中国刑事检察监督制度的回顾与展望

张钦利，徐佳馨

《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第一百三十四条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。由此可见，人民检察院在立法层面上享有对国家、社会、特别是整个刑事诉讼活动进行检察监督的权力与义务。刑事检察监督，作为检察机关用来确保法律得以正确实施、社会公平正义得以实现的重要途径，具有非常重大的理论与实践意义。然而，目前学界对于刑事检察监督的具体内涵、检察机关的其他职能与法律监督之间的关系等问题仍存在争议；在具体实践中，刑事检察监督权的行使也面临着很多制约与挑战。在人民检察制度创立九十周年①1931年7月，鄂豫皖苏区革命法庭中设立的国家公诉员和国家公诉处，是人民检察历史上首次设置专职检察人员和检察机构。1932年2月，中华苏维埃共和国临时最高法庭成立，首次明确检察长、检察员职务称谓。这一特殊节点，为了保证检察机关在习近平法治思想引领下，能更好地服务新发展阶段经济社会高质量发展，实现自身高质量发展，有必要对我国的刑事检察监督制度进行进一步研究，以期对该方面问题的理解与实践能有所裨益。

一、刑事检察监督概述

（一）概念及特征

1.法律监督的概念

法律监督的内涵包括广义和狭义两种，广义的法律监督是指全体社会主体以法律为依据对法律实施效果进行的监督，监督主体是国家机关、社会组织、人民群众等所有参与社会法治生活的主体；狭义的法律监督则是指特定的国家机关依法对法律是否得以正确实施所进行的监督，监督的主体仅限于法律所授权的专门机关，根据我国宪法及法律的相关规定，特指人民检察院。

学界对法律监督的客体范围也存在不同的认识。一种观点认为法律监督的客体应包含社会法治生活的全体参与者，即所有进行法律活动的机关、团体、人民；另一种观点则认为只有国家机关以及其中有执行公务职能的工作人员才属于法律监督的客体。这两种观点都存在其合理之处，但从保护人民的基本权益与保证法律正确实施的角度出发，显然国家机关以及其中有执行公务职能的工作人员应成为法律监督的主要对象。因此，法律监督的客体主要是拥有公权力的机关及其工作人员使用公权力的行为。

2.刑事检察监督的概念

目前为止，法律对于检察监督未给出一个明确的概念。但我们可以看出，检察监督与法律监督之间是密不可分的。实际上，检察监督可以看作狭义的法律监督进一步限缩，即特指检察机关对于具有司法职能的机关进行的司法活动是否合法的监督，包括刑事检察监督、行政检察监督与民事检察监督。

刑事检察监督的主体毫无疑问是检察机关，但是依据其客体范围，仍然可以划分为广义和狭义两个方面。广义的刑事检察监督是指检察机关在履行自身办案职能的同时，对参与刑事诉讼活动的司法机关及其工作人员、其他诉讼参与人的行为是否合法所进行的监督；狭义的刑事检察监督则仅指检察机关在履行自身办案职能的同时，对参与刑事诉讼活动的司法机关及其工作人员的行为是否合法所进行的监督，不包含对于不具有公权力的诉讼参与人的监督。本文主要进行研究的是狭义上的刑事检察监督。

3.刑事检察监督的基本特征

（1）法定性

刑事检察监督权，是由国家通过宪法及相关法律法规赋予检察机关的，是国家监督权的重要组成部分。例如，宪法规定“人民检察院是国家的法律监督机关”；《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》也规定人民检察院的职权包括对诉讼活动、生效法律文书的执行、监狱与看守所的执法活动实行法律监督等内容。由此可见，检察监督权具有法定性，各级人民检察院是代表国家对刑事诉讼等各项活动行使监督权，依法进行监督；同时，也意味着刑事检察监督权的行使要在法律法规授权的范围内、按照法定的程序与方式行使，检察监督绝不能超出法律所划定的界限，否则容易造成权力的滥用。

