认为政府不能垄断公共物品的供给和公共服务的提供，在管理公共事务方面，政府应该积极地探寻与社会组织进行合作的手段和方式，要树立“管理就是协商合作”的治理理念，把市场机制和社会组织引入到公共物品的供给和公共服务的提供模式中。促进社会良好治理，满足公众对公共服务的需求，应该既要注重发挥政府的管理职能，又要重视发挥社会组织的作用，实现政府与社会组织的通力合作，将政府作为社会唯一权力中心的管理格局转变为政府、市场、社会组织、公民等多中心的治理格局，使政府与市场、社会形成协商合作的互动关系，共同为民众提供公共物品和公共服务，共同承担起公共事务的治理责任。

改革开放后我国致力于行政改革，以谋求政府管理能力和治理能力的提升，在社会各个领域开展了一系列的治理变革。通过对企事业单位、行政机构、公共事务管理、公共服务提供等方面的改革，使政府职能的市场化程度得以提高；通过依法执政、依法行政、法律监督等依法治国的手段和措施，使政府行为的法治化程度得以提高；通过决策听证、信息公开、建议反馈等途径，使政府决策的民主化得以提高；通过权力下移、扩大立法主体范围、加强基层民主建设等举措，使政府权力的运作由单中心的政府管理转变为多中心的自主治理(14)吴家庆，王毅：《中国与西方治理理论之比较》，《湖南师范大学社会科学学报》，2007年第2期。。这些改革成绩，是在依据本国国情并借鉴了治理理论的基础上取得的。

正处于全面深化改革时期的中国，经过许多有益的探索和革新，社会治理状况和人民生活得到了很大改善，但同时也面临许多发展中的问题。社会主义法治国家的形态尚未成熟，还缺乏有效的社会治理手段抑制社会失范现象，政府与人民之间的关系需要进一步理顺，官员腐败和贫富差距过大等问题尚未彻底解决，在社会交往中存在着蔑视规则和责任意识薄弱的状况，导致多元社会治理主体之间不能就共同利益达成共识，影响了社会交往关系的和谐。由于政府与市场、社会的边界和关系尚未完全梳理清楚，导致不能充分激发市场主体和社会组织的活力，影响了公民基本权利的保障。另外，社会公共服务质量需要进一步提高，改革发展的成果有待于实现公平分享，社会信任度需要进一步加强。要解决这些问题，构建有效的社会治理机制势在必行。为此，中共中央专门对加强和创新社会治理作出明确要求：增强社会发展活力，提高社会治理水平；改进社会治理方式，鼓励和支持社会各方面参与社会治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，通过基层综合服务管理平台及时反映、协调、满足社会各方面各层次的利益诉求；激发社会组织活力，处理好政府和社会的关系，明确社会组织的权责，保障社会组织依法自治，充分发挥社会组织在提供公共服务方面的作用；创新有效预防和化解社会矛盾体制，使民众诉求表达渠道畅通有序，切实保障民众权益(15)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，《人民日报》，2013年11月16日。。在中共中央的文件中正式用“社会治理”代替了“社会管理”的概念，反映了我们党坚持与时俱进，始终将人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，让广大人民群众共享改革和发展的成果，决心打造共建共治共享的社会治理格局。这一格局的打造，需要进行理论创新，寻求新的理论视角。由于社会资本理论强调人们之间的信任、互惠规范和参与网络，所以社会资本理论对社会治理面临的问题具有较强解释力，有利于提高社会治理效益。

