基层公安机关职责同构问题研究

郎 悦，陈书帆

一、职责同构问题的提出

2005年，朱光磊教授在一篇题为《“职责同构”批判》的文章中首次提出“职责同构”的概念，并引起了各界学者对于职责同构问题的争先讨论。对于职责同构的概念，朱光磊教授指出：“职责同构是指不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[1]最初是用来表述在党政机构的各级政府间组织机构设置与职能配置的上下一致的状态，具体来讲是指从中央到地方的每一级政府都具有相同的职能，管理相同的事务，并且在机构设置上呈现出“上下对口”的模式。长期以来，“同构”式的职责配置模式，是中国纵向政府机构设置和职责配置的一般特征。公安机关作为政府职责体系中不可缺少的组成部分，也将“职责同构”形态作为纵向职责体系的总特点。简单来说就是中央和地方公安机关、上级和下级公安机关在机构设置和职能配置方面基本一致。

中共十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中提出：“以推动党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置......积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”[2]，明确国家机构改革要从机构设置和职责配置等方面入手，构建政府职能体系，理顺府际关系。而公安机关职责体系改革则是党和国家机构改革的重要一环。2019年习近平总书记在全国公安工作会议上明确提出：“把新时代公安改革向纵深推进……加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系……要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接”[3]，明确以优化职能、机构配置为着力点，以改革职能体系为核心，理顺纵向间职责体系的思路。然而从公安改革的实践来看，职责同构制度是推进全面深化公安改革的根本性问题，是关系公安工作整体全局的首要问题，是公安机关体制机制改革进程中需要攻克的一大难题。

二、职责同构制度的历史必然性与制度优越性

公安机关职责同构制度的产生与发展是与特定历史时期的政治经济环境以及社会形势等相适应的，对于保卫国家安全、维护社会秩序、保障警务活动顺利进行、确保公安机关组织队伍的建设等发挥了积极而有效的作用。

（一）历史必然性

早在中华人民共和国成立之前，职责同构制度在我党内部已初见雏形。1931年，中华苏维埃政权在江西瑞金组织建立了国家政治保卫局，这是中国历史上第一个工农民主政权的公安保卫机关。国家政治保卫局沿用苏联的领导管理体制，采取了垂直管理模式，而且政治保卫机关的设置一律严格要求上下对口[4]。这种垂直领导体制在当时使得纵向间“条条”管理模式发挥了最大化的作用。中华人民共和国成立后，公安机关机构设置深受国家政治保卫局垂直管理体制的影响，将这种模式沿用了下来，形成了从中央到地方的各级公安机关，慢慢演变成为公安机关职责同构制度。一直到2003年第20次全国公安工作会议，仍然在重申和执行这一制度。

在计划经济时期，各级政府垄断和分配着社会资源，统领着社会生活的各个方面，政府成为全能型的政府。与此同时，在我国行政体制内部，纵向间“条条”的关系愈发凸显，中央政府采取对地方政府绝对领导的方式，中央在行政事务中发挥着主导作用，为了更加方便指导地方政府开展工作，垂直分配资源，要求地方政府按照中央的部门部署来“对口”设置其组织机构和职能部门，职能和权力配置也因此而上下对口,社会管理的各个领域全部实行了职责同构的运行方式。这就促成了改革开放之后仍长期存在的上下对口、职责同构的运行模式进一步成型、完善。

（二）制度优越性

中华人民共和国成立后70多年的公安实践显示，职责同构体制的制度优势主要体现在维护社会的有序管理以及公安政策的上传下达和具体执行方面。

1958年前后，我国曾出现过社会管理短暂无序的情况，过分强调地方分权与当时加强权力集中化的计划经济背道而驰，“块块”为主的权力分配制度不可能在计划经济的体制下实现共同发展。于是，面对严峻的政治经济局势，稳定政权发展经济成为恢复社会秩序的第一要义，职责同构制度成为经济政治发展的制度性保障。职责同构制度推动了“全能型”政府体系的构建，有效地帮助当时政府度过严重的社会政治与经济危机。

公安机关作为政府机构的重要组成部门，为了保障政权稳固和维护社会秩序，深受党政机关的影响，其职责同构的理念与方式使公安机关也相应形成了全能公安思维——凡是涉及公共安全方面的事务均由公安机关负责，大包大揽，一抓到底，集中统一。职责同构制度既确保了公安机关上下级间政令的畅通，又有效提高公安政策具体执行的效率，大大解决了公安系统内部警令传递与执行不畅通的问题。

三、职责同构制度面临的困境

2019年，习近平总书记在全国公安工作会议上明确指出，公安机关和广大公安民警要履行好党和人民赋予的新时代职责使命，使人民群众的安全感、幸福感更加充实、更有保障[3]。公安机关和公安民警理应不断革新自己的警务理念和思维。但由于我国现存的这种“上下对口”的机构设置方式，使得基层公安机关的许多部门缺乏实质事务，导致公安机关内部纵向间各层级的领导职务过多，不能很好地利用警力资源，在具体的警务实践中问题不少。