（2）对象、内容具有特定性

刑事检察监督是一种专门监督。因为检察监督的法定性与其相应的职能特征，监督的范围应限定为国家的侦查机关、审判机关及执行机关等具有司法职能的机关。刑事检察监督的具体内容同样也需要严格按照《刑事诉讼法》等相关法律法规，围绕刑事诉讼的全过程进行，不能对法律规定的监督范围进行扩张，从而防止检察监督权的越权与滥用，这也是刑事检察监督同其他法律系统之外的监督方式相比较最重要的区别。同时，刑事检察监督的方式也局限于提出抗诉、纠正意见、检察建议等几个特定的形式。

（3）程序性

列宁曾提出：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。”[1]这是对于检察机关相关职能的形象阐述：检察机关在行使监督权时，需要通过启动相应的法定程序（如抗诉、检察建议等），要求具体的行政、司法机关对问题进行整改，但检察机关本身对于被监督事项不具有实体上的处分权。检察监督权相较于审判权及行政权力的区分也主要在于检察权具有程序性，检察监督在性质上是一种程序建议权。

《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使法律监督职权，可以依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”不难看出，检察监督权是经由检察机关在参与诉讼过程中行使某些具体的诉讼职能实现的，其并不是超脱于监督对象之外的、凌驾于具体行政权之上的权力。这也是刑事诉讼检察监督权不同于行政监督权的地方。检察机关作为监督者和诉讼活动的实际参与者，必须积极主动地参与、监督各项诉讼活动，在具体的实践中实现对侦查机关、审判机关、执行机关等司法机关诉讼活动的监督。需要强调的是，检察机关在刑事诉讼活动中的身份是参与者、监督者，而不是旁观者、裁判者，刑事检察监督本身也不是单独存在于诉讼活动之外的一种独立法律行为，而是贯穿整个刑事诉讼过程始终、与整个诉讼过程相融合的一种法律监督行为。

（4）事后性

刑事检察监督的法定性及程序性、对象与内容的特定性，共同决定了其具有一定的事后性。检察机关对于刑事诉讼活动的监督，虽然在过程上贯穿于整个诉讼活动中，但是实践操作中基本都是在法律规定的需要被监督的事由出现后，甚至有时需要在达到一定程度时，检察机关才按程序启动刑事检察监督程序，这就使得刑事监察监督存在一定的事后性与被动性。

随着司法改革的不断深入，以及新时代“四大检察”“十大业务”的提出，检察监督也越来越强调其主动性、积极性和预防性。这一转变也使得刑事监督检察的社会性功效逐渐凸显，赋予了其新的时代意义。

（二）刑事检察监督历史沿革

1.国外刑事检察监督制度沿革[2]

（1）英美法系国家

英美法系国家（以英美两国为主要代表）因以判例法为主，且其诉讼模式为当事人主义，故其检察监督制度的主要特征在于：检察机关主要是作为政府部门，与公民地位平等地进行诉讼，并未通过立法明确检察机关的法律监督地位。但是法律同样赋予了检察官很大的自由裁量权，可以独立地作出起诉、不起诉的决定，不受其他干扰。

英美法系国家的刑事检察监督权主要体现在侦查监督上，检察机关可以在法定范围内自行侦查、对警察行使职权的行为提出异议以及审查起诉，但是无权对逮捕、搜查等侦查强制措施进行法律监督。而对于其他诉讼活动，例如立案、审判、执行方面的监督，则权力较小，只有不受限制地提起公诉权和撤回起诉权，基本处于无权监督或经过特定程序获得“司法令状”等许可性文件后，才可以进行调查核实等侦查监督活动。只有对于显失公平或量刑畸轻等明显违背法律规定的案件才拥有一定的上诉权。

（2）大陆法系国家

相对于英美法系国家，大陆法系国家检察机关的职能更为广泛，且作为成文法为主的法系，规定也更加明确。以法国为例，最高检察长“对国家整体执法活动进行监督”。检察机关的监督职能不仅体现在对刑事诉讼活动的监督，还体现在对法律救助、私立教育机构、公立精神病院等公益类项目的广泛监督[3]。而同为大陆法系的德国，检察机关还对律师的执业活动合法性承担部分监督职责[4]。