从社会资本的角度研究公共治理问题是符合马克思主义基本原理的。对于人具有社会性的特点，马克思曾经明确地作出过论述，他说：“人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”(16)《马克思恩格斯全集》第46卷(上)，北京：人民出版社，1979年版，第21页。这说明，马克思承认人的社会存在，社会性成为人的本质属性。人的社会性决定了人与人之间必须交往与合作，而人类如何达到有效的交往与合作却是一个难题，这一难题作为政治学开创者的亚里士多德就已经有所预见，他说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”(17)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年版，第48页。针对人类面临的合作难题，公共选择理论的主要奠基者曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中，提出了“集体行动的困境”之命题。人类不仅拥有自己的利益，还具有共同利益，而共同利益的实现依赖于有效的集体行动。但是“集体行动的困境”可能导致集体行动无效。因为集体中的每个人有可能为了个人利益而不守约，或者希望依靠别人的努力使自己坐享其成即所谓的“搭便车”，这就使人们为了共同利益而必须进行的合作变得非常困难，造成了人们“集体行动的困境”。如何破解这一困境，实践证明无论是政府还是市场都不能单独破解这一困境。于是人们提出了治理理论，运用治理理论构建政府、市场、社会组织、公民等联合行动、同向发力的合作机制，形成利益共同体，以求破解“集体行动的困境”。那么这一合作机制如何才能构建起来？社会资本理论所探讨的正是这种合作机制何以构建的问题。正如帕特南所说：“在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现。”(18)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195页。埃莉诺·奥斯特罗姆也注意到社会资本对于破解“集体行动的困境”的价值和作用，她说：“社会资本是一种个体和个体间关系的属性，它增强了个体解决集体行动问题的能力。”(19)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《社会资本的含义及其与集体行动的联系》，叶鹏飞编译，载周红云主编：《社会资本与民主》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第114页。

人类面对复杂的社会关系，采取何种手段和策略才能有效地组织各种社会活动，以实现共同的目标、增进人类的福祉，这是摆在不同文化和历史背景下的各国政府面前的一个永恒的治理问题。由于人们之间的信任关系存在于社会结构和社会关系之中，而且能够创造价值、实现增值、为社会组织机制提供有机凝聚力，所以将人们之间的互信与互助称之为社会资本。人类在长期的交往中，如果能够形成互信与互助的情形，就会大大提高社会和谐程度，使社会资源有效分享成为可能。因此，社会资本就成为研究协商治理公共事务的新维度。

三、社会资本为协商治理提供社会资源和基础

协商治理依赖于政府、企业、社会组织、公民等治理主体之间建立协调的参与网络，在信任、对话、互凉、互惠基础上实现多元治理主体的真诚合作。协商治理所需要的参与网络，是多元利益主体通过持续互动和多次博弈而形成的一种合作共赢、横向互惠的关系，这一关系的形成和维护需要具备各利益主体认同的社会规范、互信的意识、自愿合作的精神等条件。这些条件正是社会资本所具有的核心内容，因而社会资本能够为实现协商治理目标提供重要的社会资源和基础。关于这一点，帕特南通过对意大利不同地区的考察，运用大量经验事实证明了社会资本对破解集体行动困境、提高政府治理绩效具有重要作用。弗朗西斯·福山敏锐地观察到，社会资本最重要的明显影响不是在经济方面，而是在社会和政治方面，他说：“社会资本对经济繁荣以及所谓的竞争力至关重要，但它对经济生活的更重大的影响不像在社会和政治生活方面那么容易察觉到。”(20)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，郭华译，桂林：广西师范大学出版社，2016年版，第333页。社会资本是政府与社会组织以及公民建立互信关系、实现对公共事务合作治理的纽带。只有储备充裕的社会资本，才能实现有效的协商治理，推动国家治理现代化的实现。