（一）条块矛盾尖锐，机构设置不合理

“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”是我国现行的公安管理体制。在这一体制下，条块关系是影响公安工作的结构性关系。在具体的公安实践中，既要遵循“条条”关系的上令下从，又要强调地方“块块”关系的组织领导。但是在现行的职责同构制度下，条块矛盾的困扰却始终存在于公安机关内，即在机构设置上，高度强调“上下对口”，忽视各级公安机关所应承担具体职能的基础作用。这就导致了上级公安机关设置的一些虚务部门，使部分下级公安机关脱离警务实际。放眼全国，公安部之下各个层级的公安机关都会相应地设置若干相同职能的部门。每一级公安机关机构设置的高度同构，必然会导致地方公安机关机构数量过于庞大，更是在基层公安机关造成了“麻雀虽小，五脏俱全”但有些机构沦为摆设的尴尬局面。机构数量不断增加，要想使其顺利运行，必然会相应地增加人员和编制，容易造成权力的滥用和公共人力资源的浪费。

（二）职责交叉重叠，权责划分不规范

我国公安机关在“统一领导，分级管理”的领导体制下对公安工作进行管理，每一级公安机关的权力和职责大致是相同的，下级公安机关与上级公安机关的职能配置基本一致。每一级公安机关都要管理“所有的事情”，上级公安机关管什么，相应地也会要求其下级管理相应范围内的事务，这在很大程度上导致了上下级间的职责混淆，使得每一级公安机关对一些工作不该管、管不了、最后还管不好。

表现在具体的公安工作中，则是上级公安机关领导决策，下级公安机关负责执行；上级公安机关担子重，下级公安机关责任大。职责同构制度导致上下级间职责不清，权限和责任不能合理划分。有时为了功绩，各个职能部门互相封闭消息、互相争功；同时可能造成为了逃避责任互相推诿等。此种现象影响了我国公安部门的执法效率和速度。

（三）街道见警率低，基层警力严重不足

见警率，就是在街道上巡逻的警察的人数占比。所谓“警力”，是将公安机关内部所配备的全部公安民警，运用各种装备和资源对其进行训练和辅助，形成的综合性的警察战斗力[5]。基层公安机关的警力受社会治安高度影响。当前，社会治安形势依然需要严管，犯罪形势趋向智能化，治安和刑事案件、突发事件仍处于高发状态。但环顾我们城市和农村的各大街道，白天的时候很少能看见警察在街道上巡逻，盗窃案件高发的晚上和具有监控死角的地点也是少见。虽然提高见警率是各级领导一直要求的，但是目前来看，机关内部占用了过多的警力，分配到基层的警力严重不足，而在基层派出所的民警们的工作方式依然摆脱不了“柜台式”办公的束缚，导致民警的工作重心放在等群众有困难了主动来找警察，而不是自己主动走在街道上巡逻。

（四）法律制度不健全

在《人民警察法》中，主要涉及警察法定职责的有14项，这些职责范围划分不够清晰，而且各层级机关的职能并没有相应的法律保障。但是在现代警务实践中，“有困难找警察”的惯性思维已经深入到群众的生活中，类似“家里宠物丢了、钥匙丢了进不去家”等的报警电话占据了“110”报警服务中心很大的比例。由此，基层民警做的事常常超出了法定的职责范围，耗费了大量的警力资源。随着现代社会暴露出来的问题增加，公安机关在遇到某些特定的问题时，一般会组织特定的机构或临时机构代办，如环保警察、食药侦警察等。长此以往，没有相关法律加以约束，行业越多，设置的警种越多，各警种间不能有效衔接，依然会导致公安机关之间互相推诿扯皮，办事效率低。

四、职责同构出现问题的原因分析

（一）经济体制不同导致公安机关职能要求差异大

在计划经济体制或以其为主体的体制下，“全能型”政府体系的构建促使公安机关“全能思维”的产生，即公安机关全面负责涉及公共安全的事物，并集中管理、一管到底。中华人民共和国成立初期，巩固政权为第一要务，为了控制地方分权，在中央和地方分设各级公安机关，上级公安机关为了加强对下级公安机关的领导，有效发挥公安指挥权，要求其设置与上级公安机关相同的职能部门，以加强党和政府对政权的集中治理以及对社会秩序的有效管理。但随着时代的发展，我国的经济体制从计划改为市场配置资源为主，计划经济的全能公安与市场经济的有限公安、责任公安的矛盾开始呈现，公安机关职能过于宽泛，职责不清、权限不清、办事效率不高，造成了公安机关上下各级之间关系与职责的不明晰。这种公安管理体制越来越成为制约我国公安工作发展的瓶颈。