大陆法系国家对于刑事监督权的职权也有所扩大，虽然也是以侦查监督为主，但是检察机关在侦查中占有主导地位，既有自行侦查的权力，也有侦查指挥权。而对于审判监督，检察机关享有相对英美法系来说较为宽松的上诉权，但在提起公诉后无权撤回起诉，必须出庭支持公诉。在对于刑事执行的监督方面，大陆法系国家则选择了由检察机关执行部分或全部刑罚的方式，以体现其对于审判结果执行的监督。

2.我国刑事监察监督制度历史

（1）我国古代检察制度

我国在近代之前因政治、文化制度等原因，没有形成我们现在普遍认识的检察监督制度。我国早期最接近检察监督制度的应为御史制度。御史制度是以御史台等监察机构为中心，主要行使“纠察暗访百官，检查巡视地方”职责的一种古代法律制度。西周时期，随着社会生产力的发展，官员分工逐渐细化，御史第一次作为官职登上了历史舞台。起初御史只掌管文书和档案卷册的记事，随着官吏权力的扩张和封建皇权对于中央集权的加强，御史的职能逐渐演变成监督者，替皇帝监视百官。秦朝在皇帝之下设置“三公”，其中御史大夫的职责同时兼具现代司法与监督的双重职能。三国魏晋南北朝时期，御史台变为由皇帝直接领导，只对皇帝负责。唐朝由中央设置御史台，下设三院，其中之一就是都察院，由监察御史进行管理。明朝使用都察院替代了御史台，通过不定期派御史到各地巡察来监察百官，此时的都察院不仅有监督法律执行的权力，还拥有重大案件的司法权。清承明制，都察院也逐渐成为国家检察、弹劾和建议机关。

封建王朝的频繁更替告诉我们，御史的权力如果不受限制很可能造成监督权的滥用。因此，考虑到中国古代监督权扩张造成的历史教训，现代检察权的主要职能是对诉讼过程进行监督，同时引入党的监督、人大监督、政协监督、审计监督、舆论监督以及社会监督等多种监督途径。

（2）我国现代刑事检察监督制度沿革

除去我们党取得全国政权之前的阶段不论，我国现代刑事检察监督制度大致可划分为下面几个阶段。

第一，初创奠基阶段（1949—1951年）

1949年9月，第一届中国人民政治协商会议表决通过了《中央人民政府组织法》。检察机关获得了组织上的独立性，独立于行政机关和审判机关，成为我国的法律监督机关。

1949年12月，我国又颁布了新中国成立后第一个有关检察机关组织及检察制度的系统性法律文件——《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，明确检察机关享有检察权。虽然没有进一步明确检察权行使的范围与手段，但是从此开始确定了检察机关的监督职能和其保障法律效果实现的内在要求。

1951年9月，我国又陆续颁布了一系列法律法规（含《最高人民检察署暂行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》等），在全国范围内设置五级检察机关，将检察机关垂直领导方式改为上级检察机关和同级人民政府双重领导制，为日后我国检察机关的机构架设奠定了基础。

第二，曲折前进阶段（1954—1960年）

1954年9月，我国颁布第一部宪法，进一步明确了检察机关作为我国唯一的法律监督机关的地位，也确定了垂直领导的原则。会上还通过了《人民检察院组织法》，规范了检察院的机构组织形式、机构和职责范围，还设置了专门检察院，机构设置更为科学。

1956年，中共八大召开，我国在崭新的发展时期积极探索中国社会主义建设的道路，进一步健全社会主义法制，检察机关的组织建设蓬勃发展，检察人员的业务能力也显著增强。

1957年开始，长期斗争导致检察机构及人员被裁减，检察机关的法律监督职能被削弱，甚至面临被取消的威胁。“大跃进”时期，因为公检法三家合作办案制度，刑事检察监督发展开始进入停滞阶段。