1．社会信任是协商治理的心理基础

信任体现了交往主体之间存在着相互信赖、相互认同、相互期望。信任是社会资本的核心要素，属于社会资本范畴的信任是一种社会信任。“所谓‘社会信任’不是指家里人之间的互相信任，也不是指朋友或熟人之间的互相信任，这种信任是人之常情，很容易得到。‘社会信任’是指对不认识的人、从未打过交道的人、今后也不一定会打交道的人的信任。……如果说一个社会中很多人表示‘社会上大多数人值得信任’，这个社会的信任程度比较高，其社会资本也因而比较高；反之，如果说一个社会里很少人同意‘社会上大多数人值得信任’的说法，其社会资本就非常低。”(21)王绍光：《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店，2008年版，第121页。协商治理是一种多元主体合作共治的治理模式，多元主体之间的信任是有效开展协商治理的基础。信任推动合作，合作催生互惠，互惠又进一步加强了信任，协商治理在这种良性循环中保持高质量的治理效果。人们之间的普遍信任是维持良好社会关系的关键因素，如果人们之间缺乏普遍信任，而是贯穿着欺骗行为，那么人际关系中就存在重重疑虑，必然导致人际争执甚至人际分裂，使社会关系瓦解。事实上，人们之间每一起成功的交往，都是建立在互信的基础上。可以说成功在于互信，失败在于互疑。信任关系反映了对他人或制度系统的可靠、真实、公平、正义、预期等怀有坚定的信心，是对他人或制度系统的属性具有心理的依赖，对未来的事情具有稳定的、明确的预期。人们之间在社会的各个领域相互交往与合作以及组织效能的发挥，都依赖于信任关系的建立。当整个社会普遍存在信任关系时，在协商治理公共事务的过程中，就会为合作行为提供强大的心理支持，为实现双赢或多赢的目标奠定坚实的基础，从而保证社会系统正常运转、社会整体协调发展，有效规避社会风险和社会危机。

社会的普遍信任度越高，就越有可能实现合作。合作包括个人之间的合作、组织之间的合作、个人与组织的合作、政府与公民的合作等。在协商治理公共事务方面，政府与公民在互信基础上的合作最为重要，是众多政治思想家一直致力于探讨的重要问题，也是人类面临的一个永恒问题。这一问题如何解决，是衡量社会进步的重要标准。政府产生于人民的授权，履行广泛的管理社会和经济以及提供公共服务等职能，承担着重要的社会责任。但是，政府的职能和责任只靠自身是不能很好地完成的，必须得到广大公民的支持和合作，政府才能履行好其职能、担负起应有的责任。

从公共治理的角度看，通过政府与公民双方的努力，建立政府与公民的互信关系，形成政府与公民的合作状态，就可以为政府和社会实现协商治理奠定坚实的基础。协商治理理论强调政府与公民的相互依赖关系和合作关系，此关系的形成依靠的是政府与公民的互信和回应。一方面，政府应该对公民怀有信任感，吸引公民参与公共政策的制定、执行和监督，同时对公民的诉求积极地作出回应。另一方面，公民应该主动支持政府的公共管理行为，信任政府兑现承诺，认同政府的管理效能。政府要取得公民的信任，就必须及时回应公民的诉求，提供令公民满意的高质量的公共物品和公共服务。“只有在民主政治的情形下公民与政府之间才能形成互信与合作的关系。……政府与公民之间有了互信与互动才能双赢，才能实现真正的合作，也才能保证公共利益的有效实现与正义社会的和谐发展。”(22)黎珍：《正义与和谐——政治哲学视野中的社会资本》，北京：人民出版社，2008年版，第247页。信任就是政府与公民真诚合作的黏合剂，具有促进政府与公民互动、增强社会凝聚力、提升政府治理绩效的功能。

2．互惠规范是协商治理的重要支柱

所谓规范就是做人做事的规则，是对人类相互交往行为的约束，人人接受规则的约束即遵守规则，才能达到互惠的结果。一般说来，规范可以划分为正式规范和非正式规范。正式规范是人类自觉地、有意识地设计的一系列法律、法规及契约，对人类行为具有“硬约束”作用。非正式规范是人们在长期交往中逐渐形成并相互认同的伦理道德、价值观念、风俗习惯等自我实施的行为准则和标准，对人类行为具有“软约束”作用。