（二）机构设置不规范导致层级职能混淆

在现行的职责同构制度下，公安机关内部机构设置庞杂、各警种职责交叉、上下层公安机关指挥不够顺畅。在中央层面，公安部属机关历经多次结构性改革，在1998年后设置有27个局级单位；着眼于县级公安机关，其配置的机构和领导职位数量与20世纪80年代初期相比增加了一倍多，各部门间的职责也是互相交叠，有些地方甚至出现了机构间随意撤销和合并的情况[6]。如果某地发生了一起突发事件，省、市、县三级公安机关都有权到场了解情况，但是对事件的具体处置方案却难以制定，这就说明了在具体的警务实践中，由于这种机构设置的方式，导致各层级间上级公安机关对下级公安机关的工作要求过于相同，地方公安机关缺少对实践处置的自主权。

（三）法律规定不合理

我国公安机关的组织结构设置由《公安机关组织管理条例》进行规定。根据该《条例》规定，在设区的市中，市公安局、区公安分局和基层派出所分别对所管辖的行政区域负责，市公安局对本市的公安工作负总责，但是并未对这三级公安机关内设置部门的情况进行限定。在实际工作中，按照这种上下对口，一事一部的设置模式，区公安分局就要设置与上级相对应的数个职能部门。虽然公安部曾经强调纵向间的机构设置不需要上下绝对一致，但是下级公安机关为了保障和上级公安机关警令传递和送达的顺畅，经常会不考虑实际情况设置职能部门，这就导致职权分散、交叉、重复的现象愈演愈烈。

五、打破职责同构的对策分析

（一）机构改革推行“适度异构性”

党和政府现阶段进行改革的主要任务，是对政府间职能和职责进行重新配置，将职能相同或相近组织机构进行合并调整，撤销职责交叉、办事效率低下的机构，避免部门间职责分工过细、工作中相互推诿，通过对现有部门机构的整合调整、重新设置，形成科学合理、精干高效的管理体系[7]。为了适应中央和地方政府改革的趋势，针对公安体系内职责同构制度的改革，公安机关亟待进行有别于计划经济体制下的“职责同构”的改革，打破高度相同的机构设置和职能配置方式，实现组织领导体系的适度异构，也就是在国家相关法律法规的范围内，许可当地公安机关根据实际情况、经济条件等特征，将内部组织机构进行整合，通过公安机关的机构改革，实行科学高效的有异于公安部或上级公安机关的管理体制。

（二）落实警力下沉政策，提高见警率

何为警力是指在公安机关内部各层级间的警察人力资源配置上，将上级公安机关的警力调派到基层公安机关，以缓解基层公安机关警力不足的困境[8]。从现代社会警务改革的发展趋势来看，让警察走进社区、接触群众，是大多数国家采取的做法。但我国与之相比较，警力资源有限，我国现有的警察资源和配置方法与转型期的社会安全形势和对警察资源的巨大需求不相适应，短期内大幅度增加警力很难实现，那么对现有警力的优化配置就显得格外重要。因此，要想真正做到对所管的辖区负责，那么提高见警率就不能只是一个数据，要真正做到将民警部署在各个街道，深入开展社区警务，让警察到群众中去，与群众一起进行预防和打击治安和刑事等犯罪，提高群众的满意度和幸福感。

（三）完善行政审批服务流程

在保证基层民警数量有效增长的同时，辖区内警务工作的增速却远远超过了警力配置的速度。那么在公安工作中，进一步完善行政审批服务、缩短民警工作流程是重中之重。

首先，公安机关可以将出入境、车辆等具有审批性质的部门进行集中、合并、撤销，按照地域设置一个或几个行政审批服务地点，开展审批一站式的服务。这样能够极大地缩减警务人员申请审批的时间，提高工作效率。其次，将公安工作与互联网相结合，设置线上审批中心，打造“全天候”不受时间、空间限制的网上审批服务平台，主动接受社会媒体和群众的监督[9]。最后，想要最大限度地解放基层警力，就要在法律范围内给予基层民警较大的自主权和自由裁量权。一般治安案件由行政审批改为上级备案，省去冗长的审批程序，使基层警力的作用最大化。

（四）健全公安机关组织法律法规

为了贯彻落实依法治国的方略，科学规范地设置公安机关的内部机构，首先要研究和讨论现有条例中所缺乏的对公安机关的人员编制、部门设置、职能限定、警种安排等内容，将可行方案以立法的形式固定下来；其次，在立法的过程中，应当注意各部门的职责与权限，明确规定各部门、机构的法定职责，同时也重申其权限，规定在警务实践过程中禁止其干预其他部门、机构的工作；最后，加大对公安机关内部的监督力度、问责力度，确保纵向各层级之间、同级部门之间，信息畅通、共同协作，打破各部门之间的壁垒，解决上下级之间事权划分不清、职能交叉重叠等问题。