第三，被迫中断阶段（1966—1977年）

1966年，“文化大革命”运动开始，检察制度发展被迫中断。1975通过的“七五宪法”规定“检察机关的职权由各级公安局行使”（第二十五条），相当于废除了检察机关及检察制度，导致在此期间产生了大量的冤假错案，对我国的法制建设产生了不利影响。

第四，恢复重建阶段（1978—1996年）

1978年，检察院随着新宪法的颁布得以重新设立。此后颁布的《刑法》《刑事诉讼法》等一系列法律，首次明确了检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》明确划定了侦查监督的内容，《刑事诉讼法》则赋予了检察院对人民法院所进行的审判活动的监督权，我国法制建设进入了新的时期，刑事检察监督的体系逐步开始形成。

（三）刑事检察监督在新时代的新内涵

2019年2月，最高人民检察院发布《2018—2022年检察改革工作规划》，强调检察监督的重要意义的同时，也彰显了我国刑事检察监督制度在新时代的新内涵。同时明确了今后一个时期检察改革的总目标是：“全面、充分履行宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责。”

1.坚持党对检察监督工作的领导

检察机关属于政治机关，政法工作也是政治工作。坚持党的领导是“中国之治”的本质特征和优势，要在新时代发展刑事检察监督制度，就必须坚持和完善中国特色社会主义制度，把坚持党的领导体现、落实在各项具体检察工作，尤其是检察监督工作中。推进党的领导制度化、法治化，加强党内监督，对检察权达到有效监督制约，保证检察监督权得以依法依规运行，从而保障中国特色社会主义法治建设的顺利进行。

2.以人民为中心，以服务社会为出发点

在2018年8月24日召开的中央依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指出：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”检察监督制度作为中国特色社会主义法律制度中的重要组成部分，更应该始终坚持以人民为中心，以人民对法律效果的要求为标准，努力提高执法办案以及刑事检察监督活动的质效和公信力，不断解决人民群众最关心、最直接、最现实的法治需求。

3.坚持“在监督中办案，在办案中监督”的理念

这一理念是张军检察长在第十五次全国检察工作会议中提出并反复强调的，既反映了检察工作的基本要求与普遍规律，又具有很强的针对性和指导性，对保障我国人民检察事业在新时代高质量发展具有重大的理论指导和实践意义。

在办案中监督，就是以法律监督为基础和最终目的开展办案工作，在进行司法办案的过程中保证法律监督效果的实现，克服孤立、单纯办案等以往的错误片面的认识。一方面，在办案中始终保有法律监督的精神；另一方面，检察机关办案的目的不是单纯地解决案件，而是要通过参与、监督诉讼活动，保障各项法律法规的统一和正确实施。

在监督中办案，就是将办案作为检察机关行使法律监督职能的基本途径和重要手段。利用办案进行法律监督，在有效配合其他司法机关进行诉讼活动的同时，又能及时提出建议、修正错误，充分保证诉讼活动的效率与效果。

二、目前刑事检察监督现状及问题

（一）法律规定存在空白，监督缺乏有力依据

刑事检察监督制度的相关法律规定目前较少，而且较为笼统、概括，从某种程度上来说缺乏可操作性。例如，根据《刑事诉讼法》第一百一十一条规定，“公安机关没有立案侦查的，检察机关有权要求其说明原因，如果检察机关认为其说明的原因不能成立的，则应告知公安机关进行立案”。但是，法律并未明文规定如果公安机关拒不说明原因，或者在接到立案告知后仍不立案所应承担的法律后果，以及检察机关具体可以采取的相应措施。

同时，法律对于侦查监督的规定有些过于原则化，缺乏具体而详细的标准，导致其操作性差。例如，相关法律法规虽然对检察机关进行刑事侦查监督的内容、范围等方面作了比较详细的规定，但刑事诉讼法对侦查监督的具体措施没有明确规定，对于法律监督职能的规定也非常概括，在实际实行过程中容易产生任意性，难以形成统一标准，使得检察机关对公安机关的具体侦查活动无法进行依法有效的监督，同时也损害了法律的统一性。