正式规范中的法律、法规以国家强制力为后盾，对人们的各种行为和关系进行约束，把社会成员和组织的行为限定在社会秩序所要求的范围内，保证社会秩序稳定、有序。契约是两个以上主体基于互惠原则达成的具有法律效力的协议。虽然契约的达成以自由同意为基础，但是契约一旦签订，就对签约者的行为具有了法律上的约束力。非正式规范中的伦理道德、价值观念、风俗习惯等具有自发性和互惠性的特征，是社会成员进行自我约束的自律力量。正式规范和非正式规范是社会秩序的稳定器和调节器，共同维护着社会秩序，防止社会失范、失序。在协商治理过程中，互惠规范保证了各个社会成员在社会安定有序的环境里能够各负其责、各得其所。规则和制度为人们之间进行交往与合作提供了一系列行为准则，对人们的行为产生重要影响。“依据规范，我能预测别人对我的某种行为可能出现的反应，因此在行动或不行动之间，我会做出选择。同时，我也可以对其他人的行为进行判断并作出反应。因此，社会规范在某种程度上导致了行为的可预测性。一方面，行为本身具有可预测性，即行为规范。另一方面，即使出了问题，也能有相应的保障机制。”(23)田野：《从社会资本角度论推进社会治理能力现代化》，《中共福建省委党校学报》，2017年第11期。人们依赖规则和制度规定的行为准则，对交往与合作的结果具有可预测性，使多元化的利益得到整合，促使利益相关者之间形成有效互动，从而能够降低交往成本、提高合作效益。如果缺乏互惠规范的社会资本，协商治理公共事务也就失去了支撑力量，人们只能在不可预期的环境里盲目行事，导致社会陷入无序状态。因此，保障社会稳定有序发展，吸引多方主体参与，统筹社会公共资源，打造共治共享的协商治理格局，必须加强互惠规范的社会资本建设。

3．公民参与网络是协商治理的动力源泉

公民参与网络是基于互信、互助、互惠等所构成的关系系统，它是人们之间进行交往和沟通的桥梁，反映了公民的自组织能力。公民参与网络属于横向参与网络，在这种网络中各参与主体具有平等地位，容易产生互动效应，有利于在各参与主体之间建立起互信与合作的关系，进而形成互惠规范。帕特南认为，横向参与网络是“社会资本的基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作”(24)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203页，第102-103页。。在平等、宽松的氛围中，公民能够积极参与公共事务协商治理，可以为公共事务持续良好治理提供不竭动力。公民参与网络的载体主要是各种社会组织，因此，强大的公民参与网络能够为政府与社会组织，在协商治理中实现良性互动架设具有可操作性的沟通平台。公民通过参与网络可以把各自的利益要求、愿望、建议等集中起来反映到政府，使政府清楚地了解公民的需求，以便修正公共决策，完善公共服务。政府利用参与网络可以与公民进行顺畅沟通，向公民解释政府意图，换取公民对公共政策的支持。总之，通过公民参与网络这一渠道，公民能够广泛地参与到公共事务治理之中，推进政府与公民之间的相互理解，促使政府与公民形成协同治理的格局，实现协商共治、合作共赢，共同致力于提高公共事务的治理绩效。

公民参与网络还能够为培养公民的民主意识、合作信念、团队精神等公民素养提供适宜的场域。公民通过参加各种社会组织，在实现个人社会化的过程中，切身体验到合作互助的益处，从而使公民素养得以大大提高。关于公民通过参加社会组织实现互助的情形，托克维尔早就观察到了，他说：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。”(25)[法]托克维尔：《论美国的民主》(下卷)，董果良译，北京：商务印书馆，1988年版，第636-637页。如果政府越是取代社会组织的地位而包办所有事情，那么公民就越是不想参与公共事务，越是依赖政府的援助。发挥社会组织的作用，有利于加强公民互信与合作，与政府一起共同致力于公益事业，解决社会公共问题。对于社会组织的作用，帕特南认为：社会组织“培养了其成员合作和团结的习惯，培养了公共精神。……培养了参与人合作的技巧和在集体劳作中共同分担责任的意识。……可以使人学会自律和欣赏成功的合作带来的喜悦。”(26)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203页，第102-103页。公民的公共精神有助于提升民主政府的效率和稳定性，并且与协商治理的质量具有密切的联系。由社会组织组成的公民参与网络，使公民的感情和观念得到了更新，心胸更加开阔，更有社会信任感，在互利互惠的行动中加强了彼此理解，提高了公民合作行为能力。公民参与网络也是公民有效自治的前提条件，它增进了公民的利益表达和利益集结，体现和促进了有效的社会合作，推动了有效的民主治理。正因为如此，习近平在阐述加强和创新社会治理时要求：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”(27)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第49页。公民以社会组织为载体，对与自身利益密切相关的公共事务积极参与治理，体现了公民扎根基层社区，进行自主行动、自我管理、自我约束。这对培育公民的自尊自信、理性平和、积极向上的良好心态具有重要作用。托克维尔指出：“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。这便是：要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身分平等的扩大而正比地发展和完善。”(28)[法]托克维尔：《论美国的民主》(下卷)，第640页。以社会组织为载体的公民参与网络，是协商治理背景下社会关系的基本状态，其目标是反映和维护特定社会成员的利益诉求，实现这一目标依靠的是网络成员的积极参与和团结合作。公民参与网络通过发展公民之间的沟通和交流，锻炼公民进行自主管理的技巧，培养公民之间平等协商、团结互助的精神，以此增强社会的整合力和凝聚力。公民参与网络中的社会关系，是政府、社会组织、公民等治理主体通过持续互动而形成的一种合作与互惠关系，因而是政府与公民沟通的桥梁，是政府与公民进行合作的重要资源，也是政府与公民保持和谐关系并协商治理公共事务的强大动力。

四、协商治理有助于社会资本的培育

社会资本为协商治理奠定了良好的基础，但是从另一个方面而言，在政府改革的理论和实践中发展起来的协商治理观念及其应用，也能够为社会资本的培育和积累提供精神和实践经验的支持。治理理论的确立，表明了从运用政府权力对社会进行统治，转变到政府与非政府多个主体通过协商合作完成各项政策指令。治理理论与实践蕴含着协商性和协作性，其目的在于建构非政府主体对政府的信任以及非政府主体之间的互信，在治理公共事务方面达成共识的基础上进行合作，实现公共利益最大化。

1．协商治理能够为社会信任提供重要保障

协商治理通常被认为是制度化和模式化的对话、沟通、讨论的过程，这一过程蕴含着包容性和平等性，参与协商治理的主体要承担陈述利益诉求理由的责任，“即参与者彼此负责，而不是对协商过程之外的人承担责任。它们包括：提供协商过程中所有人都能接受的理由；倾听并真诚回应他人的理由和观点；尽力达成所有人都能接受的意见。”(29)[英]马修·费斯廷斯泰因：《协商、公民权与认同》，王勇兵译，载陈家刚选编：《协商民主》，上海：上海三联书店，2004年版，第314页。协商治理过程应该发挥平等化的作用，参与者需要认真考虑所有观点的要求，使协商治理成为对每个参与者的观点都要认真考虑的论坛，协商结果应该容纳每个参与协商者的观点，参与协商者的目标应该是相互融合的，从而为确立合理妥协的协商观念创造条件。协商治理就需要这些特定责任，此责任是组织或共同体成员所共有的。