（二）部分人员监督意识不强，监督办案与办案割裂较严重

人民检察院不仅是我国的法律监督机关，同时也是司法办案机关，二者是互为依托、相互融合的。脱离办案空谈监督，检察机关就无法行使法律所赋予的权力，再谈监督就是空中楼阁。但实践中，仍有少数检察人员存在“监督是监督，办案是办案”“办案监督两条线”等错误认识，从思想层面就割裂了监督与办案的关系，造成监督与办案“两张皮”，导致办案失去方向、监督没有支撑，新时代检察职能的科学发展成为空谈。

（三）监督缺乏有效性与联动性，监督治标不治本

因为法律规定的空白与监督方式的单一，容易导致刑事检察监督强制性不高且存在滞后性，从而缺乏监督的有效性与联动性。虽然我国目前已经规定了检察机关提前介入制度，但缺少详细规定与实施办法，实践中对于侦查活动基本上采取事后监督，即在公安侦查机关等的立案、侦查活动结束之后，检察机关再对其之前的行为进行监督，提出纠正意见。这样一来，就算发现公安机关在侦查过程中存在违法现象，一般情况下也很难影响诉讼的进程，只能对证据进行一定程度补证，这就容易造成部分关键证据证明能力的减弱甚至永久丧失，使得刑事检察监督显得更加乏力，很多问题屡教屡犯，监督治标不治本。

三、关于新时代刑事检察工作的几点思考

（一）完善配套法律法规，填补制度空白

对刑事检察监督制度加以扩充完善，从立法层面对检察监督的案件来源、对象范围、方式方法、监督的效力以及未及时整改所应承担的法律责任等进行明确，完善刑事诉讼程序从立案、侦查、起诉、审判、执行等一系列流程的衔接，将其他监督形式，如党的监督、人大监督、政协监督、审计监督、舆论监督等与检察监督相融合，从源头上保证刑事检察监督体系完整严密，使监督有法可依、行之有效。

（二）加强人才培养与队伍建设，提高监督专业化程度

加强检察专业人才培养与检察机关队伍建设，是新时代检察监督工作科学发展的基础，是检察监督工作有序高效开展的保障。第一，检察人员应不断提高有效监督的能力。在保证监督及时、精准的同时，也要注重同被监督对象间的沟通和释法说理，从思想根源上调动其整改主动性和积极性，从而提升监督的质效。第二，对于办案人员的培训以检察办案监督实务为主，加大对专业水平、职业素养以及释法说理等能力的培养，定时邀请有经验的办案人进行指导，必要时可以采取以干代训的方式，提升监督办案能力水平。第三，尝试在检察机关内部设立专门的检察监督执行部门，与信访接待、控告申诉、法律援助、纪检监察等其他监督部门衔接，对包含刑事检察监督在内的所有检察监督工作的具体执行情况进行有体系的科学监管，推动以检察监督为主、其他监督方式为辅的全方位刑事检察监督长效机制的建立。第四，建立科学完善的检察监督评价机制。始终坚持“在监督中办案，在办案中监督”的理念，结合办案责任制完善检察监督追责问责制度，重点针对应进行检察监督却未进行、滥用检察监督干预办案、监督文书质量不高、督促或配合被监督对象整改落实不到位，以及不廉洁、不规范履职等严重损害检察监督效力的行为，加大惩戒问责的力度，倒逼检察办案人员积极规范履职。

（三）畅通部门衔接，保证监督有力长效

目前，我国纪检监察监督和检察监督的业务范围存在交叉，但是在立法和制度的衔接方面却没有做到有效延伸融合，刑事监督与民事、行政以及其他层面的监督也存在间隙。为此，应强化检察机关与监察机关之间对于办理职务违法和职务犯罪案件的衔接，刑事同民事、行政之间的衔接等方面，建立健全检察监督与监察制度衔接机制。检察机关也需要在紧密结合现阶段刑事检察监督实际工作的基础上与时俱进，积极探索检察监督与其他监督衔接的新方式、新途径，争取实现线索信息共享。