在协商治理过程中，政府要鼓励社会组织和公民参与治理，公民作为治理的主体具有自主性，因而需要对自己负责。在公共领域中，公民既享有权利也要履行义务和承担责任。政府通过与社会组织及公民进行沟通和对话，一方面可以使政府更好地了解社会的需求和公民的意愿，另一方面也便于社会组织及公民加强对政府的监督，使政府勤政为民，以高度负责的态度更好地为公民提供高质量、高效率的公共服务，从而增强公民对政府的信任和信心。公民对政府的信任和信心又可以促进公民彼此间的信任感。政府的职能就是治理国家、治理社会，要想取得良好的治理效果，必须赋予公共利益以实质内容的政治制度，这一政治制度的道德基础根植于人们的各种需要之中。一定程度的共识是任何共同体存在的先决条件，协调合作和服从纪律的能力对协商治理至关重要，团结、精神、道德、纪律等对提高协商治理绩效都是不可缺少的，每个参与协商治理的主体都应该为实现共同的目标而自愿约束自己的利益，要认识到政治制度的利益与公共利益是一致的。社会文化与政治制度是一种辩证的关系，能够建立和维持共同体就意味着“信任制度化”，“增进社会成员中普遍存在的互信感”是政府的基本功能。“若社会文化中缺少信任感，那么公共制度的建立必将遇到难以克服的阻碍。缺少安定与有效政府的社会，其公民之间一定缺乏互信感，缺少对国家和公共事业忠忱，也不具备组织技巧与能力。这种社会的政治文化，充满了怀疑、妒忌。”(30)[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平，杨玉生等译，北京：华夏出版社，1988年版，第28页。一个国家的政治生态只有充满了信任和合作的气氛，才能通过人们的相互信任克服焦虑和猜疑情绪。在协商治理的过程中，通过政府与社会组织、公民的长期合作，可以培育公民的公共精神，激发社会组织和公民的自主性，在组织化、制度化的协商合作中，满足人们的道德需要和利益需要，从而使社会信任得以维持和巩固。协商治理实质上就是民主治理和法治治理，法治既规范公民行为，也制约政府行为，政府和公民都必须依法参与协商治理，以维持良好的社会生活秩序，因而法治是协商治理的基本要求和重要准则，对于创造和维护社会信任具有不可忽视的作用。“透明的法治会给陌生人之间的信任创造基础，……一个普遍的、得到公正实施的法治，能为彼此无关的陌生人提供合力工作和解决争端的基础，从而扩大信任半径。”(31)[美]弗朗西斯·福山：《大断裂：人类本性与社会秩序的重建》，唐磊译，桂林：广西师范大学出版社，2015年版，第245-246页。运用法治方式对社会资本的要素及其行为模式作出明确规定，可以有效防止公共权力随意介入人际关系和社会关系、避免特殊利益侵害公共利益，这对于维护公共利益和社会信任具有重要的保障作用。

2．协商治理能够促进社会规范形成

协商治理的实践能够培养参与协商治理主体的道德素质，促进社会规范的形成。协商治理内在地要求各参与主体平等相待，相互尊重，相互包容，理性地对待各方的意见和建议，以便达成共识，实现共同利益，这本身就蕴含着各参与主体必须具备遵守社会规范的美德。持续的平等协商也会增强社会规范的合法性，培养参与主体的妥协精神和节制个人欲望的意愿，这有利于促使参与主体自觉遵循社会规范，自愿为实现公共利益做出妥协，使社会组织和公民能够实现自我管理，由此推动社会规范的确立，提升社会规范的有效性。成功的协商治理不仅依靠法律，还需要依靠参与主体的自我约束，如果各参与主体“不能彼此忍让、相互尊重，或不能遵守他们自己设定的法律，他们将需要一个强大而且强制的国家来维持社会秩序。如果他们不能为共同的目标团结，那么他们将需要一个干预性的政府来提供他们自己无法提供的组织形式”(32)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，郭华译，桂林：广西师范大学出版社，2016年版，第335页。。人类从本性上来说是社会性动物，与生俱来就具备解决合作问题和创立道德规范以约束个体选择的能力，人类能够在个体追求利益目标和同他人的互动中自发地形成秩序，也有着足够的理性来创立使人类得以共生共存的文化规则。诚实、可靠、守信、互惠等，至少在原则上几乎为所有人尊崇，并在多数时间里为大多数人所奉行。但是当自发性群体规模过大时，就会面临各种公共物品问题，例如：谁能参与规则制定的协商、谁能监管搭便车者、谁来执行规范等等，就会变得束手无策。“当我们考虑到人生的一切必不可少的事项时，我们就显然看出，人天然是个社会的和政治的动物，注定比其他一切动物要过更多的合群生活。”(33)《阿奎那政治著作选》，马清槐译，北京：商务印书馆，1963年版，第44页。人类不仅是社会性动物，还是政治性动物，都生活在一定的政治共同体中。政府是协商治理的主要主体，对于纠正和弥补自发秩序的不足是非常必要的，政府在防御和保护财产权方面能够提供相应的公共物品。政府可以直接通过立法来创造规范，可以为平稳的市场交换创造条件，从而为自发秩序的扩张创造条件。有政府的可靠保护，买卖双方可以进行远距离的交易，投资者能为赚取远期收益而进行投资，即使出现欺诈行为也有所依靠。从政府本身来讲，诚实、可靠、守信、互惠等社会美德，尽管对政府而言非常重要，但政府需要更高级的美德，例如无畏、果敢、政治才能以及在政治上的创造性。政府不仅把从社会中涌现出来的规范确立为法则，而且还要创立政治生活中的新模式和新秩序(34)[美]弗朗西斯·福山：《大断裂：人类本性与社会秩序的重建》，第234-239页。。

3．协商治理能够拓宽公民参与网络渠道

协商治理是一种理性的治理形式，参与协商的各方是平等的、自由的，对自己的主张提出相关理由说服他人或者转变自己的偏好，在充分考虑公共利益的基础上理性地做出决定，以便达成共识。协商治理公共事务不是以满足个人愿望为目标，而是寻求共识，形成公共政策，最大限度地满足各参与主体的利益诉求。这就要求在协商治理过程中，为参与协商的各方提供平等的表达自己愿望及理由的机会，避免一方的愿望具有超越他方愿望的优先性。愿望表达的机会平等是形成共识的前提条件，此外，还需要参与协商者具备参与公共事务协商的能力。这种能力本质上是一种与他人进行交往的能力，即能够表达让他人可以接受的理由、在沟通交流中争取他人与自己合作的能力。参与协商治理的各个主体必须得到充分的尊重和认可，利用自己的协商能力，对公共决策产生影响，使公共决策满足自己的利益要求。能力平等是协商治理的本质体现，只有具备这种能力，才能调解利益多元化与平等要求之间的潜在矛盾，充分运用协商程序赋予的机会，利用自己的资源，得到公平的协商结果。“机会平等需要以能力的平等作为前提条件。此种能力平等的诉求有助于培育公民参与意识和公共精神，提升公民参与网络社会资本的存量。”(35)黄晓东：《社会资本与政府治理》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第128页。良好的协商治理既需要公民有序参与，也能够促进公民有序参与走向制度化。协商治理的有效推进与社会资本的培育提升具有一致性，二者互相支撑、互相融通、相辅相成。一方面，社会资本中的公民参与网络是促使协商治理走向善治状态不可或缺的支撑力量；另一方面，协商治理也为拓宽公民参与网络渠道创造良好条件。

五、结语

在公共事务领域，将“治理”与“协商”相结合，能对解决公共事务显示出强大的适应性与生命力。由于社会资本与协商治理存在着密切的融通与互动的内在逻辑，因此将社会资本作为探索公共事务协商治理的分析工具，可以为实现良好的公共事务协商治理提供一种新的理论资源和思维动力。为了加强培育社会资本，促使公共事务的有效协商治理，从政府的角度看，应该适应社会主义市场经济发展的需要转变职能，实现政府职能法治化，努力提高人民对政府的信任度，以包容的心态给予社会组织合法成长的空间，为协商治理公共事务创造良好的社会氛围；从社会的角度看，应该加强社会组织的自律建设，发挥社会组织作用，促使互惠性社会规范的确立；从公民的角度看，需要自觉地加强公共精神的培养，树立诚信意识，关心和参与公共事务的治理，促使形成健康有序的公民参与网络。社会信任、互惠规范、公民参与网络等社会资本要素的形成，必将在实践层面对公共事务的有效协商治理产生积极地影响，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。